李鐵：賣地模式難以為繼

孟德陽+孟杰

在人們的印象中，北京地鐵似乎永遠都是擁擠的。

根據規劃，2020年北京地鐵運營的總里程將達到1000公里左右，這個距離相當于北京上海兩市的直線距離。

作為城市居民最為依賴的公共基礎設施，地鐵建設伴隨著中國城市不斷擴張。而這些城市在過去30年中經歷了西方發達國家上百年的發展歷程，城市基礎設施在最短的時間內得到較全面的覆蓋。

同樣是這30年間，中國的名義城鎮化率達到53.73%，未來每年仍將有約2000萬人口從農村進入城市，基礎設施建設仍是管理者不得不面對的問題。

問題是，如此巨大的投資，資金從何而來？過去的城市投資模式能否延續？《英才》記者為此專訪了國家發改委城市和小城鎮改革發展中心主任李鐵，深度剖析中國城市基礎設施的發展路徑，為城市發展的可持續化提供思路。

政府主導城市管理

《英才》：基礎設施投資的問題有哪些？

李鐵：第一是基礎設施供給方向的問題，也就是說先建什么、后建什么，因為我們沒有管理如此之快速城市化進程的經驗，而且城市管理者的變動也比較頻繁，在堅持基本規律的同時也有較大的個人偏好性。

此前，城市基礎設施的供給表現出來的一個問題是重短期輕長遠。容易見效、體現政績的，基本上進行的較快。而“輕長遠”的表現是，類似地鐵等大型公共基礎設施，修建得慢，投資巨大，修得時間就比較長，現在已經意識到這個問題了。

但現在修建的難度正在增加。過去我們拆遷、勞動力等各方面成本沒那么高，投了就投了。現在土地、拆遷、環境成本，包括人們對于環境的認識，都不同了，大型長期的項目修建的社會成本要遠高于以前。

三是更多會選擇利用價格補貼來“規避風險”。而且部分管理者在決策前對結果過于樂觀。比如當時修北京地鐵，主要是考慮通過低價使地面流動人口轉到地下，緩解地面的交通壓力。這是一個非常樂觀的想法，當地鐵價格過低時，人們傾向于這個渠道出行，形成了地鐵的“擁堵”。

同時，目前管理者也習慣用補貼來緩解社會壓力，在大城市，基礎設施價格高了社會輿論不滿意，這給管理者的運營帶來了巨大的風險。

《英才》：如何看待中國的基礎設施投資企業？

李鐵：中國的基礎設施企業首先是一個政府管理的企業，大量的基礎設施供應是依靠政府管理，由于帶著強烈的政府行為，也存在以下幾個特征：第一是價格低，第二是效率差，第三是地方性的壟斷。比如北京基礎設施公司只管北京，運營、投資、管理、審批都是不出北京市轄區的。這樣一來，市場化的步伐就越來越慢。而國際上的一些國家通過幾個大的公司便能夠覆蓋全國的基礎設施投資。在國際上，基礎設施投資公司如果有回報，就能夠獲得貸款，這樣便能夠通過良好的運營和效率解決收益、回報的問題。

賣地模式隱患

《英才》：國內的基礎設施融資模式是怎樣的？

李鐵：在國內，管理者并不是靠市場化的方式解決，而是依靠政府的投入，而地方政府在稅收上的收入有限。如何解決基礎設施投資的問題？靠賣地。賣地解決投入的優勢是什么？我們耕地的地價較低，且賣地的資金可以迅速投入建設。

《英才》：賣地模式的影響包括哪些？

李鐵：賣地的一個問題是，隨著土地不斷開發，政府需要彌補基礎設施投資來源的不足。這帶來的嚴重后果是，城市要不斷地向外擴張、不斷地開發房地產而且是高檔地產。因為只有地價越來越高，土地拍賣的收益才會越來越高，這樣政府的收入才會最大化。高檔地產開發的惡性擴張已經成為了一種不可阻擋的趨勢，幾乎所有的地方政府都在用這樣的模式來解決收入來源問題。

尤其是在特大城市，城市越擴越大，基礎設施供給的戰線就越拉越長——“餅”攤大了，就得把地鐵修過去——反過來又推高了基礎設施建設的成本。

第三個問題是城市成本的大幅增加，不只是基礎設施。因為管理者要賣地，還要賣好地開發高檔地產，適合于高收入的人口。而門檻提得太高，農民進城的城市化目標就很難實現，中央之所以提出嚴格控制特大城市的戶籍人口，就是因為門檻、福利太高，這個已經是擺在現在城市化進程當中非常大的一個難題。

第四個問題則是由于基礎設施投資成本高也導致服務業發展成本太高。

《英才》：目前市民對于價格承受的能力如何？

李鐵：市民們承受價格的能力都很低。盡管北京的水資源極其短缺，但是價格嚴重失衡。交通設施供給也十分稀缺，可是價格定得也很低。資源使用存在浪費，價格失真，但想要改變投資、運營管理模式則是很大的挑戰。沒辦法，水價聽證會，地鐵票價聽證會都沒有多少人愿意漲價。利益結構一旦形成、固化，再想把它調整，就會遇到非常大的阻力。

《英才》：也就是說，進行基礎設施投資、運營管理模式的改革是十分困難的？

李鐵：改革就意味著利益結構調整，在利益固化的情況下，要具體看采取什么樣的方式。完全市場化面臨的第一個挑戰，就是價格放開，當然收益則會提高，投資者便會大幅度增加。但是另一方面，就是出現社會輿論的強烈不滿。所以在市場化過程中，管理者面對的社會是多元的，要平衡各個方面的利益，特別是涉及利益結構的調整，不能僅僅考慮市場。

而現在即使漲價，只能彌補部分虧損，政府已經無法承受200億的補貼，漲價只能解決虧損額度降低，但不能解決根本的盈利問題。問題是，未來基礎設施投入還需要加強，因此，如何提高基礎設施管理效率，改變經營城市的模式，遏制粗放發展的賣地模式是關鍵。

在城市運營管理上出現較大的債務危機時，政府的資產也可以賣掉。根據國際城市管理和運營的經驗，當城市政府資金比較寬裕了，政府就可以購買一些資產，保值增值。當政府開支增加導致預算虧損時，政府就可以賣掉一部分資產來調節預算，這是國外經營城市的基本做法。

當前最重要的辦法就是如何控制城市惡性擴張，抑制賣地的發展模式，放慢房地產開發的速度。endprint

《英才》 ：如何看待中國城市的發展規律？

李鐵：中國城市發展模式就是通過賣地來解決招商引資的成本，來解決城市基礎設施的建設供給。賣地形成了城市的不斷擴張，擴張到一定程度后，就會遇到資金鏈斷裂、房地產“崩盤”等問題，這就是中國城市的一個發展模式。

這種模式為中國30年的快速增長帶來了巨大的利益，也推動了城市面貌的改善。但是也為以后埋下了嚴重的隱患，賣地模式不能再持續了。

改革難題

《英才》：改變這種模式的挑戰是？

李鐵：怎樣來建立新的融資體制，如何運用金融的辦法和吸引外資、民資解決基礎設施資金來源，是一個重大的難題。怎么來進行改革，第一個繞不開的坎兒就是價格。因為原來的政府經營城市的模式在一些地方帶來了巨大的債務危機，通過漲價讓社會居民來承擔這些債務會招致反對。

第二是稅收改革，也就是所得稅、不動產稅到底能不能征收？征收的額度有多大？能不能形成對基礎設施來源的一個重要的替代？從目前來看，額度很低推行起來也很難，原來不交稅的突然讓交稅，確實是很大的問題。而且目前看來，地方的債務額度之大已經遠遠地超出了稅收的征收能力，何況稅收改革是一個長期任務，而債務危機則是短期壓力。所以稅收體制改革推動的難度并不比價格改革低到哪去。

第三是能不能打破地方政府對基礎設施投資、運營和管理的壟斷。其實，減緩債務的壓力，就是要解決還款的能力問題。依靠借新債還舊債已經是個通行的做法，但是隨著政府投資擴張的沖動，還款的能力受到了極大的限制。可以考慮對政府的不動產進行抵押和拍賣，也可以考慮對基礎設施的經營權是否可以拍賣。允許外資和民資的而進入就意味著打破壟斷，意味著可以通過賣一些政府所有的不動產來彌補一部分資金收入，然后讓其他企業一起來參與經營。但是問題在于，外企和民企參與投資和經營，必然要打破現在的運營管理方式，打破原來地方壟斷的、封閉的、區域化的基礎設施福利供給形式，也要對原有的國有體制產生的一切冗員、效率和各種問題進行挑戰，這些都是政府必須要面臨的難題。

我認為，目前對賣地模式進行可行替代方式，是不是可以像其他國家一樣，把大量閑置的甚至有可能還能帶來收益的政府資產賣掉，這不失為一個新辦法。這個辦法至少可以解決短期債務問題，可以解決融資來源問題。從長期看，經營的結構，市場化的改革，運營管理體制的改革，地方壟斷的體制改革，勢在必行。各個利益主體的阻力也顯而易見，怎樣來破除這些阻力，不僅僅需要地方政府，也需要中央政府表現出決心。endprint