國企利潤分配制度的歷史嬗變與模式探索

(福建師范大學經濟學院，福州350108)

2014年5月6日，財政部發布《關于進一步提高中央企業國有資本收益收取比例的通知》，通知指出，從2014年起，適當提高中央企業國有資本收益收取比例。［1］這不僅是對黨的“十八大”報告中關于提高國企利潤上繳比例的政策響應，還為今后進一步完善國企利潤分配制度吹響了革命性的號角。

建國以來，我國國企利潤分配制度經歷了“統收統支制度”、“企業基金與利潤留成制度”、“利改稅制度”、“含稅承包制度”等階段。2007年《中央企業國有資本收益收取管理暫行辦法》的頒發，使我國國有企業1993年以來只上繳稅收不上繳紅利的分配機制成為歷史。2013年，國有企業累計實現利潤總額24 050．5億元，同比增長5．9%，但是作為國企的所有者代表—政府，卻只能從國企的巨額利潤中得到5%～20%的收益回報。

盡管在國企利潤分配制度的政策演替中，制度本身不斷完善，紅利收繳主體不斷擴大，紅利上繳比例日益提升，然而國企利潤分配制度中仍然存在大量紅利回流國企、國企紅利民生導向仍未確立等問題，這也是近年來學者關注的重點。隨著國企利潤的逐年增長，尋求一種行之有效的國企利潤分配制度的模式成為國企改革的重點。

1 我國國有企業利潤分配制度的歷史嬗變

1．1 改革開放前的統收統支制度

1978年以前的傳統計劃經濟體制下，我國國有企業是國家財政收入的主要提供者，這一時期我國的國有企業實行“統收統支制度”，國有企業利潤、稅收甚至折舊全部上交財政，企業的虧損由國家負責彌補，國家供給企業所需的全部資金。這種模式雖然對建國后我國的經濟復蘇和發展曾經起到歷史性的貢獻，但是在這樣的制度下，直接導致企業沒有自主權、發展缺乏動力、缺乏競爭機制等問題。隨著改革開放的到來，統收統支制度也走向了歷史盡頭。

1．2 建立企業基金制度和利潤留成制度

從1978年11月起，國務院決定在全國范圍內實行企業基金制度，該制度規定，國營企業如果達到8項年度的計劃指標，便可從實現的利潤中自留一部分的企業基金。由于企業基金的提取取決于完成的難以科學制定的計劃指標數和企業職工數，企業基金制度只能起到使企業不斷擴張工人數的作用，而不能有效促進國企的生產經營績效。從1979年開始，國務院決定在國營企業實行利潤留成制度。在這個制度下，國有企業的經濟利益和其經營成果相掛鉤，因此對進一步擴大國企的經營自主權有較大的促進作用，從而改善了企業的生產發展機制。然而利潤留成制度在實踐過程中也存在明顯的缺陷，如難以制定統一的利潤留成比例、產生“鞭打快牛”機制等。

1．3 利改稅制度的試行

為解決企業基金及利潤留成制度的缺陷，從1983年4月開始，國家決定在國有企業實行“利改稅制度”，這次改革的內容是把國有企業由向國家上繳利潤的形式轉換為向國家上繳稅收的形式。在這次利改稅改革中，實現了國企經營權與所有權兩者的相分離，促進了國有企業的自主發展。然而，由于稅制設計的不完善和稅率定的過高，仍未起到理順國家與國有企業之間利益分配關系的作用，未達到加強國有企業生產活力的改革目的。

1．4 實行含稅承包制度

為了增強國有企業的生產活力，自1988年起，在國企全面實行含稅承包制度，即企業在確保上交利潤的同時，也要保證完成由國家制定的技術改造的任務，使國企員工工資水平和國企實現的經濟利益相結合。這個制度下國家和企業的利益分配關系較為明確，把利益驅動和自我激勵以合同形式引進到企業經營中，而且由于企業留利的增長，大大增強了企業的生產積極性，逐步確立了國有企業在市場經濟中的法人地位。但是，承包制在實踐的過程中仍產生許多弊端，如導致財政收入機制萎縮、企業行為短期化、弱化了國有宏觀調控能力。

1．5 實施稅利分流制度

為滿足國有企業轉換經營機制的需求，國企從1994年開始實行稅利分流制，即國有企業上交所得稅后，再將其實現的稅后利潤在國家與國企兩者之間進行分配。這一制度不但增強了國有企業的自主經營能力，還保證了財政收入的穩定增長。但是，由于當時國企多數虧損，國務院規定了可根據各企業的情況，對部分國有企業實行不上交稅后利潤的措施。本是國企獲得休養生息機會的過渡措施，卻成為大多數國企在長達13年時間內不再向國家上繳利潤的理由。這不但違背了市場經濟中“誰投資、誰受益”的基本原則，而且導致國有企業由于留利過多而過度投資、盲目擴張、重復建設等一系列問題。

1．6 現行國有企業利潤分配制度

2007年12月，國家頒發了《中央企業國有資本收益收取管理暫行辦法》，規定國有企業上交國家利潤的比例根據不同行業分為三類，第一類企業利潤上交國家的比例為10%，為資源型特征企業;第二類企業利潤上交國家的比例為5% ，為競爭性企業;第三類企業利潤上交的比例在3年后定，為軍工企業等。這個規定使1993年以來國企連續13年不繳納稅后利潤的狀態成為了歷史。2010年12月，國家財政部頒發了《關于完善中央國有資本經營預算有關事項的通知》，規定要適度提高向中央企業收取國有資本收益的比例，這個規定將于2011年開始施行。比例可劃分為四類，第一類企業按其稅后利潤的15%收取，如中國石化;第二類企業按其稅后利潤的10%收取，如中國鋁業;第三類企業按其稅后利潤的5%收取，如中國核工業集團;第四類企業免交國有資本收益，如中儲糧總公司。2014年5月6日，財政部決定進一步提高中央企業國有資產收益收取比例，從2014年起，國有獨資企業應交利潤收取比例在現有基礎上提高5%，即第一類企業為25%，如中國煙草總公司;第二類企業為20%，如中國石油天然氣集團公司;第三類企業為15%，如中國鋁業公司;第四類企業為10%，如中國核工業集團公司;第五類企業免交當年應交利潤，如中儲糧總公司。［2］

綜上所述，建國以來我國國企利潤分配制度的變遷都是以政府為主導的，為進一步適時滿足國企發展需要及協調國家與國有企業之間的利益分配關系而進行的漸進式改革。由于國企在我國經濟中的重要地位，國企稅后利潤的上繳對增加我國財政收入、增強國家宏觀調控能力具有很大的推動作用，所以進一步健全國企利潤分配制度是十分必要的。從現行的國企利潤分配制度上看，仍存在稅后利潤的上繳比例有待提高，相關的法律制度不健全等不足。

2 國企稅后利潤上繳國家的必要性分析

2．1 國家享有獲得國企收益的權力

國有企業為國家所有，也是屬于全國人民的共同財產。根據市場經濟中“誰投資，誰受益”原則，國家作為國有企業的所有者、投資人理應享有獲得國企稅后利潤的權力，這樣不但符合現代企業制度的要求，而且維護了國有資產的合法權益。在社會主義市場經濟條件下，國有企業歸全體人民所有的基本要求，決定了這作為一種特殊的產權制度——國有產權制度，也理應遵循產權制度的一般原則。因此，國家理應以利潤收繳的形式獲得國有企業的投資收益。

2．2 政府承擔了國有企業的大部分社會成本

國有企業在進行社會生產同時，也支付了大量的社會成本，而國家政府則是這部分成本的承擔者。國有企業的社會成本指的是國企為實現經濟功能之外的社會功能及政治功能所付出的成本。這部分社會成本主要體現在:(1)國企內部人員編制和內部組織結構中，占有一定比例的非生產性人員的工資福利支出;(2)隨著國企人員規模的擴大，會同時導致社會福利等非生產性支出的增加;(3)國企走出國門為在海外上市而產生的隱性成本遺留于國內。國家承擔了這部分的社會成本，自然就應該享有獲得國企收益的權力。

2．3 紅利上繳有利于克服國企過度投資現象

國企擁有大量的留存收益，內部資金充足，且缺乏產權約束，導致了近幾年來國有企業投資過度，虧損事件頻發。2011年7月，中鋁公司在澳大利亞投資的昆士蘭奧魯昆鋁土礦資源開發項目失敗，損失了3．4億元;2011年6月，中國鋼鐵集團決定暫停在澳大利亞中西部地區價值20億美元的WeldRange鐵礦石項目，該項目的暫停導致了中鋼集團的前期談判投入無法回收，損失巨大;2010年10月31日，中國鐵建投資的沙特輕軌項目已完工部分累計虧損34．62億元，然而預計其項目未完工部分產生的損失也高達6．86億元，損失總額高達41．48億元。據相關報告，我國三大石油公司在海外的投資虧損項目數量占了投資項目總數的2/3。擁有大量留存利潤的國企盲目投資所導致的投資失誤，加之缺少剛性的問責制度，最后使這些巨額虧損幾乎都由國家來“埋單”，給全民財富造成了巨大損失。因此，國有企業利潤內部留存導致企業過度投資，盲目擴張。［3］

2．4 國企紅利上繳有利于矯正壟斷企業收入畸高格局

我國國有企業獲得的利潤在很大程度上屬于壟斷性收入。根據財政部數據顯示，2013年，國有企業累計實現利潤總額24 050．5億元，同比增長5．9%。［4］然而利潤構成中，壟斷行業占有絕對比例，其中三大石油公司的利潤總額達到了3 105．6億元，占全部國企利潤的12．91%，而電信服務業巨頭中國移動公司實現利潤達1 217億元。中石油這類的資源性壟斷企業，其企業利潤的實現并不是由于經營有道，而是通過對關鍵資源的政策性壟斷，消除市場競爭而獲得的，其利潤收入應該屬于全國人民的資源性收益。而電信通訊行業也是如此，它的利潤來源于其享有的無線通訊資源，原本應為全民享有的收益卻變成了企業的收益。而進一步說，這些國有壟斷企業的收益會轉化為企業內的員工收入，造成了此類企業員工工資水平遠遠高于其他企業，造成了社會分配不公。因此，國企紅利上繳有利于矯正壟斷企業收入畸高格局。

3 國企紅利分配制度存在的問題

3．1 大部分紅利仍回流國企

(1)資金使用效率低

從開始實施國企利潤上繳以來，上繳的這部分紅利大多用于國有經濟和產業結構調整、中央企業兼并重組專項基金等，只有少量資金用于國家的社會保障支出等項目上，這直接造成了紅利分配的內部化，大部分的紅利回流國企，為國企囤積巨額資金創造了條件，在有待完善的國企經營制度下，直接導致了較低的資金使用效率。

(2)壟斷格局，市場低效率

我國國有企業在國家政府的財政支持和政策傾向下，市場占有率高，大部分的紅利回流國企，對進一步增強國企的市場占有率有巨大的推動作用。國企在獲得紅利后，用于擴大再生產，擴展了經營規模，能夠在市場上依靠國家強有力的資金支持在競爭中取得優勢，從而市場地位進一步提高，使得國有部分行業的市場壟斷格局進一步得到了鞏固，不利于我國市場競爭機制的健康發展，造成了社會福利的凈損失。

(3)收入分配不公，引致社會問題

在當今的分配政策下，國有企業在國家的政策扶持及財政支持下，獲得了巨額利潤，除了大部分利潤留存于企業，連上繳的小部分紅利也仍然回流國企，而這部分資金會轉化成國企員工的高薪，形成了收入分配的不公。從國企的屬性看，國企的利潤應該歸屬于全體人民，而國企紅利的內部化也使這一理論在現實中不成立，作為國企的股東，民眾無法獲得國企的稅后利潤，長久之后勢必造成社會矛盾的激化，影響社會的和諧穩定。

3．2 國企紅利分配的民生導向尚未確立

我國社會保障覆蓋面小并且城鄉差距大，國家的社會保障制度滯后，并且隨著人口老齡化時代的到來，我國的社會保障資金面臨巨大壓力。由圖1所示，2014年國企經營預算支出安排1 578．03億元中，用于補充社保基金支出的僅有10．42億元，對于關乎民生的社會保障的作用微乎其微。而現階段醫療衛生、教育等公共事業基礎設施建設仍較為薄弱，對資金的需求量較大，而在現在的國企紅利分配制度下，用于公共事業基礎設施建設的資金嚴重不足。由此可見，國企紅利分配的民生導向尚未確立。

圖1 2014年國有資本經營預算支出項目結構圖(單位:億元)

4 國企利潤分配制度的改革模式

4．1 以民生為導向

國有企業是全民的財產，其紅利應歸全民所有，因此應該實現全民利益的最大化，將其用于社會保障體系中。眾所周知，“十二五”期間整個民生領域的資金缺口極為龐大。［5］而我國社會保障項目中支出規模最大的是養老金，隨著人口老齡化時代的到來，社會保障資金面臨巨大的缺口。根據世界銀行的研究，在我國現有制度模式下，據據中國人口結構的演變趨勢，從2001年開始到2075年，中國基本養老保險資金的收支缺口將高達到9．15萬億元。［6］國家應該用國企紅利來充實社會保障金，提高全社會的社會保障水平，調節財富的分配失衡的狀態，促進人民生活水平的普遍提高。

4．2 用于公共事業的發展

我國的公共事業支出存在較大的資金缺口，社會的總體福利仍有待提升，將分紅投入如教育和醫療衛生等公共領域為民心所向。教育是根本，只有不斷增加教育事業的投入，才能增強人民綜合素質水平和知識創新能力，塑造更好的人力資本，從而促進經濟的良性發展;醫療衛生方面，我國家庭消費中醫療保健支出較高、國家整體醫療技術水平較低，只有通過紅利支持醫療衛生建設，才能切實解決國民醫療困擾、施惠于民。據世界銀行報告，若將國企利潤的50%納入國家的財政預算，便可以促使用于教育及醫療衛生事業的支出增加85%。因此應提高納入國家財政預算的國企利潤比例，以促進教育醫療等公共事業的發展，從而提高社會的總體福利。將紅利用于公共事業，這不但可以減輕人民因國家公共事業支出不足而導致的經濟負擔，還可以促進居民消費、拉動國內消費需求而推動國企的發展，同時，這也能扭轉我國經濟過分依賴于出口和投資的發展局面，促進我國市場經濟的協調發展。因此，將國企紅利用于公共事業，有助于實現國家、人民和企業的三贏。

4．3 建立國有企業利潤分配的強制機制

建立國有企業利潤分配的強制機制是完善國企紅利分配機制的重要對策之一。第一，應建立健全國企利潤分配的相關法律保障制度。建立健全的法律體系能對規范當今社會活動，解決社會問題，保障社會的穩定發展起到積極的作用。而對于國有企業這個在國家經濟中起到主導作用的經濟參與者來說，頒布一套健全的法律制度是非常重要的。因此，應盡快出臺有關法律法規，使國企的產生、發展、運營等環節有法可依，同時對國企利潤的上繳和分配制度進行明確規定，為國家分享國企利潤提供法律保障，從法律上保障國企的所有者——全體人民的根本利益。第二，在國企內實行強制性信息披露。國有企業是全民所有制企業，具有公共性，所以向公眾披露企業的財務等方面的重要信息是國企應該履行的義務。同時，要加強政府審計，提高政府審計的質量和效率。［7］此外，應該把審計的工作重心放在國有企業未上繳利潤的流向上。第三，改進國企治理結構、完善國企監督機制。建立健全國有企業的經營激勵約束機制，把業績考核制度和獎懲制度緊密結合起來，綜合運用物質激勵和精神激勵，激發國有企業上繳紅利的積極性。［8］應在國企內部設立脫離國企的監督機構，保證監督機構的公共性，從而對國企紅利的來源和利潤分配的流向進行嚴格把關，使國企利潤分配流向能滿足全體人們利益需要。

［1］ 鳳凰財經．財政部發文提高央企國資收益收取比例［EB/OL］．(2014－05－07)．http://finance．ifeng．com/a/20140507/12278978_0．shtml

［2］ 財政部．關于進一步提高中央企業國有資本收益收取比例的通知［EB/OL］．(2014 － 05 － 06)．http://qys．mof．gov．cn/zhengwuxinxi/zhengcefabu/201405/t20140506_1075478．html．

［3］ 陳少暉．國有企業利潤上繳:國外運行模式與中國的制度重構［J］．財貿研究，2010(3):80－87．

［4］ 中國日報網:2013年中國國企利潤總額約2．4萬億元［EB/OL］．(2014 － 01 － 22)．http://business．chinadaily．com．cn/2014/0122/1374973．html．

［5］ 侯普光，趙公社．改革紅利論與國有資產管理體制的完善［J］．理論探索，2013(2):93 －96．

［6］ 陳華，韓麗．基于公平的國有企業利潤分配問題研究［J］．理論與現代化，2008(3):58－61．

［7］ 廖添土．國企紅利“全民分紅”的改革探析［J］．湖北經濟學院學報，2012(5):77 －81．

［8］ 朱珍，陳少暉．國有資本經營預算的政策演替與實踐效果——基于中央企業PVAR模型的分析［J］．經濟與管理研究，2013(7):5－12．