地方政府債務可持續性研究

魏向杰

(1.南京大學工程管理學院，江蘇 南京 210008;2.南京理工大學紫金學院，江蘇 南京 210046)

一、引 言

現行的財稅體制下，地方政府面臨財權與事權不對稱所帶來的財政收入難以支持支出的巨大壓力。為解決財政收支矛盾，各級政府運用資源配置能力舉借大量債務。據國家審計署(2013年第32號)公告數據顯示，截至2013年6月，全國地方政府債務達178908.66億元，1997—2013年地方政府債務年均增幅達27.38%，高于同期地區生產總值、地方財政收入等指標的年均增幅，這種地方政府債務以超越地方經濟發展速度的增長，導致部分地區出現償債壓力問題，甚至少數城市被迫延展債務償還，地方政府債務的可持續性受到了挑戰。

2008年經濟危機及隨后的歐債危機的迅速擴張，可持續性概念被間接或直接用于評估政府債務問題，政府債務的可持續性已經成為國內外學界關注的熱點問題。McCallum(1984)建立一個基于理性個人效用最大化的動態最優化模型，指出政府不必保持每個財政預算平衡，但必須保證跨期預算平衡，即用未來時期的基本預算盈余和鑄幣稅來償還當期債務［1］。Hakkio和Rush(1991)把現值約束法和收支平衡的會計原理相聯系，分析得出現值約束下實際利率要求大于債務增長率，但并沒有排除債務實際利率以無解速度遞增的可能性［2］。Besancenot et al(2004)考慮到政府債務資金的使用結構及對政府債務承受力的影響，將政府債務資金分為消費型和投資型，前者沒有投資收益，后者未來會有一定的投資收益，可以用于償還債務本息，以此計算出可持續的赤字率［3］。Barnhill和Kopits(2004)考慮到新興市場經濟國家面臨的不確定性，構建風險條件下的資產風險價值模型，分析政府債務和財政收入問題［4］。Mendoza和Oviedo(2004)將宏觀經濟不確定性和或有債務納入政府債務可持續研究體系，提出“自然債務率”，政府可以將本國的實際債務負擔率與自然債務率進行比較，以確定本國債務可持續性［5］。張春霖(2000)認為把財政、銀行、企業三個部門作為一個整體，編制政府或公共部門的資產負債表，通過政府凈值(資產負債率)來評價政府債務可持續性和財政風險［6］。劉尚希(2003)將政府作為公共主體，構建一個財政風險的理論分析框架，并認為評估財政風險應從政府擁有的公共資源和承擔的公共支出責任兩個方面入手［7］。洪源和李禮(2006)構建以政府收支流量為主要變量的政府債務可持續性動態模型，分析實現政府債務可持續性應滿足的條件［8］。沈沛龍和樊歡(2012)基于政府資產負債角度，將“可流動性資產”看作保障政府債務順利償還的基礎，避免單純就債務論債務的局限［9］。伏潤民等(2012)考慮地方經濟運行的不確定預期、經濟主體發生危機的概率、政府擔保債務轉嫁的可能性等因素，認為需建立宏觀經濟運行下的地方政府債務可持續性動態測度體系［10］。董仕軍(2013)根據地方政府可支配財力對地方政府現時可借款的限度進行研究，認為未來還款期內的還款能力是量化地方政府現時融資能力的關鍵［11］。

國內外的研究為本文提供了非常有意義的借鑒和啟示。同時我們也發現，很少有結合現行的財政體制來研究我國地方政府政府性債務可持續性問題。因此，在已有的研究成果基礎上，本文以現行的財政體制為基礎，構建一個基本分析框架，將政府收支分為財政收支和債務收支，測度地方政府債務可持續規模，并將最優規模與實際規模進行比對，據此判斷地方政府債務的可持續性水平。

二、地方政府債務可持續性分析框架

政府為了彌補“市場失靈”所具有的職能可以概括為資源配置(Allocation of Resources)職能和收入分配(Income Distribution)職能。前者是指政府通過提供公共產品和服務來影響資源的配置;而后者則指政府通過某些決策改變現有的收入分配格局。現代社會中的地方政府一般也都具有這兩種職能。政府職能決定了政府收支規模和結構，并通過政府資金投入所形成的經濟社會產出來實現。

一般來說，地方政府財政收入來源于一般收入和債務收入，財政支出包括一般支出和還本付息。其財政收支相等的基本機制:財政資金通過公共資金配置體系形成一般支出，并產生相應的經濟社會產出及預算收入，以此滿足未來各期的支出和還本付息;當出現收不抵支時，能夠從金融市場籌集資金滿足支出需求，并通過預期收入或其他籌資渠道獲得收入形成還本付息能力。因此，地方政府舉債行為和償債行為，實質上是政府公共資金配置能力的體現，可以通過財政收支平衡來反映公共債務可持續性。這種政府債務可持續性分析適用于發達市場經濟國家，然這種分析并不適合分析中國地方政府債務可持續性問題。

發達市場經濟國家的政府投融資能夠實現市場化運作，通過信用評級決定政府舉債規模。如果政府投入不能產生預期的經濟社會產出，未來難以形成預期收入彌補其支出，金融機構自然不會允許政府進行融資，政府債務直接表現為不可持續性;反之，則政府債務表現為可持續性。我國地方政府債務游離于預算體制之外，且地方政府的行政權力本身具有高度的信用，其從地方金融機構獲得的資金并非完全通過市場化運作實現的。另外，中央政府作為最后貸款者，往往會在地方政府出現融資困難時出手援助。由此可見，我國地方政府利用舉債進行融資既沒有納入財政預決算體制，也沒有完全按照市場化方式運行。這就使得我們在分析我國地方政府債務可持續性問題時，不能完全采取發達市場經濟國家的理念和分析方法。

自從1994年分稅制改革以來，中央和地方的財權和稅權雖然基本劃分完成，但地方政府事權沒有獲得與之配套的財權保障，使得地方政府動用行政權力獲得履行事權的其他財力保障，與我國地方政府職能相對應的是地方政府收支，而非財政收支。事實上，地方政府財力保障源于預算內財政收入與預算外債務收入，兩類收入均通過政府公共資源配置體系投入到經濟社會各個領域(見圖1)。

圖1 地方政府債務可持續性分析框架

其中，財政收入的支出受到《預算法》的約束，具有一定的剛性;而債務收入的支出則由地方政府自由支配，可投到地方經濟社會發展急需的領域。兩類收支形成各自的循環體系，財政收支按照《預算法》的要求，收支平衡，不列赤字;而債務收支中除中央代發地方債等外，其他債務形成由地方政府或代理機構通過金融市場來實現，還本付息需通過項目收入、出售資產或借新還舊等方式。兩者也存在交集:債務投入形成的產出進入預算收支循環，提升地方財力;雄厚的地方財力也有助于改善地方政府債務融資能力，保障地方政府債務可持續發展。因此，探討與分析我國地方政府債務可持續性問題，不能僅停留于財政收支平衡，應該透過地方財政收支運行體系，從宏觀經濟運行中的公共資金配置來判斷地方政府債務可持續性問題。

三、地方政府債務的動態可持續模型

地方政府債務可持續性的分析框架大體上包括三部分:一是地方政府投入與地方經濟社會產出;地方財政收入與地方財政支出;地方政府債務收入與地方政府債務償還。據此，將地方政府收支劃分為預算收支(財政收支)和預算外收支(債務收支)，以此形成地方政府債務可持續性模型的變量體系，主要包括:地方政府財政收入(不包含債務收入)、地方政府舉借債務的收入、地方政府財政支出、地方政府債務資金支出，具體如下:

(一)預算變量

根據財政收支狀況，預算變量包括財政收入與財政支出兩類。其中，地方政府財政收入(FIt)包括地方本級財政收入、中央稅收返還和轉移支付(不含債務收入);地方政府財政支出(FEt)包括維持地方政府機構正常運轉所必須的支出項目，包括一般公共服務支出、教育支出、社會保障就業支出、醫療衛生支出、環境保護支出等;地方政府負有償還責任債務支出(DPt):假設第t年初的債務余額為DDt，平均償還周期為m，平均債務利率為r，則

(二)預算外變量

預算外變量主要包括地方政府債務收支。其中，地方政府債務收入(DIt)主要包括地方政府及融資平臺的貸款、債券融資等，可用于彌補財政支出、償還舊債和資本性支出等;地方政府債務資金支出(DEt)涉及地方政府能夠機動安排的支出項目，主要以資本支出形式來實現，可能在未來獲得一定的經濟效益。

一般來說，地方財政預算收支并非一直是平衡的，可能存在收支差額(St)，可表示為

由式(1)可以發現，預算收支差額(St)同預算外收支變量(DIt與DEt)之間存在一定的關聯性。即當預算收支差額小于零時，地方政府需要靠舉債收入來彌補收支差額缺口和還本付息支出;當預算收支差額等于零時，舉債收入全部用于資本性投資支出;當預算收支差額大于零時，盈余部分將用于資本性投資支出，可相對縮小地方政府債務規模。因此，可將地方政府舉債收入、債務資金支出與收支差額三者關系表示為

從償債周期來看，我們需要考慮當期地方政府債務在未來各期的還本付息和資本投資的經濟效益。首先，考慮到規定的債務期限內還本付息的限制，債務收入在債務償還期限內產生一定的債務融資成本(DIkt)，可表示為

其中，ck表示第t+k年的成本系數。

其次，債務資金作為資本性投資在未來年份還會產生經濟效益(DRkt)，可表示為

其中，bk表示第t+k年的收益系數。

從地方政府舉債產生的成本與收益的對比來看，當債務資金投資的未來收益的現值之和能夠彌補未來成本的現值之和時，就可以說地方政府舉借的債務具有可持續性。因此，分別用DDIt和DDRt表示成本和收益的現值之和，即

根據地方政府債務可持續性條件，將式(1)－(6)聯立方程組，當DDIt=DDRt時，可確定地方政府債務可持續性規模的臨界值，即

考慮到資本支出的方向、收益和債務(權)人、債務期限等差異，地方政府債務投資的成本與收益具有動態變動性，因此，分別取地方政府債務投資的平均成本系數()與平均收益系數)測算地方債務可持續性規模。另外，根據無窮級數原理，式(7)中兩個無窮級數分別表示為

將式(8)代入式(7)可得由式(9)可知，如果地方政府預算收支差額St＜0時，僅當b＞c的條件下地方政府才能借債，否則地方政府債務不具可持續性;當St=0時，地方政府債務可持續性規模為零;當St＞0時，僅當b＜的條件下才能持有債務，否則難以保持持續性。

一般來講，當St＞0時，盈余部分可用于資本性支出，可適當減少地方政府的債務性融資。其次，由式(1)可知，當地方政府預算收支差額(St)一定的情況下，作為債務收入(DIt)與債務資金支出(DEt)存在同增同減的關系。另外，除特殊情況下外，地方政府一般會在債務資金支出的收益大于債務融資的成本是才會選擇舉借債務。因此，在實際測算地方政府債務可持續規模時，僅考慮St＜0這種情況，即，當＞時，地方政府舉借債務，其可持續債務規模為:［FIt－(FEt+DPt)］×;而當＜時，地方政府舉借債務不具可持續性。

四、數據來源與分析結果

根據《2011年第35號:全國地方政府性債務審計結果》與《2013年第32號:全國政府性債務審計結果》進行簡單整理計算結果①地方政府債務存在統計口徑不一致、數據不完整、更新滯后等突出問題，這里只能利用現有的統計數據進行大致匡算。(見圖2)，可以看出，自1997年以來，我國地方政府債務余額規模隨著經濟社會發展逐年增長，截至2012年底，地方政府債務余額達到158858億元，其中，負有償還責任的債務、負有擔保責任的債務及可能承擔救助責任的債務分別為96281億元、24871億元、37705億元。另外，1998年和2009年的債務余額增長分別達到48.2%和61.9%，這恰恰說明，經歷1998年與2008年金融危機的沖擊，中國政府啟動兩次積極的財政政策，各地方政府順應這種經濟形勢，通過多種融資渠道籌集資金加強基礎設施建設，用于擴大內需，拉動經濟增長。

地方政府通過舉借債務渡過了2008年國際金融危機，而現在則面臨巨大的債務償還壓力。從債務償還周期來看，2014年、2015年、2016年和2017年到期需償還的政府負有償還責任債務分別占21.89%、17.06%、11.58%和7.79%，2018年及以后到期需償還的占18.76%，2014年和2015年成為債務償還最集中的年份。2014年最為償債高峰，其巨額債務是否會對地方政府產生負面影響、當期新增債務是否具有可持續性都是值得研究的問題。本文依據模型測算當期的最大可持續舉債規模，將其與實際規模進行比較判斷地方政府債務可持續性狀況。

圖2 1997－2012年地方政府債務余額及增長率

基于統計數據的可得性和統一性，用地方財政決算收入與決算支出描述地方政府財政收入(FIt)與地方政府財政支出(FEt)，用地方政府債務還本付息描述地方政府債務償還(DPt)，用地方政府債務平均利率描述平均成本系數()，用GDP平均增長率表示平均收益系數)。確定各個變量的取值，依據式(9)測算2012年全國及樣本地區地方政府債務可持續性規模。

表1 2012年地方政府債務可持續規模與實際規模比較

表2 2012年地方政府債務償還狀況

由表1可知，2012年全國及部分地方政府債務新增規模均在可持續債務規模水平之下，除了北京與山西外，其他地區政府債務新增規模均遠低于可持續債務規模。由表2可知，根據國際貨幣基金組織確定的債務率控制標準參考值90－150%，各省市的債務率都處于100%安全值范圍內，北京、貴州與云南的債務率超過90%，相對較高;各省市的逾期債務率水平都比較低，中西部地區明顯高于東部地區，山西與云南的逾期債務率總和超過了10%。

五、結論與政策建議

實證分析結果表明:從省域層面上看，無論是新增債務規模還是債務償還，地方政府債務均具有可持續性且具有債務融資空間;政府債務規模的區域差別比較明顯，東部地區高于中西部地區;政府債務償還中的逾期債務率存在“西高東低”的態勢，北京、貴州與云南的債務率相對較高，但仍處在安全值之內。當然，本文以省級作為單位進行分析，可能會發生極少數縣或市發生政府債務違約情況，但這并不會影響總體政府債務可持續問題。

與歐美一些發達國家政府債務的最大區別是，中國的地方政府債務資金大多用于基礎設施建設和災后重建、改善民生等方面的投資。長期來看，這些投資多是可以產生收益的。鑒于地方政府債務水平與城鎮化建設的資金需求的現狀，可適當允許地方自行發行債務，但須將地方政府債務收支納入財政預算管理。另外，進一步完善市場化融資渠道，積極推行PPP、ABS、BT、BOT等融資方式，逐步形成地方政府多元化融資體系。同時，加強資信評級機構在地方政府融資中的積極作用，將評級機構的評估報告作為各級人大及相關部門決策的依據，以決定地方政府是否舉債及舉債規模。最后，中央政府及相關職能部門應加強對全國地方政府債務的總體風險的監測及預警。

［1］McCallum B．T．Are bond-financed deficits inflationary?A Ricardian analysis［J］．Journal of Political Economy，1984，92(1)，pp．123－135．

［2］Hakkio C．S．，Rush M．Is the budget deficit too large ［J］．Economic Inquiry，1991，29(3)，pp．429 －445．

［3］Besancenot et al．Default on sustainable public debt:illiquidity suspect convicted ［J］．Economics Letters，2004，82(2)，pp．205－211．

［4］Barnhill，T．M．，Kopits G．Assessing fiscal sustainability under uncertainty［J］．Journal of Risk，2004，6(4)，pp．31 －54．

［5］Mendoza E．G．，Oviedo P．M．Public debt，fiscal solvency and macroeconomic uncertainty in latin America:The cases of Brazil，Colombia，Costa Rica and Mexico［R］．NBER Working Paper，2004，No．10637，pp．1 －5．

［6］張春霖．如何評估我國政府債務的可持續性?［J］．經濟研究，2000，(2):66－71．

［7］劉尚希．財政風險:一個分析框架 ［J］．經濟研究，2003，(5):23－31．

［8］洪源，李禮．我國地方政府債務可持續性的一個綜合分析框架［J］．財經科學，2006，(4):96－103．

［9］沈沛龍，樊歡．基于可流動性資產負債表的我國政府債務風險研究［J］．經濟研究，2012，(2):93－105．

［10］伏潤民等．政府債務可持續性內涵與測度方法的文獻綜述——兼論我國地方政府債務可持續性 ［J］．經濟學動態，2012，(11):86－93．

［11］董仕軍．論地方政府舉債總量的規模控制［J］．中央財經大學學報，2013，(11):1－8．