司法改革貴在尊重司法運行規律

沈開舉　鄭磊

【摘要】黨的十八屆四中全會即將對法治中國建設進行全面部署，而此前的十八屆三中全會《決定》、人民法院“四五改革綱要”等綱領性文件，已經勾畫了司法體制改革的初步輪廓。新一輪司法改革的總目標應當是加快建設公正高效權威的社會主義司法制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。而要實現這一改革總目標，關鍵在于尊重司法思維和司法規律。

【關鍵詞】司法改革 司法思維 司法規律

【中圖分類號】D92 【文獻標識碼】A

當前司法改革面臨的問題

司法改革是搞科學，必須尊重司法權的特征和規律。司法權本質上是一種裁判權，具有被動性、中立性、獨立性、統一性、終極性的特點。這條規律是客觀的、普遍的，不以人的意志為轉移。但就是這么一個常識，很多人還不能充分理解和接受。實踐中，很多時候改革會走樣，忘記了出發的地點。因此，要以司法規律為尺度，對當前各類司法創新展開檢討，不符合司法規律的，要堅決予以革除。具體而言，當前應當警惕司法改革中出現的以下幾種傾向：

首先，司法改革的“偏方”不能當成“主藥”。由于社會轉型時期的特殊國情，我國的司法改革具有一定程度上的“地方競爭”色彩，實踐中呈現了一些零散、盲目和不協調的特點。仔細觀察和分析這場地方司法創新的“競標賽”，我們發現，支撐改革的邏輯不是司法規律和法律思維，而是政治邏輯和政績驅動。譬如，一些地方盲目追求高調解率，不惜土法上馬，搞了許多復古的制度創新；一些地方為了破解涉法涉訴上訪，搞領導大接訪運動，結果把許多陳年舊案又翻出來，引來更多的上訪；一些地方不切實際地搞錯案終身追究制、一票否決制，束縛了法官依法審理、依法判決的手腳，導致法官群體形成了“能不判則不判”的思維定勢。司法改革中出現的這些誤把“偏方”、“輔藥”、“配藥”當“主藥”的做法，應當引起我們的警惕。司法改革是搞科學，要遵循司法規律，不能相信“偏方治大病”那一套。

其次，司法改革不能“頭痛醫頭、腳痛醫腳”。司法改革是個系統工程，需要頂層設計、通盤考慮，不能“頭痛醫頭、腳痛醫腳”。基本制度定型的情況下，局部的小修小補，無可指摘。但在一些核心制度尚未建立的情況下，東打一個補丁，西打一個補丁的策略，不僅找不準病灶，還可能因為胡亂用藥，擾亂了最終診斷。仍以涉法涉訴信訪為例，病根在于對司法的最終性缺乏深刻理解，沒有建立涉法涉訴信訪終結機制，卻開出“大接訪”的藥方，結果事與愿違，糾紛不但沒解決，大量糾紛又死灰復燃涌入法院、檢察院。由于老百姓已經有了心理預期和路徑依賴，重新推動建立涉法涉訴信訪終結機制，和幾年前相比，不是更容易而是更難了。類似的情況還有很多，司法改革可以“先易后難”，但不能不講司法思維和司法方式，人為地制造新的難題。

再次，司法改革不能“剃頭挑子一頭熱”。從司法權的性質看，它是一種國家權力，具有全國統一性；但是從我國《憲法》、《人民法院組織法》的規定看，它又和地方人大、地方財政密切關聯。司法改革既是中央的事，也是地方的事，不能“剃頭挑子一頭熱”。當前，從中央角度來看，推動省以下地方法院、檢察院人財物統一管理，探索建立與行政區劃適當分離的司法管轄制度，承載著防止地方保護主義和強化司法權中央事權屬性的雙重目標。之所以選擇這種分階段的改革策略，而沒有一步到位徹底實現司法權的國家化，政策制定者的解釋是條件尚不成熟。但是，在改革的動力機制上，中央和地方的表現可能大相徑庭。甚至當改革來臨了，一些基層法官反而喜憂參半、猶豫不決。因此，如果不解決這一動力缺陷，司法改革的進度將大打折扣。

最后，司法改革的共識仍需凝聚。司法改革是個老生常談的問題，但司法改革的共識并不像人們想象的那么多。中央與地方、精英與大眾、司法機關內部，司法改革的共識都還很脆弱，這也是當前司法改革面臨的一大難題。例如，前幾年關于司法民主化和職業化的爭論，并沒有增進多少社會共識；法官為什么應當比普通公務員拿更高的工資，也是一個遠未達成共識的問題。再比如，人民法院“一五”、“二五”改革綱要曾設想把法院財政和地方政府分開，后來沒有推行下去，主要原因竟然是法院自己不想分開。司法改革的偏向進一步阻礙了司法改革共識的形成。過去幾年司法領域的一些做法，動搖了剛剛形成的關于司法改革的一些脆弱共識，讓許多法官無所適從，導致一些好不容易達成的共識瞬間破裂。然而，越是在這個時候越要回歸常識，回歸司法規律，因為只有普遍的司法規律才是最大多數人可以接受的最大公約數。

司法改革與政治改革、行政改革的關系

司法改革不可能孤立地來看待，它必須放到整個政治體制改革中來考慮，也必須和行政管理體制改革對照著看。十八屆三中《決定》提出，堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，這就決定了司法改革不能孤立進行，必須同整個依法治國新局面相適應。當前，新一輪司法改革應當在前三輪司法改革的基礎上，認真總結經驗和教訓，找出妨礙司法公正的體制性障礙。在依法治國的大背景下，正確界定司法在國家權力體系中的地位和作用，正確厘清司法機關的相互關系。

司法改革和政治改革的關系是：政治改革是司法改革的基礎和保障，司法改革是政治改革的重要內容。它們的關系主要體現在以下三個方面：第一，在中央與地方關系法治化的背景下看司法改革。司法權是一種中央事權，承擔著確保國家法律統一正確實施的職責。因此，“去地方化”的大方向不用懷疑，需要討論的是一步到位，還是分步實施的問題。第二，通過立法破除司法中央化的體制性障礙。我國《憲法》第一百零一條確立了地方法院院長和檢察長的分級選舉結構，《立法法》第八條規定司法制度屬于法律保留事項，因此，徹底調整必然涉及修改憲法和法律，調整地方人大及其常委會的權力。再比如，是否建立行政法院，依據《憲法》第一百二十四條，也需要修改《人民法院組織法》、《行政訴訟法》等。第三，司法改革還涉及一個更為根本的問題，即黨的領導和保障司機機關獨立行使審判權、檢察權的關系。endprint

司法改革和行政管理體制改革的關系是另一個需要考量的因素。從表面上看，司法改革和行政管理體制似乎并不相干，但實際上，二者是相互聯系、相互支撐的。具體而言，也包括三個方面：第一，從制度競爭和制度能力角度看，法院和行政機關同為法律決策機構，二者之間在勞動力、資源、最終決策權等方面都存在競爭關系。因此，專門法院的設置應當隨著行政管理專業化而適時調整。新近設立環境保護法庭、知識產權法院就是很好的例子。第二，從經費來源上，司法改革也需要人事、財政體制改革相配套。譬如，推動地方法院、檢察院人財物統一管理，意味著需要在省一級設置統一的法官遴選委員會，并由省級財政統籌支出。第三，從管轄上來看，探索建立與行政區劃適當分離的司法管轄制度，也必須與行政區劃、法官任命相銜接。

法院、檢察院、公安和司法行政之間的關系是司法改革需要考慮的第三個因素。《憲法》第一百三十五條規定，人民法院、人民檢察院和公安機關辦理刑事案件，應當分工負責，互相配合，互相制約，以保證準確有效地執行法律。傳統上，人們習慣于將前述四個機關簡稱“公檢法司”。正如學者韓大元所言，法院、檢察院和公安機關的關系是我國憲政體制中的基本問題，涉及到司法職權配置、司法程序運行和司法獨立等基本制度。建設公正高效權威的社會主義司法制度，其核心在于調整司法職權配置，加強權力監督制約，促進司法獨立。具體而言，“互相制約”是三機關相互關系的核心價值要求。從完善人權司法保障制度角度出發，在價值理念上，應堅持效率服從于公平、配合服從于制約；在工作程序上，應堅持偵查服從于起訴、起訴服從于審判。①

理順黨的領導和司法獨立的關系

依法治國首先是依憲治國、依憲執政。因此，司法改革的關鍵在于在憲法框架內進行，尊重司法思維和司法規律，理順黨的領導和司法獨立的關系，并在憲法這一共同價值觀基礎上穩步推進。

習近平2012年12月4日在首都各界紀念現行憲法公布施行30周年大會上的講話中指出，堅持黨的領導，更加注重改進黨的領導方式和執政方式。黨的領導主要是指政治、思想和組織領導。新形勢下，黨的領導方式應當從“下游”—司法過程轉向“上游”—立法過程。因為，從本質上講，司法機關是法律執行機關，它的主要任務是正確適用法律裁決糾紛。黨對立法、行政和司法工作的領導是一個整體，黨領導人民制定憲法和法律，使黨的主張通過法定程序成為國家意志之后，司法機關執行憲法和法律，就是在堅持黨的領導。黨領導立法、保證執法、帶頭守法的關鍵之舉就是避免干預個案，保證法院、檢察院等獨立行使司法權。因此，破除僵化思維、保障司法獨立是黨的領導方式和治理手段的一次偉大轉變，不僅不會削弱黨的領導，反而有利于在黨和政府之間構筑一道政治防火墻。

改革政法委和法院、檢察院、公安機關的關系是理順黨和司法關系的重要方面。近些年，實踐中出現了一些基層政法委干預個案的例子，一定程度上影響了法院的審判獨立與檢察權的獨立行使。這顯然與政法委成立的初衷不相符。黨委政法委是實現黨對政法工作領導的重要組織形式，其工作方式也必須隨著黨的領導方式的變化而變化。今后一個時期，應當進一步明確黨委政法委的職能定位，重點定位在運用法治思維和法治方式，協調解決事關政法工作全局的重大問題。尤其應當理順黨委政法委與法院、檢察院、公安機關的關系，支持審判機關、檢察機關依法獨立公正行使審判權、檢察權，支持法院、檢察院和公安機關依照憲法和法律獨立負責、協調一致地開展工作。②改善黨對司法工作的領導，還應當進一步理順紀委與檢察機關的關系。十八屆三中全會《決定》強調“國家尊重和保障人權”，要求“完善人權司法保障制度”。誠如一位基層檢察官所言，我國時下的紀委反腐體制及其雙規制度有其現實合理性，紀委在反腐敗斗爭中的作用不容否認。但是從推進國家治理體系與治理能力現代化的發展視角考量，這種體制和運行機制勢必需要進行法治化改革。為此，應進一步明確紀委辦案與檢察機關辦案在程序上的次序、差別與界限。

司法改革的四個“毫不動搖”

司法有它自己運行的規律，司法改革、司法創新不能違背司法規律行事。司法改革，改什么，怎么改，都必須按照司法權運行的內在邏輯來展開。依法治國也離不開深入推進司法體制和工作機制改革，確保審判機關、檢察機關依法獨立公正行使審判權、檢察權。對此，筆者認為，司法改革應當堅持四個“毫不動搖”，即司法獨立、司法職業化、司法國家化、司法去行政化。

堅持司法獨立毫不動搖。司法是解決糾紛、保障社會公正的最后一道屏障，其獨立地位必須得到保障。法院獨立審判決不是要割斷同人民群眾的血肉聯系，不是否定依法獨立審判與接受監督相結合，而是為了更好地尊重司法規律，維護人民群眾的合法權益。馬克思曾經說過：“法官除了法律就沒有別的上司。”只有獨立的司法機構和法官才能真正以公正和超然的姿態來處理社會糾紛，也才能真正做出符合社會公平和正義的裁決。同樣地，改革和建立紀檢監察、檢察機關垂直領導體制。當前在查處腐敗案件中出現的立案難、偵查難、取證案、公訴難等問題，關鍵原因在于中央紀檢監察機關、檢察機關執法權力無法直達地方。因此，很有必要改革現行的平行領導體制，完善派駐紀檢專員制度，建立紀檢監察、檢察機關從中央到地方的垂直領導體制，至少也要上收一級。這樣才能避免現行體制下“既任免干部又查處干部”帶來的包庇縱容、通風報信、重罪輕罰等問題。

堅持司法職業化毫不動搖。法官、檢察官這兩個職位具有職業化和精英化的特質，尤其是法官，在西方如此，在中國亦然。堅持法官、檢察官專業化、精英化，不等于不考慮民意，而是要實現司法工作專業性與堅持群眾路線相結合。因此，法官、檢察官的選任應當更加注重專業素養和道德素養的要求，而不是任何人都可以干。法官、檢察官的職位是精英崗位，需要精英人才方能勝任，并需要高報酬以吸引人才和保證其廉潔。不能把法官、檢察官混同于普通公務員。

堅持司法國家化毫不動搖。《憲法》第一百二十四條規定，“中華人民共和國”設立最高人民法院、地方各級人民法院和軍事法院等專門人民法院。為避免“地方法院”成為“地方的法院”，并進而成為地方利益的附庸，法院的國家化必不可少。法院的國家化事關國家主權的完整和法制的統一，也事關法院自身的權威和法治國家建設，不可等閑視之。改革現行的各級法院按行政區域設置，由相應的同級權力機關產生的體制，統一收歸中央，推進管轄區合并，按照人民的司法需求供給法院，在司法改革中回應公民需要。在經費管理上，改革現行的由相應的同級地方財政撥給的體制，由中央財政統一預算。建立司法財政保障機制，由中央財政專項直接確定，建立分類保障政策和公用經費正常增長機制，解決基層司法機關的經費保障問題，從而打破司法經費由地方保障的格局，逐步化解司法的地方化難題。

堅持司法去行政化毫不動搖。去行政化改革的關鍵是消除司法機關的行政化色彩，擺正司法系統內法官、檢察官與行政性領導的關系，真正實現法官、檢察官獨立辦案，只對法律負責。司法的特性在于審判獨立，在于法官只對法律負責。所謂的“法官枉法，院長辭職”，所謂的下級法院向上級法院就案件的請示匯報，所謂的院長、庭長對案件的層層審批等等，都是不符合司法自身規律的，是應當通過司法改革盡快革除的。

【注釋】

①韓大元，于文豪：“法院、檢察院和公安機關的憲法關系”，《法學研究》，2011年第3期。

②孟建柱：“深入學習貫徹黨的十八大精神在新的歷史起點上開創政法工作新局面”，《求是》，2013年第4期。

責編 / 王坤娜endprint