加強(qiáng)財(cái)政補(bǔ)助資金支出績效評(píng)價(jià)研究

楊慶龍

摘 要：財(cái)政補(bǔ)助作為政府進(jìn)行宏觀調(diào)控的手段，對(duì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)事業(yè)的發(fā)展具有促進(jìn)作用。然而，作為一種公共資源，財(cái)政補(bǔ)助資金的使用狀況備受人們關(guān)注。從現(xiàn)實(shí)情況來看，資金使用效益低的問題非常突出，加強(qiáng)財(cái)政補(bǔ)助資金的績效評(píng)價(jià)是非常必要的。因而，擬分析財(cái)政補(bǔ)助績效評(píng)價(jià)的現(xiàn)狀，并在此基礎(chǔ)上提出針對(duì)性的解決措施。

關(guān)鍵詞：財(cái)政補(bǔ)助；績效評(píng)價(jià)；現(xiàn)狀；解決措施

中圖分類號(hào)：F810.45 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2014）29-0192-02

引言

財(cái)政補(bǔ)助支出，作為財(cái)政專項(xiàng)資金，有力地推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展。近幾年來，隨著財(cái)政收入的不斷增長，財(cái)政補(bǔ)助支出也達(dá)到了一定的規(guī)模。但是，從往年的財(cái)政資金使用狀況來看，財(cái)政補(bǔ)助資金的管理存在很多問題，特別是由于財(cái)政資金的公共性，資金的使用效率低、收益差的問題非常嚴(yán)重，這種問題不僅造成了資金的浪費(fèi)，也損害了社會(huì)和公民的利益。這個(gè)問題的背后反映了資金使用的監(jiān)督缺陷，監(jiān)督的缺失極大地助長了資金的松散管理。監(jiān)督中有一個(gè)重要的環(huán)節(jié)就是績效評(píng)價(jià)。其實(shí)早在十六屆三中全會(huì)，國家就已提出推進(jìn)財(cái)政體制改革，建立績效評(píng)價(jià)體系，但是，實(shí)際中績效評(píng)價(jià)工作并沒有達(dá)到滿意的效果，究其原因，這其中存在著制度設(shè)計(jì)問題和執(zhí)行問題。

一、財(cái)政補(bǔ)助資金支出績效評(píng)價(jià)的現(xiàn)狀

（一）績效評(píng)價(jià)的意識(shí)薄弱

現(xiàn)實(shí)中，財(cái)政補(bǔ)助資金在撥付之前，需要經(jīng)過一定的程序。但是，一旦資金發(fā)放出去，后續(xù)的管理工作卻是一片空白。至于資金的使用情況，很少有部門會(huì)進(jìn)行跟蹤調(diào)查，績效評(píng)價(jià)的工作更是不知從何抓起。這是由于受長時(shí)間計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，財(cái)政系統(tǒng)形成了一種重分配輕管理的資金使用習(xí)慣，有關(guān)單位和部門往往只追求規(guī)模而非效益，這樣使得加強(qiáng)績效評(píng)價(jià)的觀念基礎(chǔ)薄弱。沒有意識(shí)到績效評(píng)價(jià)的重要性，財(cái)政部門只會(huì)把資金的撥付作為工作的終點(diǎn)，并且財(cái)政補(bǔ)助資金只是在財(cái)政系統(tǒng)完成流轉(zhuǎn)，并不能形成相關(guān)的利益，有關(guān)部門不會(huì)積極地實(shí)施績效評(píng)價(jià)的工作。

（二）績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系不完善

1.績效評(píng)價(jià)理論滯后。財(cái)政補(bǔ)助資金支出的績效指標(biāo)體系是一個(gè)浩大的系統(tǒng)工程，牽扯理論、技術(shù)操作非常復(fù)雜。中國目前的研究還是處在廣泛研究的層面，還沒有建成其一整套關(guān)于財(cái)政補(bǔ)助資金績效評(píng)價(jià)的理論體系和應(yīng)用系統(tǒng)，相關(guān)的研究速度緩慢，無法適應(yīng)開展績效評(píng)價(jià)工作的現(xiàn)實(shí)需求。

2.未建立科學(xué)、合理的指標(biāo)體系。指標(biāo)是評(píng)價(jià)財(cái)政補(bǔ)助資金支出績效的載體，目前中國在指標(biāo)體系的科學(xué)、合理性方面仍有欠缺。目前中國的績效評(píng)價(jià)重點(diǎn)在于通過財(cái)務(wù)資料、技術(shù)和工程指標(biāo)等評(píng)價(jià)支出的合規(guī)性，對(duì)于效益的評(píng)價(jià)卻很少。

同時(shí)，績效評(píng)價(jià)的指標(biāo)不全面、不同項(xiàng)目的特征不同，與之相對(duì)應(yīng)的評(píng)價(jià)指標(biāo)也是不同的。例如，對(duì)于企業(yè)的財(cái)政補(bǔ)助，我們可能更多地關(guān)注資金的收益性；對(duì)于公共事業(yè)的資金支出，我們會(huì)更多地關(guān)注民眾的體驗(yàn)。這要求評(píng)價(jià)指標(biāo)的具體化、全面化，但是，中國目前缺乏建立在具體數(shù)據(jù)之上的指標(biāo)評(píng)價(jià)體系。再者，各級(jí)財(cái)政部門在進(jìn)行業(yè)績?cè)u(píng)價(jià)時(shí)選取指標(biāo)具有很大的隨意性，沒有充分考慮到不同項(xiàng)目的特征，從而建立起多層次的綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)。

3.缺乏有關(guān)評(píng)價(jià)制度和方法的實(shí)證分析。科學(xué)合理的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系一定能經(jīng)得起實(shí)際的檢驗(yàn)。雖然中國也構(gòu)建了一些財(cái)政補(bǔ)助支出績效評(píng)價(jià)的制度和方法，但是很少進(jìn)行針對(duì)制度和方法的實(shí)證分析。目前，現(xiàn)有財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)方法中的成本效益法、因素分析法、目標(biāo)比較法等已無法滿足實(shí)際績效評(píng)價(jià)工作要求，并且各種方法研究成果差異巨大，無法在現(xiàn)有數(shù)據(jù)和經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，進(jìn)行全面、準(zhǔn)確的財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)。

（三）缺失統(tǒng)一的績效評(píng)價(jià)主體

業(yè)績?cè)u(píng)價(jià)需要一個(gè)專業(yè)、統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)來從事，而中國的績效評(píng)級(jí)工作通常是由各級(jí)財(cái)務(wù)主管部門來執(zhí)行，各部門的績效評(píng)價(jià)工作存在著技術(shù)指導(dǎo)和項(xiàng)目管理等方面的差異，且在評(píng)價(jià)指標(biāo)和評(píng)價(jià)方法及評(píng)價(jià)程序上難以統(tǒng)一，無法進(jìn)行全面的績效評(píng)價(jià)，這樣就會(huì)造成評(píng)價(jià)結(jié)果的差異很大。目前，影響財(cái)政補(bǔ)助資金支出績效評(píng)價(jià)執(zhí)行效率的重要原因之一就是績效評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，由此造成了財(cái)政補(bǔ)助資金支出績效評(píng)價(jià)結(jié)果的差異很大，彼此間缺乏可比性和客觀公正性，其根本原因就是未建立統(tǒng)一的績效評(píng)價(jià)主體。

（四）缺乏法律約束，執(zhí)行效力差

以往的政策執(zhí)行結(jié)果表明，政策的制定和執(zhí)行通常是兩碼事，有些政策出臺(tái)之后，卻沒有被執(zhí)行，其中一個(gè)重要的原因就是缺乏法律的約束。國外的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，財(cái)政資金的績效評(píng)價(jià)是建立在完善的立法的基礎(chǔ)上的，只有在制度和法律方面形成一個(gè)常態(tài)機(jī)制，財(cái)政資金的績效評(píng)價(jià)工作才能取得實(shí)質(zhì)的進(jìn)展。目前，中國財(cái)政補(bǔ)助資金績效評(píng)價(jià)也面臨著這樣的問題，中國還沒有建立起專門、完善的有關(guān)財(cái)政補(bǔ)助資金的法律法規(guī)，只是提出了針對(duì)國家重點(diǎn)投資項(xiàng)目的立項(xiàng)決策、建設(shè)決策、竣工驗(yàn)收的全過程管理等有關(guān)完善項(xiàng)目投資的項(xiàng)目投資決策程序，但是缺乏法律約束和制度保障。

二、加強(qiáng)財(cái)政補(bǔ)助資金績效評(píng)價(jià)的措施

（一）強(qiáng)化績效評(píng)價(jià)的意識(shí)

要想真正建立起財(cái)政補(bǔ)助資金績效評(píng)價(jià)的常態(tài)機(jī)制，首先要使得財(cái)政部門和其他相關(guān)部門轉(zhuǎn)變意識(shí)，改變以往重分配輕管理錯(cuò)誤做法，真正認(rèn)識(shí)到資金管理和分配同等重要。國家和財(cái)政部門應(yīng)加強(qiáng)宣傳和教育，提高相關(guān)人員和相關(guān)部門的績效意識(shí)，使他們充分認(rèn)識(shí)到，績效評(píng)級(jí)在整個(gè)財(cái)政資金運(yùn)轉(zhuǎn)中的重要作用，缺乏績效評(píng)級(jí)的機(jī)制會(huì)導(dǎo)致資金使用效率不高。同時(shí)，也要使相關(guān)部門對(duì)績效評(píng)價(jià)形成正確的認(rèn)識(shí)，明確區(qū)分績效評(píng)價(jià)和財(cái)務(wù)審查的關(guān)系，績效評(píng)價(jià)是指利用科學(xué)的指標(biāo)體系和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)財(cái)政資金使用績效進(jìn)行客觀、公正的評(píng)價(jià)和判斷。

（二）完善績效評(píng)級(jí)指標(biāo)體系

1.加強(qiáng)關(guān)于績效評(píng)價(jià)相關(guān)的理論研究。技術(shù)層面的操作需要充足的理論來做支撐，針對(duì)目前的理論發(fā)展緩慢的局面，國家需要下足工夫。國家應(yīng)投入一定的資源，建立績效評(píng)價(jià)的課題組，引導(dǎo)高校、科研機(jī)構(gòu)、社會(huì)機(jī)構(gòu)進(jìn)行學(xué)術(shù)層面的研究，同時(shí)，還要就這方面的議題，向國外學(xué)習(xí)，積極引進(jìn)國外的比較成熟的相關(guān)理論，必須要注意的是實(shí)現(xiàn)理論的本土化。endprint

2.建立科學(xué)、完善的指標(biāo)體系。績效指標(biāo)的建立應(yīng)遵循一定的原則。第一，財(cái)政補(bǔ)助資金用途廣泛，涉及很多方面，如經(jīng)濟(jì)、教育、文化等，不同的支出的評(píng)價(jià)特征是不同的，因此財(cái)政補(bǔ)助資金應(yīng)堅(jiān)持全面性的原則。第二，財(cái)政補(bǔ)助支出具有公共性，不同的利益主體享受財(cái)政補(bǔ)助的權(quán)利是平等的，因此，評(píng)價(jià)財(cái)政補(bǔ)助資金支出不僅要重視它的效益性，同時(shí)還要堅(jiān)持公平的原則。第三，在實(shí)際評(píng)價(jià)過程中，公共支出績效評(píng)價(jià)是一個(gè)多維的復(fù)合系統(tǒng)，不是所有反映公共支出績效的因素都能夠量化，那么就需要設(shè)計(jì)定性的指標(biāo)予以反映，因此財(cái)政補(bǔ)助資金的績效評(píng)價(jià)還要遵循定量和定性相結(jié)合的原則。具體的指標(biāo)設(shè)計(jì)可以從以下方面來進(jìn)行。（1）經(jīng)濟(jì)效益。特別是涉及到一些經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的財(cái)務(wù)補(bǔ)助資金，和其他資金一樣，都追求投入產(chǎn)出比最大化，以最小的投入取得最大的產(chǎn)出，經(jīng)濟(jì)效益應(yīng)該是財(cái)政補(bǔ)助資金支出的一個(gè)重要目標(biāo)。（2）社會(huì)效益。財(cái)政補(bǔ)助資金主要面向社會(huì)事務(wù)，對(duì)社會(huì)效益的評(píng)價(jià)可以從社會(huì)政治、社會(huì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)環(huán)境等多個(gè)方面進(jìn)行。財(cái)政支出對(duì)社會(huì)政治的影響包括對(duì)行政管理體制、行政機(jī)構(gòu)效率、政府決策水平、人民群眾對(duì)政府滿意的程度等的影響；對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的影響包括對(duì)全社會(huì)收入分配及就業(yè)、社會(huì)全員勞動(dòng)生產(chǎn)率的提高、科技成果在生產(chǎn)領(lǐng)域的應(yīng)用程度、對(duì)自然資源的節(jié)約和開發(fā)利用等的影響；對(duì)社會(huì)環(huán)境的影響包括對(duì)社會(huì)保障及福利制度的建立和完善、文化環(huán)境以及人口、勞動(dòng)力流動(dòng)等的影響。（3）生態(tài)環(huán)境效益。生態(tài)環(huán)境是人類生存的前提，人類在發(fā)展過程中往往過度看重經(jīng)濟(jì)效益，造成經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益的不平衡，對(duì)生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生了不利影響，因此，生態(tài)環(huán)境效益也應(yīng)構(gòu)成財(cái)政補(bǔ)助支出的一個(gè)重要目標(biāo)。

（三）建立統(tǒng)一的績效評(píng)價(jià)主體

建立一個(gè)專業(yè)的、統(tǒng)一的績效評(píng)價(jià)主體是非常重要的，有助于高效、科學(xué)地組織和開展績效評(píng)級(jí)工作。統(tǒng)一的績效評(píng)級(jí)主體應(yīng)該由財(cái)政部門牽頭，項(xiàng)目主管部門和專家參與。財(cái)政部門作為骨干力量，應(yīng)負(fù)責(zé)評(píng)價(jià)體系的建立，評(píng)價(jià)指標(biāo)的確定，評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施和對(duì)財(cái)政支出的主體部門的績效評(píng)價(jià)工作進(jìn)行指導(dǎo)和培訓(xùn)。項(xiàng)目主管部門是具體項(xiàng)目的實(shí)際執(zhí)行者，應(yīng)追蹤資金的整個(gè)運(yùn)轉(zhuǎn)過程，記錄和搜集資金的使用情況，根據(jù)財(cái)政部門的要求，實(shí)施績效評(píng)價(jià)工作，并將績效評(píng)價(jià)結(jié)果及時(shí)反饋給財(cái)政部門。評(píng)價(jià)指標(biāo)在無論在設(shè)計(jì)上，還是運(yùn)用上，都不可避免地存在一些技術(shù)上的難題，這個(gè)時(shí)候就要發(fā)揮專家學(xué)者的能力，因此，專家的工作職責(zé)主要在于結(jié)果技術(shù)的難題，配合財(cái)政部門完成評(píng)價(jià)工作。

（四）加強(qiáng)法律的約束

目前，績效評(píng)價(jià)的政策已經(jīng)出臺(tái)有一段時(shí)間了，但是配套的法律法規(guī)還沒有完善。當(dāng)務(wù)之急，必須完善配套的法律法規(guī)，才能保證政策的一貫執(zhí)行。首先，中央應(yīng)加快立法，盡早出臺(tái)全國性的財(cái)政補(bǔ)助績效評(píng)價(jià)法律法規(guī)。其次，地方應(yīng)根據(jù)各個(gè)地方的實(shí)際情況，出臺(tái)一些針對(duì)項(xiàng)目的績效評(píng)價(jià)條例。比如，2009年財(cái)政部出臺(tái)了《財(cái)政支出績效管理暫行辦法》，提出了績效評(píng)價(jià)的基本原則、內(nèi)容、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和方法以及組織管理和工作程序。只有法律制度提供保障，績效評(píng)價(jià)工作才能落到實(shí)處。

結(jié)束語

加強(qiáng)財(cái)政補(bǔ)助資金支出的績效評(píng)價(jià)是財(cái)政部門科學(xué)管理的體現(xiàn)，促進(jìn)了財(cái)政補(bǔ)助資金在經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)事務(wù)方面作用的發(fā)揮。但是，目前的績效評(píng)價(jià)工作存在著諸多不完善的地方，首先，績效評(píng)價(jià)的管理觀念落后，導(dǎo)致對(duì)這方面的工作不夠重視；其次，績效評(píng)價(jià)的核心就是評(píng)價(jià)指標(biāo)，而評(píng)價(jià)指標(biāo)并不科學(xué)、完善；再者，缺乏一個(gè)統(tǒng)一的評(píng)價(jià)主體，使得評(píng)價(jià)工作的結(jié)果差異大；最后，沒有法律的約束，不利于政策的一貫執(zhí)行。要想將績效評(píng)價(jià)工作落實(shí)，就要對(duì)癥下藥。財(cái)政部門要提高認(rèn)識(shí)，牽頭組織由項(xiàng)目主管、專家組成的績效評(píng)價(jià)主體，加強(qiáng)有關(guān)的理論研究，完善指標(biāo)體系，并且還要在法律上確立績效評(píng)價(jià)的地位。

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[責(zé)任編輯 仲 琪]endprint