創新協商民主形式 提升決策科學水平

摘 要：沒有反對的意見，就沒有好的決策。在縣級政協創建體制內“專職”從事對地方重大決策議案提“反對意見”的專家智囊團隊，符合“人民政協章程”有關規定和民主精神，是創新協商民主形式，提升決策科學水平的需要。

關鍵詞：“紅隊”;協商民主;基層政協

中圖分類號：D035 " 文獻標志碼：A " 文章編號：1002-2589（2014）35-0017-02

一直以來，我國基層政協在協助地方黨委政府提升決策科學水平方面，都發揮了較好作用，但離人民期待還有較大差距，主要表現在：協商民主水平、汲取民智和體現民意水平都還有待提高，因此還須大膽創新協商民主形式。

一、創建基層政協“紅隊”的內涵

政協章程規定政協可組織委員通過建議案、提案和其他形式向政府提出建議和批評。“紅隊”應屬“其他形式”。

（一）“紅隊”的理論來源

“紅隊”決策機制基本上屬“舶來品”。其理論來源：一是受啟發于古希臘羅馬原始民主形式。如古希臘雅典的“公民大會”規定：凡20歲以上男性公民都有權在公民大會上自由發言或展開激烈辯論，以共商城邦大事[1]。二是來源于電影《僵尸世界大戰》。片中描述：世界上幾乎所有國家都沒能抵御住僵尸的進攻而唯獨以色列得以幸存，因為以色列事前經過激烈辯論、做出正確決策后采取了有效措施——沿著整個國境線構筑了一座巨大高墻[2]。三是直接脫胎于1973年以色列情報制度改革。以國防部鑒于1973年第四次中東戰爭經驗，決定成立一個名為Red Team（紅色團隊）的機構。該機構唯一職責就是千方百計對官方情報機構做出的普遍假設“說不”即不論已有多少人認為萬無一失的結論，他們都必須提出“異議”，找到別人都錯了的特例，并提供給軍方進行評測[3]，以確保決策正確。

（二）“紅隊”的內涵實質

所謂“紅隊”，是指由官方成立、專為官方“挑錯”從而為官方正確決策服務的智囊團隊。可見“紅隊”有四個特征：一是官方性。“紅隊”是官方為了一定目的而成立的，因此官方必然要盡量為其創造條件，以使其成員和整個團隊能盡其所能地履行好職責。二是異議性。“紅隊”唯一職責或曰“天職”，就是對官方決策議案提“反對意見”，提出有理有據的“反駁”。三是服務性。“紅隊”盡職盡責，目的是使官方盡量減少決策失誤，故“反駁”得越厲害——越有理有據，邏輯嚴密，無可辯駁，就越是為政府決策服務得好;反之，若“反駁”得有氣無力、欲言又止，則是服務欠佳。四是智囊性。“紅隊”成員除了需要具備“德”（主要表現為愿為國家百姓服務）外，還必須是各方面的“專才”甚至“通才”，且具有超強的綜合思維能力。

（三）基層政協“紅隊”的內涵特征

所謂基層政協“紅隊”，是指縣（區）級政協組織為提升協商民主水平、幫助地方黨委政府提升決策科學水平而牽頭組建的、由本轄區內賢能之士組成的智囊團隊。可見基層政協“紅隊”的特征：一是轄區性。牽頭組織者為本轄區政協組織，成員為本轄區賢能之士（以政協委員為主體）。二是超脫性。非官非民，亦官亦民，比較超脫，是人民政協重要特點，也是基層政協“紅隊”重要特點。因為“紅隊”成員多來自民主黨派、無黨派人士或退居二線官員，是各行業精英。這種身份，使他們參政議政、發表意見時，少了幾分官場計算，多了幾分率直與真誠。三是目的性。基層政協組建“紅隊”的目的很明確，就是“為了提升協商民主水平”，從而“幫助地方黨委政府提升決策科學水平”。四是智囊性。“紅隊”必須是公認的“精英”，即必須是公認的賢能之士。

二、創建基層政協“紅隊”的意義

（一）克服“三大尷尬”的需要

一些地方的黨委政府決策長期遭遇“無反對者”的“尷尬”：一是在決策圈內即在黨委常委會上或在常委會加政府正副首長的黨政聯席會上，凡一把手（主要是書記、有時是政府首長）定了“調”的議案，一般就再無“雜音”——有的“一把手”就公開說“不希望聽到雜音”，造成名曰“集體決策”而實為“個人說了算”。二是一些地方的“三會”（黨代會、人代會、政協會）往往開成“唱贊歌會”。“委員”、“代表”們對黨委政府的“報告”幾乎從無反對意見，所謂協商、討論往往是程式化地“唱贊歌”而已。三是因“體制設計缺陷”，造成對地方黨委政府決策難以實現“同步監督”，如紀檢監察部門對同級黨委政府決策的監督即是。要克服上述“尷尬”，在基層政協設置制度規定的“必須反對者”，在當前我國現實的政治生態下仍是一個較恰當選擇。

（二）借鑒歷史經驗的需要

“紅隊”決策機制雖系“舶來品”，但我國古代其實也存在類似制度。我國古代制度設置的“言官”，就是體制內的“專職反對者”。該制度在我國數千年歷史長河中一直是一項重要監督制度和治國舉措，從總體上看較好地發揮了矯正、補救帝王和官員決策錯誤的功能。《戰國策》載：齊威王為獎勵進諫，公開宣布“群臣吏民，能面刺寡人之過者，受上賞;上書諫寡人者，受中賞;能謗議于市朝，聞寡人之耳者，受下賞。”[4]中共黨史正反經驗也證明：正確決策離不開“反對者”。陳云指出：“主席說‘今后每項工作中都要有一批人唱對臺戲，侯寶林說相聲就是兩個人。矛盾統一，事物才有發展’。一個人看問題的眼光總是有局限的，只有通過‘反對派’來‘找找茬’、‘抬抬杠’，通過辯論、交鋒’，才能做出正確決策”[5]。因此基層政協創建“紅隊”，作為體制內“反對者”，是借鑒歷史經驗、提升協商民主水平的需要。

（三）攻錯“他山之石”的需要

二戰后半個多世紀以來，西方發達資本主義國家“垂而不死”，其經濟社會發展總體保持平穩，這與其存在“制度性糾錯機制”不無關系。一是在多黨制下，在野黨對政府決策“雞蛋里挑骨頭”，提出各種“異議”，雖內中無疑夾雜著黨派“私貨”，然確實因此對政府決策形成了較強“糾錯”機制。二是在三權分立體制下，立法與司法機構在對政府進行監督與制衡過程中，雖始終存在因“黨派之私”而對政府決策設置種種障礙、故意阻撓等情況，但其“糾錯”機制也是明顯的。三是各種官方與民間“智庫”對政府決策具有重大影響。政府決策前一般要征求“智庫”意見;“智庫”也可隨時向政府提供“意見”，包括與政府意圖“相左”的意見，以影響其決策。可見在基層政協創建“紅隊”，設置體制內“專職反對者”，也是“取人長補己短”，借鑒國外行政經驗的需要。

三、創建基層政協“紅隊”的路徑

作為地方黨委政府科學決策的特殊智囊團隊即“專職反對者”，基層政協“紅隊”應如何組建？如何保障其運行？

（一）基層政協“紅隊”的組建

一是關于主體。即誰來組建？基層政協“紅隊”是由政協組織牽頭組建、在政協平臺運行的，其主體似乎就是政協組織。然這只是形式上的。我國現實“政治生態”是：若無黨委政府強烈支持，其作用必將難以發揮。因此基層政協“紅隊”作為縣（區）級黨委政府體制內“專職反對者”與特殊智囊團隊，其實質主體無疑是當地黨委政府。二是關于客體。即由哪類人組成？總體是“德才兼備”的人，“德”主要表現為具有愿為國家百姓利益而“不怕得罪人”的膽氣。“才”則主要表現為是公認的某方面“專家”且具有超強綜合思維能力。三是基本程序。即怎么組建？可由地方黨委政府聯合發文，并在各類媒體廣泛宣傳，基層政協具體組織報名登記、領導和專家評定、建立“紅隊”成員名錄即“專家智庫”等，并受黨委政府委托發給“紅隊”成員“某縣（區）人民政府決策資政”證書等。

（二）基層政協“紅隊”的運行

“紅隊”運行的中心環節是在政協平臺召開的“特殊的”協商民主會議。會議的重點是“紅隊”（一名代表或幾名成員輪流）在會上發表“反駁”地方黨委政府決策議案的“異議”。為此，一要做好會前準備。“紅隊”要盡職盡責，起到決策之“藍軍”和“磨刀石”作用，至少應在會前一周得到決策議案“文本”，以便進行扎實調研，提出有理有據、邏輯嚴密、論證有力的“異議”。二要做好會中“協商”。全體參會人員——包括黨委政府代表、政協委員、特邀代表等，對“紅隊”的表現即“反駁”是否有理有據等，要進行認真的交流、討論，給出“優、良、中、差”的評價;并結合決策議案，對“紅隊”提出的“建議案”給出“可行、基本可行、不可行”的評價。三要做好會后備案。會后要由專人就會議情況寫出書面材料，報告給黨委政府主要領導，同時在政協存檔備查。

（三）基層政協“紅隊”的保障

要使基層政協“紅隊”切實起到黨委政府科學決策之“藍軍”和“磨刀石”作用，需建立并逐步完善相關保障機制。一是決策約束機制。如可規定，凡事關本轄區全局和長遠發展事項，其決策原則上均須經過有“紅隊”參加的“特殊的”協商會議;也可規定，全年重要決策中至少有30%或50%須經過“特殊的”協商會議”。二是激勵機制。對“紅隊”成員（單個或小組）的表現——包括單次及全年的表現，要進行綜合評價。“優秀”的，給予較大物質獎勵，或授予“優秀政府決策資政”稱號，或在晉升職務職級上給予優惠;表現欠佳的，則要求其限期整改，過期仍表現欠佳的，則予以除名。三是保護機制。作為“專職反對者”的“紅隊”成員，其職責本身就是“得罪人”、“費力不討好”的差事，若不能打消其“因履行職責而可能受到打擊報復”的心理障礙與顧慮，必定難以履行好職責，因此須建立健全切實的保護制度機制。

綜上所述，沒有反對的意見，就沒有好的決策，因此在我國最基層具備完整政府形態的縣（市）率先創建基層政協“紅隊”即體制內“專職反對者”，使之成為地方黨委政府科學決策之“藍軍”和“磨刀石”，對提升決策科學水平，提高政府效能、減少腐敗，以至推動政治體制的改革創新，都具有較大理論與實踐價值。

參考文獻：

[1]公民大會簡介[EB/OL].百度文庫[2014-10-28].教育專區.高等教育.http：//wenku.baidu.com/view/424306252f60ddccd

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[2]“僵尸世界大戰”與以色列的第十人情報制度[EB/OL].

搜狗搜索[2014-10-27].逝水.知乎專欄.http：//zhuanlan.

zhihu.com/shishu " "i/19593005.

[3]第十人理論[EB/OL].百度百科[2014-10-27].搜狗搜索.http：

//baike.sogou.com/v73003680.htm.

[4]吳楚材，吳調侯.古文觀止·國策·鄒忌諷齊王納諫[M].北京：中華書局，1963：139.

[5]樊憲雷.陳云倡導在決策工作中要傾聽不同意見和反對意見[J].黨的文獻，2012（6）.

收稿日期：2014-10-13

作者簡介：江遠華（1959-），男，四川馬邊人，高級講師，研究生班畢業，從事黨校干部理論教學研究。

（責任編輯：宋 佳）