我國糧食主產區利益補償政策研究

喬鵬程

（華中科技大學，湖北 武漢，430000）

一、我國糧食主產區利益補償政策框架及實施狀況

（一）我國糧食主產區利益補償政策框架

我國現有糧食主產區補償政策可以總結為四類補貼、一項獎勵、一個支持，即對種糧農民直接補貼、農資綜合補貼、良種補貼、農機具購置補貼四種生產補貼，一項產糧大縣獎勵，一個糧食最低收購價保護政策，初步形成了綜合性收入補貼、生產性專項補貼、最低收購價政策和區域性補貼相結合的糧食主產區利益補償體系。其中對種糧農民直接補貼、農資綜合補貼、良種補貼、農機具購置補貼可以看作是糧食生產環節的直接補貼，最低收購價保護政策可以看作是對流通環節的補貼，產糧大縣獎勵政策可看作是針對糧食主產區政府的直接補償[1]。

（二）我國糧食主產區利益補償政策實施狀況

1.種糧農民直接補貼

圖1 我國現行的糧食主產區利益補償政策體系

糧食直補資金從糧食風險基金安排，由中央和地方財政共同籌集。在實踐中，各地補貼方式和補貼標準不完全一致。目前，糧食直補的補貼方式主要有四種，分別是：根據實際糧食種植面積進行補貼，根據以前農業稅計稅面積進行補貼，根據農民交售糧食數量進行補貼，根據農民的糧食訂購量和應繳農業稅額綜合進行補貼。從目前來看，大多數糧食主產區采用計稅面積進行補貼，采用財政惠農“一卡通”的形式打入農戶賬戶。據我們在河南省調查，目前在河南省每畝種糧直補標準為15元。

2.農資綜合補貼

為了降低由于農資價格上漲而增加的農業生產成本，國家于2006年開始實行農業生產資料綜合補貼，安排120億元對種糧農民在柴油、化肥等生產資料實施直接補貼，用于穩定農民種糧收益。以后每年補貼總金額逐年上升。農資綜合補貼實行動態調整制度，根據化肥、農藥、柴油等農資價格變動，遵循“價補統籌、動態調整、只增不減”的原則及時安排和增加補貼資金，合理彌補種糧農民增加的農資成本。2013年，全國農資綜合補貼金額為1071億元，是當前我國第一大農業補貼項目[2]。2006年以來中央農資綜合補貼資金金額如圖2所示。

圖2 2006年以來中央農資綜合補貼資金（億元）

3.良種推廣補貼

良種補貼是我國加入WTO以后，根據《農產品協定》相關規定出臺的第一個農業補貼措施，目的是通過補貼優勢地區優勢品種，引導農民采用良種，促進良種規模化連片生產。農民要獲得良種補貼必須滿足兩個條件：一是在規劃的優勢區域內，二是購買良種。補貼標準由國家統一規定，主要來源于中央財政資金，具體實施一般由省財政廳牽頭。從河南省良種補貼政策實行以來的補貼方式來看，前后出現了三種形式：一是招標采購、差價供種，二是市場采購、事后補貼，三是按計稅面積直接補貼到戶。前兩種方式雖然對種糧農民采納良種的激勵作用較強，但補貼程序過于煩瑣，農業系統等行政成本偏高，大多數地區逐漸放棄，目前主要采取第三種方式，其他省份也大多采取這種補貼方式。

4.農機購置補貼

農機購置補貼是由中央和各級地方財政安排專項資金，對農戶、農機專業戶和直接從事農業生產的農機作業服務組織購置農機具給予的部分補貼，補貼機具范圍是國家和地方支持的先進適用農業機械。中央財政農機購置補貼資金實行定額補貼，即同一種類、同一檔次農業機械在省域內實行統一的補貼標準。農機具購置補貼資金來源于中央財政設立的農業機械購置補貼專項資金及地方財政配套資金，由農業部和財政部共同組織實施。財政部門的主要職責是落實補貼資金預算，及時撥付補貼資金，對資金的分配使用進行監督檢查，農機管理部門具體負責補貼專項的組織實施和管理。補貼標準和購置價格由農業部、財政部確定，購置價格為最高限價，只能向下浮動。農機購置補貼實施以來，對提高農業機械化水平和農業生產效率、增強農業綜合生產能力有比較突出的作用。

5.產糧大縣財政獎勵政策

為增強產糧大縣財力狀況，提高地方政府重農抓糧的積極性，2005年中央財政出臺了產糧大縣獎勵政策。政策實施過程中，中央財政一方面逐年加大獎勵力度，一方面不斷完善獎勵機制。為更好地發揮獎勵資金促進糧食生產和流通的作用，中央財政建立了“存量與增量結合、激勵與約束并重”的獎勵機制，要求2008年以后新增資金全部用于促進糧油安全方面開支，以前存量部分可繼續作為財力性轉移支付，由縣財政統籌使用，但在地方財力困難有較大緩解后，也要逐步調整用于支持糧食安全方面開支。

2012年，中央財政安排產糧（油）大縣獎勵資金280億元，并按照動態獎勵機制對獎勵辦法進行了適當調整和完善，依據全國各縣級行政單位糧食生產情況，重新確定了獎勵縣范圍。對常規產糧大縣，主要標準是2006～2010年五年平均糧食產量大于4億斤，且商品量（扣除口糧、飼料糧、種子用糧測算）大于1000萬斤；對雖未達到上述標準，但在主產區產量或商品量列前15位，非主產區列前5位的縣也可納入獎勵范圍。在常規產糧大縣獎勵基礎上，中央財政對超級產糧大縣給予重點獎勵，主要依據是2006～2010年五年平均糧食產量或商品量分別列全國100名的產糧大縣。獎勵資金繼續采用因素法分配，糧食商品量、產量和播種面積權重分別為60%、20%、20%，并與省級財力狀況掛鉤，不同地區采用不同獎勵系數。常規產糧大縣獎勵標準為500萬～8000萬元，獎勵資金作為一般性轉移支付，由縣政府統籌使用，超級產糧大縣獎勵資金用于扶持糧食生產和產業發展。在獎勵產糧大縣的同時，中央對糧食主產區的前5位超級產糧大省給予重點獎勵，其余給予適當獎勵，獎勵資金用于支持本省糧食生產和產業發展[2]。

圖3 產糧大縣財政獎勵資金變化情況（億元）

6.最低收購價支持政策

從我國糧食波動發展的歷史看，在連續豐收之后經常伴隨著連續的減產，主要原因是連續的豐收導致了糧食的相對過剩，使得賣糧難現象一再發生，極大損害了種糧農民的利益，同時造成糧食庫存增加、國有糧食企業虧損增加等問題。為減輕這種現象的發生，同時為了保護種糧農民的收益水平、引導農民優化糧食品種結構，國家開始對重點糧食作物按照最低收購價限量收購。主要有兩種補貼方式：一是對國有糧食收儲單位等糧食企業在執行收購、儲存、市場價銷售過程中，所發生的收購費用、倉儲費用給予補貼；二是對收購企業因高進低出發生的虧損，由財政給予一定的補貼。從實踐上看，由于最低收購價政策的實施，一定程度上保證了我國糧食的連年豐產，使得糧食年度供需有所盈余，有力地保證了我國的糧食安全。

二、當前我國糧食主產區利益補償政策存在的突出問題

（一）糧食主產區與主銷區農民收入和區域發展水平差距逐漸擴大

當前我國糧食補貼政策主要瞄準目標是糧食產量，補貼政策對保障糧食安全起到了比較突出的作用。農民增收和糧食主產區區域發展雖然也納入了國家糧食補貼政策目標體系，但從實踐上看，農民增收效應并不顯著，而且主產區與主銷區農民收入差別仍呈逐步擴大趨勢。例如，根據《中國統計年鑒》統計計算，2000年河南省農民人均純收入1985.82元，比廣東省3654.48元低1668.66元，2012年河南省農民人均純收入上升為7524.94元，但比廣東省同期10542.84元的差距擴大為3017.9元。因此，在保障糧食生產安全的前提下，如何拓展糧食主產區農民收入來源、增強主產區內部發展動力、縮小與發達地區的發展差距，是構建糧食安全內生機制的前提。

（二）種糧農民直補和農資綜合補貼等綜合性收入補貼力度不足

農資綜合補貼和對種糧農民直接補貼是當前補貼給農民的綜合性收入補貼政策，對農民來說可看作是普惠制的補貼政策。從我們在河南省產糧大縣的調查來看，這兩項補貼政策存在著一些比較突出的問題。一是補貼標準仍然偏低。2013年達到111.74元，但由于物價水平上升幅度較大，特別是化肥、農藥等農資價格上升幅度明顯，實際補貼力度大打折扣。二是補貼并沒對所有糧食種植面積實現全覆蓋。不少地區按照免稅前計稅面積進行補貼，而逃避農業稅等因素造成的“黑地”，以及新增加的耕地沒有統計在內，并沒有享受補貼政策。三是種糧大戶、合作社等種糧主體并沒有獲得應有補貼。糧食補貼仍補給了原土地承包戶，真正從事糧食生產的種糧大戶卻沒有得到應有的補貼，影響了種糧大戶和合作社種糧的積極性。

（三）農機補貼和良種補貼等專項補貼操作機制不健全

從我們的調查情況來看，大多數地區良種補貼目前均是依據耕地面積通過“一卡通”賬戶直接補貼給農戶，無論農戶種植的是何種糧食品種、種子來源于何處都可得到補貼，失去良種補貼的激勵作用和意義。二是配套工作經費缺乏。良種補貼需要科學培訓指導、宣傳發動、印刷補貼清冊、核實上報面積、強化督導檢查等工作，而這些工作都需要大量的人力和時間，同時需要一定的配套經費給予支持，增加了補貼的行政成本。三是項目下達時間偏晚。不少地區農機補貼政策、良種補貼執行時間均比較晚，不利于農業生產[3]。

（四）產糧大縣獎勵政策沒有改變糧食主產區發展相對滯后現象

由于糧食比較效益低，“產糧大縣、財政窮縣”現象一直是困擾我國糧食主產區區域發展的難題。當前的產糧大縣獎勵政策可以看作是對區域平衡發展的補貼，目的是增加產糧大縣財政收入、激勵糧食大縣穩定和提高糧食生產[4]。但從實踐上看，還存在著獎勵幅度過低、縣級政府對獎勵資金的使用缺乏靈活性等問題，沒有起到明顯的補償和激勵作用，“產糧大縣、財政窮縣”的現象仍然普遍存在，產糧大縣與工業縣發展差距仍呈擴大趨勢。

三、完善我國糧食主產區利益補償政策的建議

（一）實現三大政策目標，促進增收、增產、區域發展共贏

糧食安全是保障經濟社會長期穩定發展的根本。種糧農民在糧食種植的同時付出了較多的生產機會成本，糧食主產區在抓糧穩糧的同時也付出了較大的發展機會成本，如果得不到合理的利益補償，就會影響他們的積極性，長期下去他們將會放棄糧食生產，從而影響國家糧食安全。因此，我國可持續的糧食安全絕對不能以犧牲種糧農民和糧食主產區的利益為代價，補貼政策應該瞄準和兼顧糧食增產、糧農增收及糧食主產區區域發展三大目標，實現三者的共贏發展和均衡發展，形成糧食安全的內生長效機制。應從促進整個主產區區域發展的角度，根據糧食主產區為保障國家糧食安全付出的成本和做出的貢獻，增加對糧食主產區的各項支持和轉移支付，創新和完善補償方式，確保主產區得到合理利益補償，促進糧食主產區經濟社會發展[5]。

（二）實行“三大傾斜”政策，提升糧食直接補貼政策效率

研究中我們發現，不同地區、不同農戶的補貼增產效應和增收效應存在差異。種糧大戶補貼效應強于一般農戶，糧食生產核心區補貼效應強于一般糧食生產區，糧食主產區補貼效應強于主銷區。因此，糧食補貼政策要實現“三個傾斜”。一是向糧食主產區傾斜。糧食主產區的補貼標準要適當高于主銷區的補貼標準。二是向糧食主產區的核心區傾斜。特別是產糧大縣獎勵資金要向糧食生產核心區傾斜，搞好核心區水利道路等生產基礎設施建設。三是向種糧大戶傾斜。建議地方政府在對農地流轉和適度規模經營的管理中，對種糧農民進行農地流轉并主要從事糧食生產經營的給予補貼。另外，各級政府對當地種糧大戶給予一定的精神和物質獎勵，地方政府在安排財政資金補助項目上向種糧大戶作一定傾斜，例如對種糧大戶規模經營的農田水利、道路等基礎設施建設加大投入補償。

（三）創新健全補償機制，提高糧食主產區政府抓糧積極性

一是針對生產資料綜合補貼和種糧農民直接補貼等綜合性補貼政策，加大補貼力度，提升補貼標準，改進補貼方式。根據農資價格上漲情況，動態調整補貼標準，合理彌補種糧農民農業生產資料增加的成本，同時對以前計稅時漏報的耕地，以及近年重新復墾和新開墾的耕地重新核實，并納入補貼范圍。二是針對農機補貼和良種補貼等專項補貼，進一步改進補貼方式，完善補貼程序，適當提前補貼進度。對于高標準糧田建設等工程的糧食基地建設，建議由政府對基地內農戶完全免費供應良種，提高基地建設的示范效應。對于部分專用糧食作物品種，建議仍恢復招標制，讓綜合實力強、經營誠信度高的大型骨干種子經營企業來承擔，為農民直供良種，并加強農業信息化管理工作，從而降低行政操作成本。三是增加對產糧大縣財政轉移支付的力度，使之至少能在滿足維持政府行政工作正常運轉之外，還有一定盈余調配用于當地經濟社會建設。從長期來看，糧食主產區農業基礎設施建設等配套經費應予以取消，全部由中央財政承擔，從而提高糧食主產區抓糧積極性。

（四）設立種糧專項資金，培育一批新型職業農民種糧大戶

從目前糧食生產經營微觀主體來看，隨著大多數地區城鎮化的發展，農村青年農民外出務工人數不斷增多，許多地區的糧食生產主要依靠50歲以上的老人或者婦女，勞動力的整體素質和能力在下降，對農業發展和糧食生產構成了一定威脅。另一方面，伴隨著農地流轉和規模化經營加快，也出現了一批農民專業合作社、家庭農場、種糧大戶等新型糧食生產經營主體。從長期可持續發展來看，我國農業現代化水平的提高正是需要一大批這樣的新型農業經營主體來實現，特別是需要一大批有知識、有能力的職業種糧農民，而這樣的人才隊伍目前在我國農村遠遠不夠。因此，建議國家出臺激勵和支持機制，財政可探索設立專項種糧資金，培訓職業農民糧食生產技術、現代經營技術，扶持他們進行創業，形成一批現代化職業種糧大戶隊伍，促進糧食生產標準化、規模化經營。

（五）探索糧食生產保險，分攤主要糧食作物生產經營風險

糧食生產是易受病蟲危害、旱澇災害等多種自然災害威脅的產業，特別是大規模生產的自然風險更大，而進行農業生產保險是分散降低生產經營者風險、促進糧食適度規模經營的良好機制。因此在糧食主產區，要探索完善小麥、水稻、玉米等主要糧食作物生產保險機制。一是組建政策性保險公司，通過巨災風險再保險機制，超額賠付部分由政府補貼，減少原保險公司的風險分攤損失。二是增加對投保的種糧農民的保險補貼，主要部分由政府財政負擔。三是建立農業風險準備金，用于發生巨災時的大額賠付，資金來源可從涉農國家專項資金中籌措。對農業保險經營公司的盈余，可在一定期間內減免所得稅，減免的稅收轉入專項農業保險基金，允許經營公司從稅前經營盈余中扣除一定資金作為保險準備金。

[1]辛玲，蔣和平.糧食主產區支持政策的現狀與對策[J].宏觀經濟與管理，2014，（1）：23-28.

[2]農業部產業政策與法規司.2013年國家支持糧食增產農民增收的政策措施[N].農民日報，2013-03-20（4）.

[3]孟俊杰.農機具購置補貼政策效應、存在問題和改善對策——以河南省許昌市為例[J].農業科技管理，2010，（3）：25—28.

[4]鄧舒仁.產糧大縣縣域經濟發展研究—以河南省固始縣、浚縣為例[J].糧食科技與經濟，2010，（1）：47—49.

[5]蔣和平.完善我國糧食主產區利益補償的政策建議[J].中國農業信息，2013，（13）：30—33.