新型農村社會養老保險基金監管體制之法律思考

田鵬 何世嶺

摘 要：新型農村社會養老保險制度（簡稱“新農保”）是指為了實現農村居民老有所養，由政府相關部門負責組織、管理，實行農民個人繳費、集體補助、政府補貼的籌資方式，并建立個人賬戶，確保投保農民在年老時按其個人賬戶養老金和基礎養老金狀況享受養老金待遇的農村社會保障制度。現行的“新農保”基金監管體制主要實行以行政監管為主、社會監督為補充的模式，由各級人力資源社會保障部門、財政部門、審計部門和監察部門等政府部門對“新農保”基金的籌集、投資運營和給付等環節進行監管。然而，現行的“新農保”基金監管體制中存在著缺乏獨立的監管部門、法律體系不夠健全、投資運營過程中的風險監督環節較為薄弱以及社會監督存在缺位等缺陷，應當在立法、執法、政府部門設置、基金投資運營、社會監督等方面加以完善。

關鍵詞：新型農村社會養老保險基金 監管 缺陷 對策

近年來，黨和政府為解決農民的養老保障問題，采取了一系列措施。2009年9月1日，國務院頒發了《關于開展新型農村社會養老保險試點指導意見》（以下簡稱《指導意見》），決定在全國部分地區開展新型農村社會養老保險（簡稱“新農保”）試點，并預計到2020年在全國范圍內普遍實行“新農保”。隨著“新農保”試點工作的展開，參保的農民越來越多，累積的基金也達到了一定的規模。然而，目前我國的“新農保”基金監管體制還不完善，存在很多缺陷，這將不利于“新農保”基金的健康運營，甚至還會導致農民權益嚴重受損。因此，我們應該高度重視“新農保”基金監管體制的建設。

一、我國現行新型農村社會養老保險基金監管體制概述

1.“新農保”基金監管體制的有關概念界定

（1）社會保障基金、社會保險基金與社會養老保險基金。基金，一般是指由產品分配形成的、具有特定用途的資金。

社會保障基金是國家政府根據實行的社會保障制度，依據現行法律法規籌集的，用于社會保障事業的一項法定的專門資金。在理論上，我國社會保障基金應當由社會保險基金、社會救助基金、社會福利基金、優撫安置基金等構成，其中的主要部分為社會保險基金。

會保險基金，是指國家為保障勞動者永久或暫時喪失勞動能力時的基本生活需要，以法律形式強制向勞動者及其所在單位征繳的社會保險費和以政府財政補貼的形式集中起來的，由專門機構管理并用于支付社會保險金的資金。目前，我國的社會保險基金主要由養老保險基金、醫療保險基金、失業保險基金、工傷保險基金、生育保險基金等構成。

會養老保險基金指的是為興辦、維護和發展養老保險事業而儲備的專項基金，主要用于保障退出社會勞動后的老年人的基本生活。目前，我國社會養老保險基金主要構成部分為城鎮職工養老保險基金、新型農村社會養老保險基金、城鎮居民社會養老保險基金。社會養老保險基金切實關系到每一位社會成員年老時的基本生活水平，其不僅是社會保險基金中最為重要的一種，而且還是整個社會保障基金至為重要的組成部分。

（2）新型農村社會養老保險及其基金。新型農村社會養老保險相對于傳統農村社會養老保險而言，是我國農村社會養老保險制度發展的新階段。

農村社會養老保險制度是指為了保障農村居民年老時的基本生活，由政府相關部門負責組織和管理，農村居民個人、集體經濟組織和各行業勞動者共同承擔繳納養老保險費義務，農村居民在年老時按照養老保險費繳納狀況享受基本養老保險待遇的農村社會保障制度。目前，我國農村社會養老保險制度的發展主要經歷了探索試點、穩步發展、整頓規范和創建“新農保”等四個階段。《指導意見》的頒布，標志著“新農保”試點工作的展開。“新農保”既堅持了“保基本、廣覆蓋、有彈性、可持續”的要求，又遵循了“農民個人繳費、集體補助、政府補貼”的三方籌資原則，并實行社會統籌與個人賬戶相結合。我國“新農保”試點在全國范圍的推廣，為探索建立與農村經濟發展水平相適應、與其他保障措施相配套的新型養老保險制度奠定了基礎。

“新農保”基金是社會養老保險基金的重要組成部分，是“新農保”制度順利實施的基礎，主要由個人繳費、集體補助和政府補貼三部分構成。與以往的農村社會養老保險基金相比，“新農保”基金強化了政府的出資責任，并建立了農民個人、村集體組織和政府的社會保障責任分擔機制。目前，我國的“新農保”基金管理制度主要包括對“新農保”基金的籌集管理、投資管理、償付管理以及監督管理等內容。

（3）新型農村社會養老保險基金監管體制。“新農保”基金監管體制作為“新農保”基金管理制度的重要組成部分，是指政府有關職能部門作為參保農民的共同代表，為了確保“新農保”基金有效管理和運行，最大限度地保障參保農民的合法權益，通過立法對“新農保”基金的籌集、投資和償付等運營過程，進行全方位監督管理的各種機制的總和。我國“新農保”基金監管體制的建立與完善，既是降低“新農保”基金運營風險的有效手段，又是保障基金運行安全的必要過程。

2.我國“新農保”基金監管體制現狀

目前，我國“新農保”基金管理體系由縣、鄉、村三級構成。具體表現為，由社會保險經辦機構、鄉鎮勞動保障事務所等具體經辦，村（居）民委員會協辦人員協助辦理，實行屬地管理。此外，國家人力資源和社會保障部頒布的《關于印發新型農村社會養老保險經辦規程（試行）的通知》中規定，“新農保”基金單獨設立銀行賬戶，單獨記賬、核算，納入社會保障基金財政專戶，實行收支兩條線管理，專款專用，任何單位和個人不得擠占、挪用基金，基金結余按國家有關規定實現保值增值。

針對“新農保”基金的監督，國務院印發的《指導意見》中做出了明確規定，即各級人力資源社會保障部門要切實履行新農保基金的監管職責，制定完善新農保各項業務管理規章制度，規范業務程序，建立健全內控制度和基金稽核制度，對基金的籌集、上解、劃撥、發放進行監控和定期檢查，并定期披露新農保基金籌集和支付信息，做到公開透明，加強社會監督。財政、監察、審計部門按各自職責實施監督，嚴禁擠占挪用，確保基金安全。試點地區新農保經辦機構和村民委員會每年在行政村范圍內對村內參保人繳費和待遇領取資格進行公示，接受群眾監督。

二、新型農村社會養老保險基金監管體制中的法律缺陷

1.缺乏獨立的監管部門

目前，我國“新農保”基金監管模式的核心是行政監管，國務院頒布的《指導意見》中也明確指出“各級人力資源社會保障部門要切實履行新農保基金的監管職責”。由此可以看出，我國“新農保”基金的監管部門是各級人力資源社會保障部門。此外，各級政府的財政部門、審計部門和監察部門也在一定程度上承擔著對“新農保”基金的監管責任。

對于社保基金的監管，國務院頒布的《社會保險費征繳暫行條例》和《失業保險條例》中做出了明確規定，即“國務院勞動保障行政部門負責全國的社會保險費征繳管理和監督檢查工作。 縣級以上地方各級人民政府勞動保障行政部門負責本行政區域內的社會保險費征繳管理和監督檢查工作。”這樣就意味著，各級人力資源社會保障部門既要負責社保基金的運營管理，又要負責對基金運營管理的監督，其在“新農保”基金管理體系中既扮演了“運動員”，又擔當了“裁判員”。

在這種情況下，由于監管部門集管理權與監督權于一身，缺乏獨立性，所以其很難發揮監管職能，容易導致政府失靈，從而造成對“新農保”基金監管的低效率。這也是目前我國“新農保”基金監管體系中存在的最嚴重的法律缺陷。

2.立法層次較低，法律體系不夠健全

依法治國，是我國社會主義法治理念的基本內容之一，其本質是崇尚憲法和法律在國家政治、經濟和社會生活中的權威，要求立法機關要嚴格按照立法程序制定法律，確保國家各項事業有法可依。

然而，我國目前針對“新農保”基金監管的立法還處于較低層次，還沒有出臺針對“新農保”制度的較高層次的法律。雖然我國已經于2011年7月1日起施行了《社會保險法》，但是該法律中并沒有關于“新農保”制度的獨立章節，對“新農保”基金的監管也沒有具體的規定。截止到目前，我國針對“新農保”基金監管的法律只有《新型農村社會養老保險基金財務管理暫行辦法》。這種較低的立法層次，由于其約束效力和穩定性較差，很難產生有效的監督力量，極易對“新農保”基金監管造成不良后果，致使“新農保”基金的安全性受到威脅，嚴重影響“新農保”制度在全國范圍內的健康發展。

此外，對于“新農保”基金的監管體制，我國也還沒能形成健全的法律體系，這主要表現在兩個方面：一是現行的有關法律規范僅以行政法規、部門規章為主，比如由國務院頒布的《指導意見》和由財政部會同人力資源社會保障部印發的《新型農村社會養老保險基金財務管理暫行辦法》等；二是各行政法規、部門規章以及地方性法規之間的銜接性較差，還不能夠形成一個統一協調的法律框架。

總之，有關“新農保”基金監管體制的立法在目前主要存在兩個方面的缺陷：一是立法層次較低，缺乏權威性、穩定性；二是法律體系不夠健全，缺乏一系列相互銜接的法律制度，無法有力實施。

3.投資運營過程中的風險監督環節較為薄弱

對“新農保”基金進行投資運營，是為了實現基金的保值、增值，但由于“新農保”基金關系到廣大投保農民的切身利益，所以在對其進行投資運營時，既要盡可能地提高收益效率，又要確保基金的安全。我們認為，“新農保”基金的安全主要是指基金的不貶值、不流失。在實踐中，我國“新農保”基金的投資渠道主要包括存入銀行和購買國債，相對來說較為安全。但隨著通貨膨脹風險等因素擴大，必然會導致基金的貶值，加大其運營風險。

出現目前這種情況，一方面是由于基金的投資渠道狹窄，所以不能夠實現較大的收益；另一方面是基金在運營中還存在著貶值的風險。所以，我國對“新農保”基金所進行的投資運營在一定程度上還不能實現基金的保值、增值，在基金投資運營的整個過程中還伴隨著不容忽視的風險，如何對其進行有效的監管顯得尤為重要。但我國目前還沒有建立起一套有效監督“新農保”基金投資運營的機制，“新農保”基金投資運營過程中的風險監督仍較為薄弱，這也是“新農保”基金監管體制中存在的一大缺陷。

4.社會監督缺位

我們認為，任何體制都應該在“陽光”下運行，都應該充分地接受社會監督。上文已經提到，目前我國“新農保”基金監管模式的核心是行政監管。那么，社會監督在“新農保”基金監管模式中又充當著怎樣的角色呢？國務院頒布的《指導意見》中明確指出，各級人力資源社會保障部門要定期披露“新農保”基金籌集和支付信息，做到公開透明，加強社會監督。試點地區“新農保”經辦機構和村民委員會每年在行政村范圍內對村內參保人繳費和待遇領取資格進行公示，接受群眾監督。這表明在“新農保”基金監管模式中除行政監管外，還應以社會監督為補充。

然而，在實踐中，一些相關部門并沒有充分公開“新農保”基金運營管理信息，沒有向社會及時披露相關信息，致使“新農保”基金無法正常接受社會監督。由此可見，我國對“新農保”基金的社會監督還存在嚴重缺位。如果不能很好地解決這一缺陷，那么很可能會影響到“新農保”基金的安全，從而導致“新農保”制度不能健康發展，最終損害到的將是廣大投保農民的切身利益。

三、完善新型農村社會養老保險基金監管體制的法律對策

1.構建“新農保”基金監管體制的法律理念

（1）必須把“新農保”基金的安全及其運作秩序的穩定作為首要目標。在基金安全和基金投資收益率這兩個價值的選擇問題上，我們必須堅定不移地把“新農保”基金的安全及其運作秩序的穩定作為我國“新農保”基金監管的首要目標。當然，這并不等于要忽視“新農保”基金的投資收益率。

我們認為，應當首先考慮基金的安全，再考慮基金的投資收益率，即要在確保基金保值的前提下實現基金的增值。因為如果單純地將基金的投資收益率或其增值作為“新農保”基金監管的首要目標，就很可能會對“新農保”基金運作機構構成冒險的激勵，從而使其置廣大投保農民的切身利益于不顧。所以，我們必須把“新農保”基金的安全及其運作秩序的穩定作為首要目標，首先確保基金的保值。

（2）以良法為依據，嚴格依法而行。依法治國是社會主義法治理念的核心內容，其前提是有法可依，基本要求是嚴格依法辦事。我們認為，這里所依的“法”應該且必須是良法。所謂良法，是相對于惡法而言，指的是捍衛人們權利和自由、防止暴政、制裁犯罪、維護正義的法律。

在構建“新農保”基金監管體制時，首先應該做到的就是有良法可依，即立法機關不但要建立、健全關于“新農保”基金監管的法律體系，還要使其立法體現人民的意志，具有正義性。在制定了良法之后，我們所要做的就是要確保“新農保”基金監管部門在執法過程中各司其職，嚴格依法辦事，使有關法律法規真正落到實處。只有這樣，才能使“新農保”基金監管工作正規化、規范化，使“新農保”制度得以健康運行，使投保農民的權益得到切實保護。

2.完善“新農保”基金監管體制的具體措施

（1）建立獨立的“新農保”基金監督委員會。按照我國相關法律規定，各級人力資源社會保障部門、財政部門、審計部門和監察部門等政府部門負責“新農保”基金的監管工作。但為了提高行政監管部門決策的科學性、獨立性和民主性，應建立“新農保”基金監督委員會，對“新農保”基金進行全方位的監管。

“新農保”制度屬于社會保險制度，社會保險制度較為發達的西方資本主義國家大部分都建立了社保基金獨立的監管機構，比如英國的職業養老保險委員會、澳大利亞的保險與養老金管理委員會以及荷蘭的社會保險委員會等。此外，為了減少腐敗，提高社保基金的監管效率，有些國家還鼓勵社會大眾參與社保基金的監管，實行行政監管和社會監管相結合的制度，比如法國在設立政府監管部門之外，還對社保基金的監管實行社會化經營以及分散管理。

（2）建立健全監督檢查法律法規，完善“新農保”基金監管的法律體系。為了形成對“新農保”基金的專項監督檢查機制，有關部門要根據實際情況，制定并完善“新農保”基金的監督檢查法律法規，使“新農保”基金的籌集、投資運營和給付等環節都嚴格按照有關法律法規和程序認真執行。比如國務院可以頒布《關于新型農村社會養老保險基金的監管意見》，省級政府可以在此指導下，根據當地的實際情況，頒布具體的《“新農保”基金監管辦法》。

此外，通過研究西方發達國家在社保基金監管方面的特征，我們發現他們具有一個基本的共同點，即都有一套完整、嚴謹的社保監管法律制度。因此，為進一步規范對“新農保”基金的監管，我國應該盡快提高這方面的立法層次，完善“新農保”基金監管的法律體系。上文已經提到，目前我國施行的《社會保險法》中還沒有針對“新農保”制度的專門章節，也沒有對“新農保”基金的監管作出具體規定。因此，對《社會保險法》的修改應該早日提上議程。

（3）加強對“新農保”基金投資運營的風險監管。為了降低“新農保”基金在投資運營過程中的風險，應該加強對“新農保”基金投資運營的風險監管。其具體措施主要包括以下兩個方面。

一是嚴格限制投資對象、投資品種和投資比例，以確保在投資安全的前提下提高“新農保”基金投資收益。可以借鑒西方發達國家的做法。比如，美國的聯邦社會保險基金只能投資于美國政府對其本息均予以擔保的有價證券，不允許進入股票市場、委托投資以及房地產市場等。

二是建立市場準入制度、資產分離制度、投資限制制度、基金準備金制度、信息披露制度以及外部審計制度等監督機制，防范個人或者機構對“新農保”基金的挪用和侵占，確保“新農保”基金的安全運行。

（4）建立“新農保”基金的社會監督機制和公示舉報制度。上文已經提到，目前我國“新農保”基金監管模式的核心是行政監管。但為了對“新農保”基金的運作進行全方位的監督，并在一定程度上對行政監管形成制約，應建立起一套完善的社會監督機制。此外，各級“新農保”機構還應及時、有效地公示工作進展，并設立投訴、舉報電話，接受群眾監督。對于群眾的投訴、舉報，有關部門應該認真記錄、備案，并及時調查核實，盡快給予答復。

四、結語

通過對“新農保”基金監管體制進行法律層次的思考可以看出，我國“新農保”基金管理體系由縣、鄉、村三級構成，監管工作的開展以國務院頒布的《指導意見》為藍本，監管模式以行政監管為核心、社會監督為補充，各級人力資源社會保障部門、財政部門、審計部門和監察部門作為具體的監管部門依據各自職責進行行政監督。總體看來，“新農保”基金的監管工作運行情況較好，但其中仍存在很多缺陷，比如缺乏獨立的監管部門、法律體系不夠健全、現有監管部門的執法能力較差、投資運營過程中的風險監督環節較為薄弱以及社會監督存在缺位等。

依據構建“新農保”基金監管體制應有的法律理念，并借鑒國外經驗，針對該體制中存在的法律缺陷，我們可以采取積極的法律對策，即建立獨立的“新農保”基金監督委員會，出臺較為完善的《社會保險法》，構建一個主輔分明、多重監管的“新農保”基金監管組織結構，加強對“新農保”基金投資運營的風險監管以及建立“新農保”基金的社會監督機制、公示舉報制度等。總之，我們的目標只有一個，即為“新農保”基金監管體制的有效運行創造一個健康的環境。

參考文獻：

[1]殷俊，趙偉.社會保障基金管理新論[M].武漢：武漢大學出版社，2007.

[2]鄭云瑞.社會保險法論[M].北京：北京大學出版社，2010.

（作者單位：田鵬，河北省旅游局；

何世嶺，河北省委黨校2013級在職研究生班）