組織分析視角下公共政策執行偏差研究

摘 要：組織分析視角強調組織內部要素、組織間互動及政策網絡對政策執行偏差的關鍵作用。組織內部分析注重組織因素對政策執行影響的重要性，組織間互動分析強調政府和其他社會組織及個人的互動過程對政策執行的影響，政策網絡分析注重政策執行過程的動態性和復雜性。

關鍵詞：政策執行偏差;組織;組織間關系;政策網絡

中圖分類號：C91-0 " 文獻標志碼：A " 文章編號：1002-2589（2014）35-0047-03

市場化改革以來，公共政策執行陷入更加復雜的環境。分權改革后地方政府的權力不斷上升，地方政府在與中央政府討價還價的過程中具有更大的自主權。“條塊結合”的治理結構導致行政權力分割，政府部門間的交易成本增加。在市場化的影響下，地方政府成為一個利益主體，極力維護和伸張地方利益，地方政府的政策執行既與上級政府，尤其是與中央政府的政策理念、要求和政策導向不一致，又與本區域內的社會公共利益需求不一致。在多重因素影響的復雜背景下，出現了一系列中央政策執行失敗的現象，這引發了研究者的興趣。圍繞政策執行偏差的原因以及如何實現政策有效執行，研究者開展了理論探索和經驗研究。

蒙特喬伊和奧圖爾[1]（Montjoy amp; O’Toole）認為執行問題可以被視為組織問題，組織運轉失靈可能直接導致政策執行偏差。因此，研究者們運用組織理論的相關概念解釋政策為何沒有被遵守、組織變革和組織控制程度如何影響政策執行等的問題。本文從組織視角對現有文獻進行梳理，展現理論與經驗研究之間的張力。組織理論從兩個角度對政策執行展開研究：一是從個體或組織內部研究組織特征和組織行為對政策執行的影響;二是研究組織間關系，包括政府機構之間、政府內部各部門之間以及政府機構與社會組織之間關系的形成、維護和發展的調度對政策執行的影響。

一、組織內部要素對公共政策執行的影響

埃默爾（Elmore）指出組織理論對政策執行研究的重要性，他認為分析政策執行過程不能只憑一種組織理論模式，他提出了四種政策執行的組織模型，即系統管理模型（system management）、官僚過程模型（bureaucratic process）、組織發展模型（organizational development）及沖突和交易模型（conflict and bargaining）。每種模型都能夠或多或少地揭示政策執行偏差的緣由。雖然埃默爾提出影響政策執行的不同視角的組織理論模型，但是他沒有指出理論模型在不同政策領域應用的差異。而且，價值觀念、利益沖突和個人需求等組織內部特征在埃默爾的模型中過于強調，外部環境的變化對組織及其成員產生的影響被忽視，組織理論模型不能有效解釋外部環境與政策執行結果之間的關系。

敦澤爾（Dunsire）從信息的傳遞過程解釋政策執行失敗的原因。他認為政策執行是一個從政策執行主體到官僚機構，再經由官僚機構內部的投入產出過程，官僚機構的運轉導致政策產出偏離政策意圖，產生“鴻溝”（gap）。從結構上看，官僚機構實行橫向和縱向的專業分工，每個成員都有專屬“領地”，以及基于所轄業務的一系列“權利”。從過程上看，官僚機構的運行過程高度機械化，它的運轉是由一系列規則規范的，并通過項目將每個成員的工作連在一起，而這些程序、規則和項目并非不可改變。官僚機構中傳遞的有關政策執行的信息是具有推理性的加工、轉換和揭示的過程，因此信息失去了初始的面目，變得面目全非。

丁煌從信息不對稱的角度解釋政策執行偏差的原因。他指出，信息量在政策制定者與執行者間分布不均勻。“主要表現有：其一，在識別政策執行者的過程中，政策制定者難以透析政策執行者的真實想法，只能依靠一些外在特征來做出選擇，從而導致政策執行者資質信息的分布不對稱。其二，雖可能選擇了適宜的政策執行者，但政策制定者只能投入極少一部分時間或運用有限的獲取信息的渠道來關注政策執行者的行為，這樣有關政策執行者的行為的信息就呈現出不對稱。”[2-3]政策執行中的信息不對稱造成選擇政策執行者時會出現逆向選擇問題，即選擇了不適當的人來承擔政策執行的任務。信息不對稱還會使政策執行者面臨道德風險，因為政策制定者不能跟蹤了解政策執行者的行為信息，政策執行者就會利用擁有的信息優勢，將絕大部分的政策資源用于服務自身的利益。

上述政策執行研究者主要是從單一組織或組織內部的角度來分析政策執行，分析組織特點及組織行為如何對政策執行產生影響，注重研究組織因素的影響。如果政策由單一組織負責執行，該組織的內部結構、成員分工、價值觀念等因素就是影響政策執行效果的主要因素，要保證政策執行組織的服從性，必須要控制政策意圖與組織利益的沖突程度，有效運用執行監督與控制機制。同時，政策目標是否清晰、可供支配的資源是否充足、政策執行的相關信息在組織層級間的傳遞情況等因素，都成為影響政策執行成敗的重要因素。但是，組織內部的研究視角忽視了復雜的組織之間關系，以及組織的外部環境對政策執行的影響。

二、組織間關系對公共政策執行偏差的影響

弗里茨·薩爾夫（Fritz Scharpf）強調“政策的形成和執行不可避免的產生于具有各自利益、目標和策略的分離的不同參與者之間的多元互動”[4]。政策執行的過程中植入了許多橫向和縱向的組織關系。橫向關系主要是負責執行的組織與相關組織間的關系，包括政府的不同部門之間、同一部門的不同單位之間、政府與企業或其他社會組織之間的關系。縱向關系是指政府不同層級之間的關系。因此，不同組織相互之間如何發生關系成為執行研究的重要內容。

組織間關系理論認為，出于自身生存和發展的考慮，組織間存在著不同程度的資源依賴關系，其差異性決定了組織間關系的特點。奧圖爾等人認為，組織間關系的特點在很大程度上將影響政策執行的成效。當政策執行對組織間的協調要求不高時，政策執行成功的可能性較高，反之，政策執行成功的可能性較低。資源的多寡是組織間政策執行成功與否的關鍵因素，用于組織間協調的資源越少，政策執行成功的可能性也就越低。組織之間的依賴性越強，越容易引發組織間沖突，而沖突又使政策執行過程更加混亂，政策執行效果更難預測。此外，政策目標的實現取決于各行動主體的策略選擇，政策執行更像是一種無序的學習過程，而非可預測的程序化過程。因此，組織間關系理論注重對政策執行成功和失敗原因的分析，認為政策執行成功和失敗是組織間依賴性的函數。

國內學者關注我國橫向和縱向的政府部門關系對政策執行的影響。首先，縱向政府間的權力劃分缺乏規范，這表現為地方政府在決定和處理本行政區域內的政治、經濟和社會事務方面擁有越來越多的自主權，而中央政府的權威流失、宏觀調控乏力甚至失靈，這給中央政策的執行造成了不利影響。其次，橫向機構間職能配置交叉重疊。這既包括黨政機構之間的職能配置重疊，也包括各行政機關之間的職能配置交叉。在黨的絕對一元化領導下，黨政不分、以黨代政，政府成為黨的執行機構和附庸的不正常狀況。當黨委部門和政府機關利益沖突時，政策的有效執行受到干擾。各行政機關之間的職能配置交叉，導致一些相互沖突的政策出臺，各執行主體在政策執行過程中因利益糾葛而相互扯皮最終使政策執行出現偏差。

公共政策執行的組織間關系分析表明政策執行是政府和其他社會組織及個人之間的互動過程。這種視角側重于對行動者行為的描述，認為組織間的資源依賴關系會影響政策執行的效果。但是組織間關系分析缺乏對行動者行為選擇的解釋，也不能有效地說明組織間關系的演變及其對政策結果的影響。

三、政策網絡對公共政策執行偏差的影響

20世紀90年代以來，政策網絡分析的發展將動態的、復雜的政策過程作為分析對象。在某種意義上，奧圖爾等人所指的組織間關系可以被視為是組織間網絡關系的一種表現形式。作為一種描述和解釋動態的、復雜的政策過程的分析手段，網絡分析可以解析政策執行過程中互相依賴的多種組織或組織內多個部門的互動關系。在網絡環境中，政策目標的實現不可能通過簡簡單單的自上而下的控制和命令就實現，而是取決于多方行動者之間的互動和參與，以及多方行動者在互動中形成的信任和信念，以及適當的協調機制和管理策略。

早期的政策網絡研究關注參與政策過程的行動主體類型，描述行動主體之間的資源依賴關系。偏重類型學的政策網絡分析，注重對網絡主體資格、網絡的制度化程度、以及網絡中的資源與權利關系等個體因素的研究。Dowding認為，這些研究所采用的概念不是網絡自身的特征，而是網絡構成因素的特征，不能真正解釋政策網絡過程。政策網絡管理彌補了這一缺陷，它重視參與互動的行動者依賴的結構機制（interaction setting）。網絡管理研究認為，觀念（perception）和規則（rule）是形成多元行動者之間的共識，協調多元行動者關系不可或缺的兩個重要因素。政策網絡研究中的制度維度認為應將互動規則制度化，并隨著政策互動過程的推進，調整既有的基礎性制度安排。

丁煌和楊代福將政策網絡分析與博弈論整合，建構模型對我國房價宏觀調控政策執行阻滯的個案進行實證分析，認為我國房價宏觀調控政策執行的行動者基于各自的利益追求與立場，在政策執行中形成同盟和對立的關系，行動者博弈的結果必然是政策執行阻滯。侯云從政策網絡的視角分析了流動兒童義務教育政策的執行問題。政策執行主體、政策目標群體、政策利益相關者之間相互依賴又相互沖突，通過資源交換、目標沖突、利益博弈等，對政策執行產生復雜影響，形成網絡執行困境。朱春奎等從政策行動者的角度出發，考察怒江水電開發與婺源回皖運動的政策過程，理解政策過程中行動者所處的權力結構條件與行動策略運用的關系。

政策網絡分析研究網絡的參與者及其彼此間的聯系，關注網絡中的核心組織與其他組織間的關系和互動，較好地揭示了政策執行過程的動態性和復雜性。但是，在網絡環境下，缺乏共同的權威統一協調和引導行動者之間的行為，行動者之間的交易、妥協和談判貫穿在政策執行過程的始終。而且，政策執行網絡在內涵和研究方法等問題上，研究者們沒有取得一致意見。

四、結語

當今中國的公共政策執行處于一個復雜環境，地方政府與中央政府之間的互動關系不斷變化，觀念、利益、規則之間彼此碰撞，如何保證地方政府的公共政策執行實現中央政府的政策目標？參與政策執行的各個行動主體如何影響政策執行的過程？行政體制又如何影響各個行動主體的互動？這些問題我們可以從組織視角的公共政策執行研究中獲得有意義的解釋。

參考文獻：

[1]Montjoy，R.S.amp;O’ Toole，L.J.Jr.Toward a Theory of Policy Implementation：An Organizational Perspective[J].Public Administration Review，1979（5）.

[2]丁煌，定明捷.基于信息不對稱的政策執行分析[J].北京行政學院學報，2008（6）.

[3]丁煌，楊代福.政策執行過程中降低信息不對稱的策略探討[J].中國行政管理，2010（12）.

[4]Scharpf，F.W. Inter organizational policy studies：Issues，co-

ncepts and perspectives[A].Inter organizational Policy Maki-

ng：Limits to Coordination and Central Control[C].London：Sage，1978.

Analysis on Public Policy Implementation Deviation under the Organizational Perspective

LI Han

（Social Sciences College of Shanghai University of Engineering and Technology; Department of Sociology， Shanghai University，Shanghai 201620，China）

Abstract： Research and progress on the bias of the implementation of public policies from the perspective of organization. Perspective stressed the key role of organizational factors within the organization， inter-organizational interaction and policy networks on policy implementation deviation.internal organizational analysis of organizational factors focus on the importance of the affection of the implementation of the policy. Interactive analysis highlights the impact of inter-governmental organizations and other social organizations and individuals interactive process of policy implementation.Policy network analysis focused on the dynamic and complex nature of the policy implementation process.

Key words： Policy implementation deviation;Organization Inter-organizational relations;Policy Network

收稿日期：2014-10-20

基金項目：上海市教委科創項目“新生代農民工社會融入政策研究”（12YS128）的階段性成果[項目主持人]：李晗

作者簡介：李晗（1981-），女，遼寧葫蘆島人，上海工程技術大學副教授，上海大學社會學系博士研究生，從事政策執行研究。

（責任編輯：宋 佳）