城管執法人員公眾形象的實證研究

李 志，賀 菲，金 瑩

(1.重慶大學公共管理學院，重慶 400044;2.西南政法大學政治與公共管理學院，重慶 401120)

一、研究背景

隨著中國城市化建設的加快，國家為了解決城市執法主體分散、行政職能交叉、多頭執法、責任不清等問題，從1997年開始，在全國部分地區開展了有針對性的“相對集中行政處罰權”制度改革試點工作，將若干有關行政機關的行政處罰權剝離出來，集中交由一個行政機關統一行使［1］。這一舉措宣告城管制度在中國開始實行，城管執法人員(以下簡稱城管)也就此應運而生。然而，今日中國城市管理卻成了一個非常艱難的問題［2］。一次次的城管和商販斗法，期間夾雜著一些野蠻的城管執法和商販刺死城管事件，都使得城管人員和商販之間的沖突愈演愈烈。而商販作為弱勢群體，容易使人們產生“城管執法恃強凌弱”印象［3］。加之在媒體發達，尤其是網絡影響力日益增強的情況下，不斷曝光的城管野蠻執法事件逐步將城管形象妖魔化，給城管形成壓力、造成陰影［4］。這些都導致城管在公眾心中的形象嚴重受損，有關城管形象的研究也逐漸受到關注。

城管的公眾形象是指社會公眾對城管執法人員的綜合認識所形成的整體印象和評價，是城管執法人員的言語、行為等因素綜合作用于公眾主觀意識的產物［3］。目前有關城管的研究主要集中于其執法制度等問題。如:城管對攤販行使的相對集中行政處罰權的權力來源問題;城管執法過程中行政處罰的公開性、程序合理性、自由裁量權問題［5］。其中關于城管的自由裁量權的研究頗多，美國行政法學者戴維斯表明，“裁量權就像斧子一樣，當正確使用時是一件工具，但它也可能是作為傷害或謀殺的武器”［6］。正是因為它的兩面性，致使城管難以把控權力的限度，易于與商販引發沖突，由此間接影響了城管在公眾心中的形象。此外的相關研究也都重在說明良好城管執法形象的重要性和相應的重塑途徑［7］。盡管這些研究在一定程度上都與城管形象有密切關系，但卻沒有回答城管的公眾形象究竟如何，即在公眾心中理想的城管形象應該是什么樣的，當前的實際形象距離理想形象究竟有多大的差距，因此也就難以有針對性地為減輕城管與執法對象的沖突、改善城管的公眾形象提出良好的對策建議。

鑒于城管在城市管理中的重要性，以及當前城管公眾形象塑造的緊迫性，本文擬在中國目前特有的城市管理問題的大背景下，采用問卷調查與深度訪談結合的研究方式，對公眾關于城管的理想形象結構以及實際形象的評價進行深入研究，探討公眾心中城管理想形象的結構及其實際形象的特點，以期為切實地塑造城管良好的公眾形象提供參考和相關依據。

本研究在文獻分析與開放式問卷調查的基礎上編制了《城管執法人員理想形象調查問卷》(Cronbach’s A lpha系數為0.908)，通過方便取樣，選取不同層級的公眾進行問卷發放，一共發放問卷300份，回收277份，有效回收率為92.33%。再根據城管理想形象探索出來的20個條目，加上調查對象的人口學變量和開放式問題形成了《城管執法人員實際形象調查問卷》(Cronbach’s A lpha系數為0.907)，通過方便取樣，選取不同層級的公眾進行問卷發放，發放問卷300份，回收有效問卷283份，有效回收率為94.33%。

二、城管的理想形象結構和實際形象現狀

(一)城管的理想形象結構

通過文獻資料分析和開放式問卷調查的方法，共收集到82條城管理想形象條目;采用專家評價法對收集的條目進行歸納、整合，提煉出30個城管理想形象條目，加上調查對象的人口學變量和開放式問題形成了《城管執法人員理想形象調查問卷》。

30個問卷條目按隨機的方式排列，被試需回答各條目對理想城管形象的重要程度，選項從“非常不重要”到“非常重要”;其評定標尺為Likert五點量表法，按照1到5計分，得分越高表明該條目內容越重要。通過因子分析，剔除了10個條目，剩余的20個條目可以歸為5個因子，按順序依次命名為:職業道德高尚、知識技能專業、人格謙和關愛、行事體察變通、儀態端莊得體(表1)。

表1 城管理想形象的因子結構

(二)城管的理想形象與實際形象現狀分析

《城管執法人員理想形象問卷》的分析結果顯示(表2)，公眾對城管理想形象的各因子都非常重視，因子的重視程度均分高達4.29，五個因子得分降序排列依次為職業道德高尚(4.51)、知識技能專業(4.45)、人格謙和關愛(4.21)、行事體察變通(4.19)、儀態端莊得體(3.69)。

《城管執法人員實際形象問卷》采用Likert五點量表法進行設計，要求調查對象對城管理想形象中的20個條目逐條進行其實際形象符合程度評價，統計時從“非常不符合”到“非常符合”分別按1到5計分，得分越高表明該條目內容越得到認同。城管實際形象的分析結果顯示(表2)，城管在公眾心目中的實際形象的符合程度均分僅為2.71，尚未達到一般符合標準，五個因子得分降序排列依次為儀態端莊得體(3.13)、知識技能專業(2.70)、職業道德高尚(2.69)、行事體察變通(2.57)、人格謙和關愛(2.33)。結合標準差，發現公眾對城管的理想形象和實際形象各因子的評分都較為集中，說明公眾高度重視城管的理想形象，又普遍感知城管實際形象欠佳。

表2 城管理想形象與實際形象現狀

三、城管理想形象和實際形象的特征

(一)城管理想形象呈現以職業道德高尚為核心，知識技能專業、人格謙和關愛、行事體察變通和儀態端莊得體為外圍保障的甲烷結構①甲烷的空間結構為正四面體結構，以碳原子為四面體的中心，通過碳氫鍵連接四個氫原子，四個氫原子分布在正四面體的四個頂點。

研究表明，城管理想形象由五大因子構成。王寧湘指出，個人的形象是個人內在素質與外在表現的綜合反映［8］。本研究得出城管的理想形象結構包括職業道德高尚、知識技能專業、人格謙和關愛、行事體察變通和儀態端莊得體五個因子，它們分別從城管的內在素質與外在表現對城管理想形象的內容進行了全方位的詮釋，體現了公眾心中城管的理想形象所應具備的全部特征。在其結構維度中，職業道德高尚因子的方差貢獻率最大，分值最高，對城管理想形象有著核心影響;比較而言，知識技能專業、人格謙和關愛、行事體察變通、儀態端莊得體四個因子對城管理想形象的塑造主要起保障促進作用，且受到核心因子的作用與影響。鑒于此，本研究采用甲烷的空間結構表示城管理想形象五因子之間的關系，即以職業道德高尚為核心，知識技能專業、人格謙和關愛、行事體察變通和儀態端莊得體為外圍保障的空間結構(圖1)。

深入分析五大因子對城管理想形象的影響可知，儀態端莊得體是塑造城管理想形象的起點，人格謙和關愛是條件，行事體察變通是保障，知識技能專業是基礎，職業道德高尚是準繩。具體而言，端莊得體的儀態是提升城管的外部形象，促進城管理想形象構建的起點;謙和關愛的人格是城管開展城市管理執法工作，進行有效溝通的前提條件;體察變通的行事風格是城管順利執法工作的保障;專業的知識技能是良好開展城管工作的現實基礎;高尚的職業道德則是塑造城管理想形象的首要原則。結合問卷的數據分析，發現城管理想形象各因子重要性的評分由高到低為:職業道德高尚、知識技能專業、人格謙和關愛、行事體察變通、儀態端莊得體。這說明公眾對城管形象有著相對準確的理解與認知，更加注重有助于城管執法工作得以順利開展的職業道德核心因子，對于外在的儀態形象的要求相對較低。

圖1 城管理想形象的結構

(二)公眾對城管理想形象具有雙重高要求:干部的品質和服務人員的態度

隨著中國城市化進程的快速推進，城管作為城市管理執法綜合機構，承擔著維護城市市容秩序、環境衛生等職能，在城市管理執法工作中的地位、作用越來越重要［4］。城管工作重要性和影響力的不斷提升，致使公眾對城管各方面的期望也越來越高。本研究得出的城管理想形象結構包含內容全面，對城管的職業道德、知識技能、個性態度、行事風格和儀表儀態都具有相應要求。結合數據分析，發現公眾對城管儀態端莊得體因子的重視程度分值為3.69分，且對其他四個因子的重視程度分值均高達4分以上，由此可知公眾對城管理想形象的各因子具有較高的要求。深入探討城管理想形象的結構，可以發現職業道德高尚和知識技能專業兩因子主要涉及對城管品德和知識的高要求，人格謙和關愛和行事體察變通兩因子主要涉及對城管態度和處事的高要求。可見公眾心中理想的城管形象是在較好外在形象的基礎上，既需要像干部一樣——具備高尚的道德、專業的知識，又需要在執法過程中扮演好服務人員的角色——持有良好的處事方式與執法態度。

公眾對城管理想形象的雙重高要求，在當前情況下勢必會導致城管的實際形象與公眾心中的理想城管形象脫節。在城管執法過程中，公眾對城管的認知會影響其對城管的態度，而這種態度能在一定程度上預測公眾將采取的行為［9］。無疑，公眾對城管理想形象的高期待會在一定程度上提升其對城管實際形象的要求，易于形成對城管實際形象的低評價。這不僅會影響城管日常工作的開展，還會誘發更多公眾與城管之間的矛盾點，進一步深化公眾對城管實際形象的不滿程度，阻礙城管執法，最終陷入公眾低評價與城管執法難的惡性循環。

(三)公眾對城管實際形象評價較低，其中底層公眾的評價更低

整體分析發現，公眾對城管理想形象的各個維度都具有很高要求。但在執法過程中，公眾對城管的實際形象卻不盡滿意，且與其對城管理想形象的要求存在較大的差距。調查對象紛紛表示“城管執法人員在實際執法過程中往往與執法對象缺乏足夠的溝通，所采用的執法方式較為簡單粗暴，城管應有專業技能知識的體現明顯不足”等。造成這種落差的原因與社會發展進程有直接關系。當前隨著中國城市化進程的不斷推進，城管執法在城市管理中的地位、作用愈加重要［4］。然而，部分城管的執法態度理念存在問題。有研究表明城管往往難以轉變觀念，欠缺服務行政意識，難免發生粗暴、野蠻執法的情形［10］。加之在網絡影響力日益增強的情況下，紛紛曝光的城管不良執法事件又逐步將城管形象妖魔化［4］。種種原因導致了公眾對城管綜合素質感知偏低，對城管實際形象的評價較低。

結合表3可知，月收入1500元以下和1501-3 000元的調查對象在城管實際形象的人格謙和關愛因子上的評分顯著低于月收入3 001-4 500的調查對象(p＜0.001，p＜0.05);有直系親屬在城市從事小販工作的調查對象對城管的實際形象評分顯著低于沒有直系親屬在城市從事小販工作的調查對象(p＜0.05);其中儀態端莊得體因子具有類似的顯著性差異(p＜0.01)。進一步分析發現，月收入3 000元以下和有直系親屬在城市從事小販工作的公眾，大部分與在城市從事小販工作的人員同屬城市的底層群體，對小販更具同情心。而在現實中，城管由于工作量較大，工作反復性強，執法過程容易失去耐心和信心，執法態度變得生硬、粗暴［11］;且城市管理執法部門在執法過程中往往過于強調法律的剛性和威懾力，相對忽略法律本身應有的人文關懷［12］，導致其對城管實際形象的評分更低。一般而言，處于城市底層的公眾與城管正面接觸的幾率更大，他們對城管實際形象的低評價將直接影響城管的日常執法，易于引發城管與執法對象之間的沖突。

表3 城管的實際形象得分在不同月收入和有無小販親屬變量上的差異比較

(四)不同職業類型的公眾對城管實際形象的評價具有顯著差異

由表4可知，不同職業類型的調查對象在城管實際形象的職業道德高尚、人格謙和關愛兩個因子上的評分存在顯著差異。其中在校大學生在這兩個因子上的評分都顯著低于政府機關公務員(p＜0.01，p＜0.001)，并在職業道德高尚因子上的評分顯著低于事業單位職工(p＜0.05)。究其原因，在目前這個媒體充斥的年代，很多社會信息都來自于媒體報道，媒體對于個體的社會認知具有影響作用。而當前國內媒體所呈現的關于“城管”的新聞，明顯充斥著單調與刻板印象，主要體現為城管暴力執法，缺乏應有的職業道德和人文關懷［13］。據中國互聯網絡發展狀況統計報告，當前中國網民的分布主要集中在年輕人。由此可推之，年齡相對較小的在校大學生在網上獲取城管缺乏職業道德、人文關懷等負面新聞的概率相對更大。同時，在校大學生作為準成年人，因受到知識結構、社會閱歷、情感特征等諸多因素的限制，在甄別網絡信息的真偽能力方面相對較弱，因此在接觸網絡媒體時更易受到負面信息的誤導［14］。與之相反，政府機關公務員和事業單位職工具有豐富的社會信息與經驗，看待問題會更加全面，受網絡的單方面影響較小。此外，政府機關公務員作為一個特殊的群體，其工作崗位決定了他們承擔的工作責任重大［15］;而城管的綜合執法作為政府職能部門的一項工作，也承擔了政府執法職能中最艱難的部分［16］。同屬于政府部門管轄，又都受到廣大群眾的監督，政府機關公務員自然對城管的工作難處更有體會，因此在職業道德高尚和人格謙和關愛兩因子上的評分更高。

值得注意的是，在校大學生在網絡中具有較大的影響力，他們在網絡資訊中的超強互動性，會加強負性事件的傳播能力及影響范圍［17］。其對城管實際形象的低評價無疑將深化網絡中城管的負面形象，不利于當下城管執法。此外，大學生作為社會未來的領軍人物，在社會快速、全面發展的過程中掌握了更多的資源和路徑，也在一定程度上決定了將來社會的發展走勢。他們對城管實際形象的低評價還會嚴重影響日后城管執法及城管隊伍的建設，進一步阻礙城管執法體系構建和城管理性想象的樹立。

表4 城管的實際形象得分在不同職業類型上的差異比較

四、提升城管形象的對策建議

城管是政府實施城市社會經濟發展相關政策的一個主體，作為基層政府中直接與公眾接觸的人員，其工作能力、工作態度和工作方式等將直接影響政府在公眾心中的形象。當前隨著城市化的加快，城市人口與城市規模不斷擴張，城市管理的擔子逐漸加重，人民群眾對城管的要求也越來越高。良好的城管形象在城管有效執法、提升城市市容市貌、增加群眾對城管執法的滿意度等方面發揮著重要的作用。

(一)定期對城管進行培訓，明確其職責權限，提升其職業素養

在本研究中，公眾對城管的理想形象非常注重，尤其重視職業道德高尚這一核心因子，但又普遍感知城管隊伍在實際執法過程中缺乏相應的職業道德、知識技能培訓，致使其在執法過程中不懂法、難盡職、無技巧、缺能力的情況時有發生，嚴重影響了城管執法的效率和效果。因此，為了改善城管的實際形象，相關部門需重點加強城管的職業道德培養，并通過相應的上崗培訓使城管人員了解其所在崗位的職責權限，便于城管工作的有序開展;其次，要加強城管執法過程中知識技巧的培訓，主要涉及服務意識、法律法規、專業知識、應急技巧和儀態儀表等方面的內容，建議把培訓內容分為不同的模塊，定期對城管人員進行專題模塊培訓;最后，在培訓的基礎上，適時對培訓內容做鞏固訓練，促進城管實際形象的全面提升與完善。只有具備一定職業道德、知識貯備、技能技巧的城管才能在執法過程中靈活應變、處理得當，打破部分公眾對城管的刻板印象，切實提升其在公眾心中的實際形象。

(二)合理看待城管形象，加強對城管工作的認識，避免過高要求

城市管理是城市存在與發展的大前提，城管作為施行城市管理的實施者，對城市的建設具有長遠的作用和意義。研究顯示，當前公眾對城管的理想形象要求全面，表明其對城管發揮價值的重視。具體到城管理想形象的各個因子，可以發現公眾對城管無論是在知識品德上，還是處事態度上都具有很高的要求，由此不免導致城管難以達到公眾心中的評價標準，引發對城管實際形象的低評價。所以，要提升城管的實際形象，公眾對城管的合理認知具有重要的影響。一方面，公眾應加強對城管工作的認識，了解城管的職責內容。有研究指出，城管執法人員的職責即維護城市環境的整潔協調;維護城市的運作秩序及公共場所的行為規范;培養公民社會和啟蒙公民意識［10］。另一方面，公眾，尤其是執法對象需客觀公正地看待城管的工作，并通過換位思考體諒城管的難處，避免對城管一味提出高要求，理解只有通過合理的認知才能取得合理的評估。

(三)加強城管與執法對象之間的有效溝通，使其知民生民情，懂換位思考

研究表明，公眾對城管的實際形象評價較低，其中收入較低和有直系親屬從事小販工作的底層公眾對城管實際形象的評價更低，并主要體現在城管的態度與儀表等因子上。究其原因，公眾認為城管形象不佳主要是因為城管在執法過程中與執法對象缺乏有效溝通，導致相互之間難以理解，引發沖突不斷。從執行者和目標團體之間的關系看，目標團體對政策的接受與否以及接受的程度在很大程度上取決于他們之間的溝通［18］。可見溝通在城管執法過程中的重要作用，而城管的執法過程對城管形象的塑造又具有直接影響。鑒于此，建議城管樹立良好的執法理念，提升與執法對象之間的有效溝通。一方面，在執法之前加強對民生民情的了解，豐富與執法對象之間的溝通內容;另一方面，在執法過程中對執法對象多一份耐心與傾聽，并通過轉變思考問題的角度嘗試與執法對象建立有效的溝通平臺，以此促進城管良好執法，塑造其良好形象。

(四)重塑城管的媒體形象，杜絕片面報道，注重良莠結合

有研究指出，媒體的導向對于公眾的認知具有一定的影響［19］。當前城管侵犯執法相對人的人身權利、財產權利等暴力現象頻現媒體，造成其形象嚴重受損［20］。相反，有關城管良好形象的相關視頻在各大媒體卻非常鮮見。一些長期通過網絡了解時事的公眾由此難免對城管產生不良印象，本研究發現伴隨網絡成長的在校大學生對城管的實際形象評價更低，尤其體現在城管的人格特性上面。因此，要全面構筑良好的城管形象，對于其失衡的媒體形象的重塑就顯得尤為重要。首先，媒體需要根據城管的實際表現進行報道，去除放大鏡的作用，以還原事件本身，盡量少對報道做一些定論性的評價。其次，媒體在報道城管相關事件的時候，需要良莠結合，不能一味報道城管的負性事件，而對正性事件束之高閣。最后，媒體接受者需對城管事件進行理性的價值判斷，不跟風、不炒作，采用辯證的眼光看待城管相關事件。

五、結語

介于城管理想形象的多維性與城管實際形象低評價原因的多樣性，僅靠單一的措施提升城管執法人員的公眾形象具有一定難度。應認識到城管執法人員公眾形象的提升是一個長遠的過程，需要依靠政府、社會、公眾及城管自身的多方面努力，即政府加強城管執法人員的相應培訓，社會輿論客觀公正地看待城管職責，公眾對城管工作具有合理的認知，城管積極提升自身的執法技能等，以此逐步實現城管實際形象與理想形象的接軌，提升城管的公眾形象。

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