規制權利配置、均衡影響與社會性規制體系完善

韓 超

(東北財經大學產業組織與企業組織研究中心，遼寧 大連 116025)

一、引 言

經濟高速發展與規制不斷惡化已經成為中國經濟社會發展的典型特征。以環境規制為例，高速經濟發展背景下，環保投入也在不斷增加，有人大代表根據2013年《政府工作報告》推算，近10年環保投入在4萬億元左右①10年花4萬億為何沒換來天藍水甜:http://www.morningpost.com.cn/szb/html/2013－03/08/content_213584.htm?_sfinapub－ins，《北京晨報》，2013年3月8日。，僅2013年全國環保部門預算就達到40億，機構達到13225個，工作人員達205334人，環境規制投入不可謂不多，但環境問題依然不見起色。類似問題，在其他社會性規制中也典型存在。我們有理由相信，一定程度上規制失效已不是單純的投入不足問題，其背后蘊含的癥結所在值得深思。有不少學者將產生這一問題的根源指向中國式分權(周黎安，2004［1］、2007［2］)。學界對中國式分權的主要解讀是:經濟分權與行政集權，并直接將矛頭對準1994年的分稅制改革，大多認為財政分權對規制效果呈現負向影響(楊俊等，2010［3］)。很多研究，中國式分權與經濟發展、公共服務等聯系到一起，認為規制失效中國式分權影響的負面效應之一(沈宏亮，2011［4］、2010［5］)。

分權與集權可以說是中國改革開放以來爭論比較大的課題，也是中國改革開放以來最大的改革。財政上的分權與集權勢必影響到規制上的分權與集權，自然而然的，規制在這兩種體制下會產生什么樣的表現及均衡結果?在規制機構的設置中，也涉及到地理上分權與集權的設計問題。到底應該是中央設置一種統一的規制②本文模型部分，結構安排沿著Fredriksson＆Gaston(2000)［10］框架，但Fredriksson＆Gaston(2000)［10］以政治捐獻的模型為基礎，本文則假設有一個良好的政府體系。，還是在每個地方建立一種分權的規制體系①如美國和歐洲由聯邦和州組成的雙層規制模式。。觀察中國的社會性規制體系可以發現，中國的社會性規制機構是混合型的，它是由中央和地方的各個行業和部門的機構所組成。事實上，現在并無明確的研究結論表明，到底是分權化的規制機構還是集權化的規制結構會產生規制失效?盡管有一些研究(干春暉、吳一平，2006［6］)指出分權下的規制更不容易有效控制地區的規制機構，地方政府的政策影響將會引起市場分割及地方保護主義。

經過三十多年的改革開放與社會發展，中國已開始從以溫飽為主要目標的生存型階段到以人的自身發展為主要目標的發展階段。社會需求的結構改變，公共品需求也在逐步調整。例如，1990－2009年，城鎮居民發展型消費占比從36.3%上升至53.01%。，公共品的短缺正在慢慢的取代私人產品的短缺，已經成為影響社會發展的突出矛盾。規制實質上屬于公共品的范疇，是政府行使社會服務功能，保證正常工作與生活秩序的一項基本措施。食品安全事故、此起彼伏的礦難、環境惡化等一系列現象與系統、完備的規制體系相對比，表明中國的規制失效幾乎是普遍存在的，有研究指出，分權或者規制分散造成了地方政府及其機構行為扭曲，進而引發一系列規制失效現象(沈宏亮，2010［5］)。從理論上講，規制分權與集權都有其優劣之處，把當前中國規制失效歸咎為規制分權或者規制集權，都不是一個嚴謹的結論。誠然，現階段，改革進行現在，中國制度處在轉型的關鍵時期，中國式分權確實存在一些制度性缺陷，如對規制偏好顯示激勵的關注較少，規制偏好顯示渠道不暢等，但是，這卻不能表明，規制分權造成了規制失效。當對食品安全、煤礦安全及環境等需求更高時，人們往往呼吁更多的“集權”介入。統一的集權的規制體制可以避免由于分權帶來的規制分散，進而導致各級地方為了經濟發展而降低規制標準(Cumberland，1981［7］)，但是，由于中央難以將各地發展差異、地區特征等考慮進來，中央集權的規制體制極可能是沒有效率的(Burtraw＆Porney，1991［8］)，因而規制分權與規制集權對規制失效的影響并沒有定論。

在進行規制機構設計時，實際上發揮作用的一個主要因素是政治制度。有效的規制不僅需要強有力的行政機構及完善的法律法規，還需要有政治制度的有效配合及確保規制機構的合法性。在本文的余下部分，關注規制中分權與集權兩種制度安排下規制的均衡結果，最后，結合中國的現實進行分析，并給出有關結論和建議。

二、規制分權與規制集權的比較

現有文獻主要以利益集團尋租行為為研究視角研究規制的制度安排對規制失效的影響(Esty，1996［9］)。在Fredriksson＆Gaston(2000)中，存在三種利益集團，工人、規制受益者(如提高環境規制標準的受益者)與資本利益集團［10］。在該文中，作者將企業內部工人與普通公眾作為博弈雙方的對立力量，為了更恰當的與中國實踐相適應，本文將假定存在三種利益集團，資本擁有者、政府及規制受益者，在這三個利益集團中，規制受益者力求得到一個高的規制標準，而資本利益者這更趨向一個較低的規制水平。

Fredriksson＆Gaston(2000)以選舉社會為基礎，研究了各選民間的政治捐獻對規制政策的影響［10］。鑒于中國的政治特征，政府依然面臨各方利益集團，但政府卻不是以選舉為基礎，在目標選擇上將會兼顧民生與增長等，因而分析方法也將不同。為了方便進行研究，本文沿著Fredriksson＆Gaston(2000)的分析框架［10］，并針對中國的制度特征效應的調整②。本文作出以下基本假設:一個經濟體包含多個地方或者區域經濟體;代表性企業在完全競爭的市場上以資本K，勞動L生產產品Q;規制e作為一種間接投入要素影響企業的生產，且規制e為人均變量即E=e*L。因此有生產函數，Q=f(K，L，E)，生產函數滿足不變規模報酬凹函數。

生產函數還可以簡化為，Q=Lf(k，e)，其中K=k*L(k為人均資本)，且fk、fe與fl分別表示資本、規制與勞動的邊際生產力均大于0，且 fk，k＜0、fe，e＜0、fk，e≥0。假設勞動在地方政府間是不能移動的。正如前面所講，在這一部分的研究中有三類利益集團，包括資本擁有者、政府及規制受益集團。其中規制受益者與政府在一個經濟區內，但資本擁有者卻不一定在每個經濟區都存在，但是在整個全國經濟范圍內，至少存在一個資本擁有者。規制受益者包括兩種人群，一是受規制企業內部的工人;二是與受規制企業無關的普通居民。為了方便計算，本節將對這些利益集團進行標準化處理，以θK、θW及θC分別代表資本方、受規制企業工人及普通居民所占人口比例。

在模型中，與受規制企業無關的普通公眾(以下簡稱公眾)的收入是外生的，而受規制企業工人(簡稱工人)的收入則與企業經營直接相關，但其生活也受到規制的影響①Fredriksson＆Gaston(2000)假設工人對規制毫無感覺，只關心自己的收入，這與現實非常不符。事實上，在受規制企業工作的工人仍然會樂見規制水平的提高。。在存在規制要素的完全競爭市場上，工人工資不僅包括其邊際生產力，還應當包括由于增加一名工人所帶來的規制的變化所帶來的利益，w=f－kfk+efe。

(一)規制分權約束及其均衡

在分權的規制體制下，資本的完全流動是最大的特征，在資本均衡的條件下，資本的收益率r在各區域經濟體之間是相同的。在這一系列假設及規制分權治理體制下，地方政府將負責確定規制水平e，規制者關心規制對資本收益及吸引投資的影響;而在集權的規制治理體制下，中央對資本在國內的流動并不會表現濃重的興趣，將決定規制水平的選擇。

規制分權沒有一個確切的定義，本文特指規制政策在中央與地方決策權力的分配。為了研究的方便，本文假設兩種極端，一種是規制政策的決定權完全在地方，另一種則是規制政策的決定權完全在中央。在規制分權體制下，資本將在各區域間流動，當達到均衡時，資本在各區域之間必然具有一個均衡的回報率。在這一體制下，各參與人的效用函數為:

工人的效用函數為，VW(e)=θW(f－kfk－E)

公眾的效用函數為，VC(e)=YC－θCE，YC是公眾的外生收入，與規制無關

資本擁有者效用函數為，VK(e)=θKKr

同時，地方政府的效用函數則滿足民生保障與經濟發展的雙重目標有

為運算方便且不失一般性，此處標準化政府對民生保障的關注程度為1，則將政府對經濟發展關注的權重設為ρ(假設經濟由資本推動，ρ既包含投資乘數，也包含政府對經濟發展的關注)。

地方政府最大化其效用函數VG(e)，事實上，地方政府最大化社會福利及其本身利益的最大化，由于資本方的收益率均衡，因而有一階條件

由于假設在分權體制下，資本的完全流動導致fk=r，是均衡統一的，因而在在工人效用對規制水平的反應函數中fk，e=0。工人對規制水平的變動取決于“規制”的邊際生產力及工人的數量。當規制的邊際生產力大于工人的數量時，VWe(e)＞0，則規制變動給工人帶來的工資收入增加大于規制變動給工人帶來效用的損失;當規制的邊際生產力小于工人的數量時，VWe(e)＜0，規制變動給工人帶來的工資收入增加小于工人帶來的損失。觀察公眾的效用函數，由于公眾的收入并不能受到規制的影響，規制給其帶來的僅僅是不好的效用。因而規制對公眾效用影響的邊際水平為，VCe(e)= － θCL。

此時，得到地方政府的效用最大化條件，θW(fe－L)－θCL=－ρeK

由于 θW=L，因而最終有:θW(fe－L－ θC)= －ρeK

進而得到，fe－θW－θC= －ρeK

地方政府的特征包括其執政傾向，服務目標，總體偏好等。ρ表示地方政府對經濟發展目標的權重水平。當地方政府保持對經濟發展目標權重不變時，則ρe=0，也就意味著，規制水平的變化不影響地方政府偏好的改變。為分析方便，本文做出ρe=0的假設，因而，fe－θW－θC=0。

觀察以上均衡條件，規制政策制定者將公眾、工人、資本方及自己利益均考慮在內，得到的結果事實上是最優的，滿足社會福利最大化。實質上，規制的邊際收益fe即是規制的社會邊際收益，而(θW+θC)則是規制變動的社會邊際成本。由于降低規制標準，使得工人的收入增加fe，但同時，降低規制水平也給工人及公眾帶來損失。在分權體制下，事實上只有這兩類集團受到規制的影響。

為了使分析更加嚴謹，筆者認為有必要在此增加一些對ρe≠0的解釋。如果ρe≠0，政府的偏好將隨著規制水平的變化而變化，那么將會存在沒有穩定偏好的政府，在一個沒有穩定偏好的框架下進行問題的分析，可能會使問題不存在解析解。但是，這種可能卻有著一定的現實基礎(更多分析見學術界關于規制波動的論述)。以煤礦安全規制為例，存在著一個現象——煤礦安全規制執行尺度的頻繁變化，新聞輿論稱之為“運動式執法”，學術研究中將其稱為“規制波動”。這種現象最明顯的特征就是事故發生之前的低強度規制以及事故發生之后的高強度規制①2009年黑龍江鶴崗新興煤礦發生“11·21”嚴重爆炸事故。事故發生之前，安監部門已經向新興煤礦下達了停產整頓通知，但卻缺乏更堅決的措施令其執行，最終釀成惡果。鶴崗的這種情況在中國絕非特例，如2010年3月湖南祁陽沙井煤礦事故、2009年河南鄭州晉榮煤礦事故、2005年黑龍江新富煤礦事故、重慶奉節蘇龍寺煤礦事故等，都與鶴崗新興煤礦的事故原因大同小異;2007年8月，陜西韓城連續發生煤礦安全事故，隨后地方政府勒令轄區煤礦企業，無論生產條件是否安全，全部停產整頓;同年，江西省連續發生煤礦安全事故，省政府要求即日起全省煤礦停止生產進行安全生產整頓;2006年12月，北京房山區發生煤礦事故，地方政府要求該地區所有煤礦全部停止生產進行安全生產整頓;2003年8月，山西省連續發生煤礦安全事故，省政府下令除重點礦務局以外的煤礦停產整頓，等等。停產整頓已經成為煤礦事故發生之后進行安全規制的通行做法。。因而，政府的偏好變化導致的規制波動可能是存在的，但那就屬于另一研究范疇，本文不對其進行探討。

(二)規制集權約束與均衡

這里討論的集權卻并不是高度集中的計劃經濟，而是一種狹義的規制政策制定中的層級間的權利安排。在規制集權體制下，有一個統一的機構進行規制政策的制定與執行。在統一的體制下，當局將不會考慮資本的流動，此時規制政策將影響資本的收益率(Fredriksson＆Gaston，2000)［10］。同時，與規制內部科層間的分權并行，整個外部制度環境也相應的處于分權的狀態。正是在這一體制下，資本依然完全流動，但是資本的收益率統一受到中央規制政策的影響，中央政府將不關心資本在內部的流動，因而，從一定意義上講，資本是不流動的(Fredriksson＆Gaston，2000)［10］。

新鮮的黃牛肉呈棕色或暗紅，剖面有光澤，結締組織為白色，脂肪為黃色，肌肉間無脂肪雜質；新鮮的綿羊肉，肉質較堅實，顏色紅潤，纖維組織較細，略有些脂肪夾雜其間，膻味較重；新鮮的山羊肉，肉色比綿羊的肉質厚、略白，皮下脂肪和肌肉間脂肪少，膻味較輕。

在分權約束下，由于資本的收益率固定，規制不會通過影響資本的邊際生產力而影響工人的工資。而在規制集權的這一體制下，規制水平變化對工人效用的影響將發生變化，規制水平的變化將影響資本的邊際生產力并進而影響工人工資。因而，規制水平對工人效用的影響為:VWe(e)=θW(fe－ kfk，e－ L)。

在統一的集權規制體制下，規制政策制定者并不考慮規制對資本流動的影響。與分權的規制體制相比，規制對工人效用的影響增加了kfk，e一個正項，規制水平變化對工人效用的影響變小了。之所以產生這一變化有一個重要的原因就是，資本的收益率產生了調整。在規制分權體系下，資本的完全流動導致資本的收益率固定，因而，規制的調整不會影響收益率的調整。而在規制集權體系下，規制調整將影響資本的邊際生產力，進而影響資本的收益率，而企業將根據資本的邊際生產力調整工人的收入。由于存在這一調整機制，工人對“規制”的偏好變強，相應的e的變大則對工人效用的影響變小。

集權體制下，資本的收益率不是固定不變的，在一項資本進入一個大的經濟體后，集權的規制決策部門將通過調整規制水平影響資本的收益率。規制水平與規制結果是有直接的關聯的，規制水平進入企業的生產函數作為一項要素，影響著企業的生產與經營。在解決市場失靈的過程中，事實上有兩種路徑可以依托，一是庇古稅，即稅收或補貼方式來解決這一市場失靈，從而使外部性內部化，但是值得注意的是，稅收并不會用于補償受到外部損害的人，因而這一處理方式與直接進行補償是不同的。科斯則認為，外部性難以解決是由于福利經濟學理論基本研究方法的缺陷所致，應該從基本思路上進行調整。以他為開創者的產權與交易成本經濟學則認為，在不存在交易成本時，在恰當的產權安排下，即使沒有政府的干預，相關利益者之間的談判也可以解決，政府只可充當守夜人的責任，保護產權不受侵犯。但是，這一假設建立在嚴格的交易成本為零的假設下，后續研究中，科斯指出，這一假設完全不符合現實。現實中種種交易成本的存在，使得政府規制成為一種現實的需要。因而規制則是對庇古稅的另外一種特殊的實現形式，實質還是內生化外部性，使規制成為一種生產要素。

在集權的規制體制下，規制水平的變化必然會對資本擁有者產生影響，其資本收益率將會產生動態調整。此時，資本擁有者的效用函數為，VK(e)=θKKfk，進一步的，可以寫作，VK(e)=θWkfk，因而規制對資本的收益率影響是，VKe(e)=θWkfk，e。仔細觀察可以發現，集權規制體制下，規制水平變化對公眾效用的影響是:VCe(e)= －θCL。

與集權規制體制下相比，這一表達式沒有變化，這是因為，公眾的收益與集權與分權沒有直接的關系，公眾對規制水平有更直接的感受。對此的理解是顯而易見的。現代高級微觀經濟理論中，存在兩類函數，即代表兩種經濟關系。以效用函數為例，效用函數包括商品價格、商品消費量、預算約束等三個自變量，但是其函數形式有兩種:一種是以商品消費集為自變量的直接效用函數;還有一種就是以其他變量與商品消費集為自變量的間接效用函數。直觀講，直接效用函數就是，假設其他變量沒有變化，僅有消費集變化時，效用或者偏好大小便唯一的決定。間接效用函數則是存在其他變量時，效用函數的決定關系。除此之外，還存在一種極值函數，表達由于外生變量變化導致的函數極值的變化，其實質是一種比較靜態分析。具體到公眾的效用函數，規制水平對于公眾的效用函數而言是一種內生變量，而規制分權與集權則是一種制度的外生變量。

地方政府的效用函數依然滿足民生保障與經濟發展的雙重目標有:

VG(e)地方政府最大化其效用函數VG(e)，事實上，地方政府最大化社會福利及其本身利益的最大化，由于資本方的收益率均衡，因而有一階條件:0，具體有，由于θW=L，從而有:

= θWkfk，e+ θW(fe－ kfk，e－ L)－ θCL

= θW(fe－ kfk，e－ L+kfk，e－ θC)

=θW(fe－L－θC)

從而得到均衡條件，θW(fe－L－θC)= －ρeK。

(三)比較與分析

比較集權規制與分權規制下的均衡條件，兩者是沒有根本區別的，且都達到最優均衡。只要規制政策制定者將公眾、工人、資本方及自己利益均考慮在內，得到的均衡結果無論在分權規制下，還是集權規制下都是一樣的，并不能表現出優劣。進一步，如果假設政府偏好不存在變化的話，兩種規制安排下都可能會達到福利最大化的帕累托最優效果，滿足社會福利最大化。實質上，規制的邊際收益fe即是規制的社會邊際收益，而(θW+θC)則是規制變動的社會邊際成本。由于降低規制標準，使得工人的收入增加fe，但同時，降低規制水平也給工人及公眾帶來損失。

歸根結底，制度的安排沒有改變市場經濟活動的運行機制。套用制度經濟學的觀點來說，制度對經濟的影響體現在對經濟個體博弈過程當中，如果不同的制度導致不同的博弈均衡結果，從而也就可能表現出不同的經濟效率水平。但是，這并不一定是說，兩種制度安排一定會改變均衡結果，如果制度變化沒有改變制度選擇及制度設計遵循的市場規則，那么經濟中均衡(博弈均衡與市場均衡)的結果可能也不會改變。

如果制度的變化沒有改變制度選擇和制度設計要遵循的效率原則，就要使得經濟中的博弈均衡和市場均衡同時出現，并且是經濟在演化過程中不斷趨近于均衡狀態，并不斷走向更高效的均衡狀態。在規制治理方面，分權與集權均是眾多制度選擇集中的一項，在一定條件下，均可以達到最優的規制提供，并不會直接的帶來規制失效現象。事實上，在大多數國家，政府有效運作必須以一個集權與分權的適當平衡為前提條件。并非所有的功能必須通過分權來實現，也并非所有的責任須有集權來承擔，集權與分權的有力融合，才能達到最優規制均衡。規制過程中真正發揮作用的因素并不是外在的集權與分權之分，而是其內在運行機制，只有把握規制決策及實施在內在機制才能切實提高規制效果。而關于這個的討論則需要圍繞中國的具體的規制現狀進行討論。

三、基于中國現實的進一步分析

理論模型建立在一系列嚴謹的假設條件下，可以刻畫一個理想中經濟運行機制，但卻不能完全的分析現實。在默認其他制度運行良好(包括法律法規完善與良好實施、市場機制的成熟等要素)的條件下，社會性規制在分權與集權體制下會取得相同的均衡結果，分權與集權并無優劣之分。經過證明，分權與集權在規制治理方面并無明顯的優劣，可以為我們進一步理解規制失效提供基礎。無論是建立在選民模型基礎上的Fredriksson＆Gaston(2000)［10］還是建立在良好政府決策的本文模型，都是假設各方利益體偏好得以良好顯示，利益得以合理均衡，各參與人均能有效參與社會性規制的決策過程。Fredriksson＆Gaston(2000)［10］模型是基于西方的公民選舉社會，通過選票或者政治捐獻的方式實現均衡結果。本文則是依托中國的制度國情，假設有一個具有理想愿景并可以良好治理的政府體系。兩者的核心本質是相同的，一方面都存在各方抗衡勢力均衡，另一方面則是各方參與人均衡下政府能夠綜合的代表各方利益。目前中國，無論是環境規制、煤礦安全規制還是食品藥品安全規制，均實施的是事實上的地方規制責任，地方政府則是規制責任的最終承擔著①關于社會性規制體系現狀的總結，已有很多相關研究，故本文對此不做詳細的闡述，重在分析體制背后的因素。。那么一個基本的邏輯就是，中國在這兩個方面到底呈現出什么樣的畫卷?這是規制有效實施的關鍵因素，而不是單純的進行規制集權與分權的爭論。本文將在本部分分別從這兩個方面出發分別剖析中國社會性規制問題失效的原因。

雖然也有很多行政規定，但當前中國地方政府目標取向安排決定其規制實施行為難以達到各方參與人的有效均衡。從制度安排上看，地方政府的行政授權來自中央政府，其職業升遷取決于地區間的競爭行為。長期以來，地方政府的政績考核雖然也對民生服務等給出要求，但其根本生仍然是圍繞經濟發展進行考核，尤其經濟總量的考核。從實施效果來看，過去三十余年的快速發展與地方政府積極發展經濟是離不開的，很難想象地方政府對發展經濟不感興趣會產生什么樣的后果。盡管如此，我們卻不能因為“經濟發展”的巨大貢獻，而忽視其產生的不良影響。一定程度上，由于制度慣性與行為依賴，許多地方政府行為都被嚴重異化，在規制實施過程中利益均衡得以打破，難以獲得最優的均衡。在實地調研中不時發現，許多違規企業無視，甚至藐視規制執法，使規制體系的存在處于一個尷尬，甚至虛置的處境。在河南新安縣案例中，地方政府聯合規制部門，為了招商引資公然出臺違法“土政策”，與中央的規定公然違背，喪失了最基本的博弈均衡規則(吳衛星，2013［11］)。這一方面是規制獨立性不能保證的問題，另一方面，最根本的還是地方政府行為的異化，而其行為的異化反映了地方政府目標確立的非最優性。本文第二部分模型中假設地方政府的效用函數滿足民生保障與經濟發展的雙重目標，如果這一目標函數中權重系數ρ的系數過高，規制的均衡雖然也能達到(如果ρ是固定的)，但這一均衡的結果將偏離社會最優，將最終使得企業與政府獲利，作為抗衡勢力的公眾則收益甚微。

從參與主體的抗衡勢力來看，θK、θW及θC分別代表資本方、受規制企業工人及普通居民所占人口比例，其實質上可以代表各方利益主體的參與勢力，如果其中某一個勢力缺失，或者某一個勢力不能代表實際的社會現實，那么規制均衡的結果將難以達到社會最優。在經濟考核主導的地區競爭機制約束下，資本強勢邏輯將使得資本的代表確信無疑的會體現在政府的規制決策函數中去，但θW及θC的勢力則需要構建一定的機制才可以得以具體實現，(θW+θC)是規制變動的社會邊際成本，如果這兩者不能合理、真實體現，那么難以期待達到有效的均衡，規制決策的結果也會產生偏差。在西方選舉社會下，迫于選民與市場的壓力，會提供良好的規制產品(張磊，王彩波，2013［12］;丁楊鑫，2013［13］)。中國目前受制于選舉制度、戶籍制度以及由此衍生的各種利益糾葛關系，使得公眾具有相對的區域固定性，難以通過區域間自由遷徙來向政府施壓以間接表達自己的偏好，這就使得θW與θC的抗衡勢力難以真實體現。盡管中央政府也會對規制做出一定的要求，但規制的不確定性以及信息不對稱的存在，使得規制決策過程成為政府與資本利益集團的單邊規制決策行為，公眾及相關規制收益者只能被動接受來自政府與資本利益集團決策過程中的“施舍”。

同時，還需要考慮一個內生的問題，公眾參與除了可以直接作為抗衡實力影響均衡結果外，還有其他的內生作用機制。地方政府對資本乃至經濟發展關注權重ρ的大小受到兩方面的影響，一方面來自中央政府的政績考核的壓力，同時也受到公眾參與的影響。從這個意義上講，ρ應該表達為θK、θW、θC的函數即，ρ=ρ(θW，θC，θK)。如果將此形式的ρ納入地方政府決策方程中，那么相對更大的θC與θW會帶來相對較小的ρ，通過推算可以得到一個相對較低的e。通過這一路徑，公眾參與可以通過顯示自己的偏好來影響政府目標函數，以此來間接影響規制決策均衡。

綜上，政府的目標函數是決定規制最優均衡的最直接的因素，如果地方政府的目標函數更多向資本方傾斜，同時其面臨中央政府的又是軟約束，那么在晉升約束下的地區競爭將會帶來資本強勢邏輯，作為規制提高受益者的公眾，則只能期待來自政府與企業的“施舍”。規制最優均衡更根本的因素則是切實確保公眾的參與，使公眾可以公平且暢通的顯示自己的偏好，其不僅可以直接作為抗衡勢力進行政府決策方程，還可以作為間接因素影響政府目標權重，通過這一過程影響規制決策及實施，提高規制效果。

四、完善社會性規制體制一些思考:總結與啟示

20世紀90年中期以來，中國食品藥品安全、礦難、環境惡化等事件頻繁發生，政府的改革思路是逐步改變引導規制分權向規制集權轉變，冀望以此來提高規制效果。而學界關于規制集權與規制分權的討論雖然存在爭議，但越來越多的學者傾向實行社會性規制的集權體制。本文結合中國的制度特征對Fredriksson＆Gaston(2000)［10］進行修改，比較分析規制集權與規制分權兩種體制的規制實施效果。模型結果表明，無論是建立在西方選舉制度的Fredriksson＆Gaston(2000)［10］模型的研究，還是建立中國良好政府假設的本文研究，結論都表明，在一定條件下規制集權與規制分權在規制決策及實施中并沒有本質的效果差異，其背后蘊含的道理值得我們思考，也是未來進行社會性規制體系完善的關鍵因素。結合中國社會性規制體制制度特征，本文認為，調整地方政府的目標函數，暢通公眾偏好表達渠道是提高規制決策與實施效果的重要因素。其中，地方政府目標函數的偏離將會產生資本強勢邏輯，公眾偏好表達渠道缺失將會使得規制過程缺少抗衡勢力，使規制的社會邊際成本難以正確顯示，導致規制均衡偏離最優均衡，難以取得最優規制效果。圍繞地方政府目標行為調整與公眾偏好暢通的系列改革是完善中國社會性規制體制的重要方向。

(一)調整政府職能，減少政府對經濟的干預，從根本上將政府的目標函數調整到社會性規制完善等社會服務上來。本文研究表明，地方政府關注經濟發展的權重會影響規制決策及實施效果，而地方政府關注經濟發展的根源則是政府角色定位問題，最直接的激勵則是來自政績考核以及由此引發的地區競爭問題。當前的考核制度，對社會性規制等實行的軟預算約束，規制監管不力，除了進行組織處罰外，并沒有其他明確要求及處罰。從這個角度出發，就需要重建重建政府績效考核體系，重視經濟發展的同時，對規制等問題更加關注，明確責任主體，深入實行硬預算約束，甚至采取一票否決制。

(二)探索公眾參與規制決策與規制實施過程制度安排，切實使公眾的偏好得以有效顯示，并影響規制過程。公眾參與的缺失將使得規制過程抗衡勢力減小，規制降低的社會邊際成本降低，直接影響政府的規制決策及實施，從這個角度出發，規制的參與過程是規制得以有效實施的必不可少的重要內容。從政治學視角來看，規制作為公權制度安排，內在隱含著相關的權利制約與監督。社會性規制涉及規制主體(機構)、客體(企業)、公眾等多個參與人的博弈過程，當前規制過程及后續處理中，公眾的勢力非常弱小，極少看到公眾參與決策及監督的事例。從規制制度的發展來看，公眾的參與是必然的發展趨勢，而在未來的規制治理中應當發揮決定性的作用。

(三)構建透明的社會性規制過程，加強社會性規制評價。社會性規制是公權形式的過程，容易產生行政壟斷與合謀，尤其是當前的經濟發展以及政績考核方式的制度約束下，公眾的實際參與規制決策及實施過程需要一個漸進的過程。雖然這一過程不能根本改變地方政府目標函數及行為，也不能直接表達公眾的規制偏好，在這兩者機制完善之前，構建一個透明的規制決策與實施過程，則可以一定程度上發揮抗衡勢力的作用，盡最大程度提高規制均衡及實施效果。而事后的規制評價則是對前期透明規制過程的一個檢驗，可以減小公眾參與規制決策的信息成本。

(四)應當進一步強化社會性規制的獨立性，割裂政府與規制的聯系。本文研究表明，地方政府的目標函數將決定政府的行為，并直接影響規制效果，這一假設前提已經在規制結構與政府間建立了緊密的聯系。盡管在現階段，完全割裂規制與政府的聯系是不現實的，但是作為一種治理思路，強化規制的獨立性是未來較長一段時期內改革重要方向。重新理清規制與政府間的關系，規制是政府履行彌補市場失靈功能的機構，但是規制同時也是一種獨立的執法機構。規制機構應當與司法、立法等機構類似，行使獨立的執法權，而不是充當政府調控工具①當然，達到這一目標需要進行整個政府干預經濟機制的改革，尤其是當前的政府間競爭關系。即使進行了形式上的改革，在地方政府競爭機制下，規制機構難免會冒險充當政府調控的工具。。規制的獨立性要求是履行規制職責的前提，而這一前提是中國政府進行規制改革的最大難點，因為這一改革不僅涉及多個利益集團，還關系著中國經濟增長方式與政治體制改革等多個方面。

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