農村中小學特崗教師退出機制探究

曹蘇瑞+張翔

農村中小學特崗教師退出機制是確保農村特崗教師合理流動的重要舉措。然而，當前我國特崗教師退出機制存在退出管理主體模糊、退出方式單一、退出程序欠規范等問題。因此，完善農村中小學特崗教師退出機制，需要明確退出機制的管理主體；拓寬特崗教師退出渠道；規范退出程序，完善退出監督體系；建立退出特崗教師社會保障制度和解聘制度。

農村中小學 特崗教師 退出機制

目前，隨著我國義務教育普及的深化，基礎教育的發展戰略由最初的數量擴張轉向質量的提高與鞏固，基礎教育的生存和發展很大程度上需要依靠優質的師資隊伍。因此，優化師資配置，提高教師的整體素質成為當今教育的核心。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》規定：健全教師管理制度，在完善并嚴格執行教師準入制度的基礎上，完善教師的退出制度，解決教師在“出口”上的諸多問題。農村教育是中國教育發展的“重頭戲”，農村教師的合理配置必定會影響農村教育的發展。2006年，國家實施了“特設崗位”計劃，目的在于補充農村教師資源，特崗教師作為特殊的“鄉村教師”，不計入國家正式編制范疇，隨之就面臨三年聘期滿后的流動問題，就當前特崗教師呈現出的流動特點來看，存在著諸多不合理、不科學的因素。因此，在已經建立的嚴格的準入機制下，如何構建科學規范的退出機制，對于拓寬特崗教師退出渠道、規范退出秩序具有重大意義。為了科學探究特崗教師退出機制，本文通過自制問卷，以貴州省威寧縣特崗教師為對象展開實證調研。問卷發放400份，回收300份，其中有效問卷214份，有效回收率為71%。

一、農村特崗教師退出機制的類型

1.教育系統內部的退出

教育系統內部的退出是指特崗教師聘期滿后在教育系統內部進行的崗位間、區域間的流動。就范圍而言，大體上可以分為學校間、城鄉間和區域間的退出與流入[1]。從我們調查的學校來看，聘期滿后有意退出的特崗教師中約30%的教師集中在教育系統內部退出。就退出性質而言，是單向性、趨利性的，這符合人自身發展的本質特征，從教師個人發展出發，教育發達地區教學環境優化，教育設施完備等一系列優越的條件都為特崗教師的專業發展提供了客觀保障，他們可以在較短時間內較快地提升專業素質。特崗教師均是由當地教育主管部門統一分配，一定程度上可能有悖于教師的意愿，聘期滿后原先在教學水平相對較低的學校任教的優秀教師自然愿意到更高層次的學校工作，不僅有利于教師個人的職業發展，也大大提高了流入學校的教學水平，但從流出學校來看，骨干教師的退出必定會造成教育質量的下滑。其次，我國正處于社會轉型時期，受城鄉二元結構的影響，教育發展的重心依舊在城市。近年來，越來越多的城市學校開始挖掘優秀的農村教師資源，為特崗教師的發展提供了良好的平臺，最終促使師資向城市流動。區域間特崗教師的退出與流入，基本上是經濟欠發達地區向經濟發達地區的流動。貧困地區自身師資總量不足，教師隊伍中代課教師占一定的比例，教師專業化水平低，特崗教師極大地緩解了這一情況，然而在聘期滿后卻退出流入經濟發達的地區，造成區域間教師資源的不均衡。我們調查的學校中，特崗教師基本上是校際及城鄉的退出和流入，渴望調到條件好的學校的教師比例約占24%，渴望到城市中就職的教師比例約占6%。

2.教育系統外部的退出

教育系統外部的退出是指特崗教師在聘期滿后退出教育系統，分流到其他系統。教育系統外部的退出存在著多種形式，以貴州省威寧縣為例，主要有報考公務員、自主創業以及報考研究生這三種形式。在回收的214份有效問卷中，約1.4%的特崗教師在聘期滿后報考研究生，繼續深造；約5.14%的特崗教師報考公務員；約1.4%的教師選擇自主創業；另外，還有約7.9%的特崗教師進入其他領域工作。從這組數據中我們看到，目前特崗教師的就業渠道正在向多元化發展，特崗教師由于各種原因不能繼續留任，他們根據自身的實際，找到適合個人的發展領域，這不僅利于特崗教師更好地成長，同時一定程度上促進了人力資源的合理配置，利于社會經濟更快地發展。

二、農村特崗教師退出機制存在的問題

1.特崗教師退出機制的管理主體模糊

特崗教師的有序退出，需要一個明確的管理主體來主導，然而目前卻存在著當地教育主管部門和學校權責不分的情況。中華人民共和國《教師法》第三章規定：學校和其他教育機構應當逐步實行教師聘任制[1]。這也就意味著學校和其他教育機構作為聘任方，應與被聘方——教師在簽訂合同后，具有同等的法律地位，各自履行相應的權利、義務和責任。在引導特崗教師合理科學地退出的過程中，國家應從宏觀上給予總的指導，再由各地方教育主管部門根據本地實際情況制定規則，學校具體實施，但是相關的管理辦法還沒有出臺，因此，使得教育主管部門和學校在特崗教師的人事流動問題上責任不清，難以有一個明確的管理主體。特崗教師的招考是由當地教育主管部門統一安排，再逐一分配到轄區內的各個鄉、鎮、村的學校，由學校和教師本人簽訂合同，但實際上，是由地方教育主管部門對特崗教師進行人事管理，導致學校對特崗教師的人事管理可能進入誤區，即學校認為自己無權過問教師的人事流動，最終導致特崗教師無序地退出，引發教師退出機制的混亂或者學校對本校特崗教師的退出制定一些規矩，使特崗教師的利益受損[2]。基于此，必須明確教育主管部門和學校的權責，保障在特崗教師退出過程中有核心力量統籌安排，既保護教師的利益，也使得特崗教師的退出科學合理地進行。

2.特崗教師退出方式單一

從對貴州省威寧縣中小學的調查訪談中看出，雖然目前特崗教師的退出渠道正在不斷拓寬，但主要還是集中在幾個領域。就教育系統內部退出而言，特崗教師傾向于校際、城鄉間的退出與流入，區域間的退出與流入相對較少。特崗教師的退出特別是優秀教師的退出對于學校、當地的教育發展必定是人才流失，而對于流入學校而言，則是人才的補充和地區骨干教師隊伍的壯大。就退出教育系統的教師而言，主要以報考研究生、公務員和自主創業等作為就業途徑，這些都是特崗教師基于社會需求和自身的發展規劃作出的選擇。特崗教師隊伍極大地緩解了農村教師總量不足的情況，他們的工作生活必然會受到當地相關部門的重視。因此，特崗教師的退出均是主動性地退出，學校及教育主管部門不會強制性地要求其退職。此外，退出方式除離開原學校外，也包括校內的調整，學校對不勝任崗位的教師進行轉崗，以更好地發揮其作用。

3.特崗教師退出程序不規范

教師的退出包括鑒別階段、補救階段和評議階段。前兩個階段主要是由學校負責，最后一個階段由學校和教育行政機關共同合作完成[2]。要建立科學有序的特崗教師退出程序，構建教師考評體系是關鍵，通過鑒定，分流出部分教師進入到其他領域，既符合部分教師的職業規劃，也使得人力資源得到合理配置。然而，現階段的考評體系卻有待完善，存在一些考核程序不明、主觀性地參與評價等現象。因此，亟待建立一個科學客觀的考評體系。

在構建科學的考評機制的同時，相應的法律制度能有效保障特崗教師的退出。但由于缺乏相關法律法規的指導，教育主管部門對此并沒有硬性地管理，使得特崗教師的退出顯得較為隨意。部分學校在特崗教師的退出程序中擁有過大的自由裁定權，對特崗教師的退出，學校不會提供相應的退出證據，也不會傾聽特崗教師的意見，針對教師的實際情況進行一定的補救，這些都是不符合法律規范的。綜觀之，特崗教師退出程序中存在的不規范、不合理的問題凸顯出我國目前尚缺一個科學客觀的特崗教師退出機制，以及相應的法律法規用以保障機制的正常運行。

三、農村特崗教師退出機制的路徑選擇

1.明確退出機制的管理主體，集中權力

要保障特崗教師有序地退出，就需要一個明確的管理主體起主導作用。然而，在目前特崗教師的退出問題上，出現了教育主管部門和學校分工不明確，權力分散的情況。眾所周知，特崗教師由當地教育主管部門統一招考，與學校簽訂聘任合同，而實際上學校卻沒有相應的人事權，由此導致了部分學校認為教師的退出主要是由教育主管部門負責，學校無權自行管理。確然，政府及教育主管部門應該是構建科學合理的特崗教師退出機制的權力主體，它們需要從宏觀上引導和幫助特崗教師的退出，同時，制定各項教育方針政策保障教師的合法權益。但是，這并不意味著學校在教師退出過程中就不承擔一定的責任，學校是具體教育政策的執行者，也是最直接的教師管理者，自然在教師退出機制中應該扮演一定的角色，自學校與教師簽訂合同后，學校就需要對任職教師負責，這是《教師法》所規定的。因此，學校在遵從國家相關的法律法規基礎上，要聯系自身實際，制定出適合本校特崗教師退出的相關管理條例，維護教師的合法權益，同時，合理規范教師退出秩序。

2.拓寬特崗教師退出渠道

就當前特崗教師的退出現狀來看，在教育系統內部退出的特崗教師主要集中在校際、城鄉間的退出和流入，跨區域的流動較少；退出教育系統的特崗教師則主要選擇考取公務員、考研、自主創業等渠道分流到其他領域。對此，教育主管部門及學校首先要建立起一個合理的教師流動機制，幫助并引導即將退出的特崗教師根據自身實際和社會需求，找準適合的發展道路，從思想上增強特崗教師退出的信心和積極性。在此基礎上，學校還應該積極開展相關的講座、培訓，普及再就業知識，提高退出教師的競爭力。

其次，在特崗教師退出問題上，可以借鑒公務員退出的有關規定，實行彈性的退出策略和退出補償制度。對不能勝任教學工作的教師實行校內調整轉崗，以實現資源的優化配置，同時，建立起教師退出補償制度，根據特崗教師服務期內的職位、薪酬以及對學校的貢獻發放一定數量的離職金，作為教師拓展其事業的物質保障。

3.規范退出程序，完善退出監督體系

我國《教師法》對教師的退出程序沒有作出明確的規定，一定程度上導致了特崗教師在退出過程中出現不規范、不合理的現象。首先，教師具體的退出程序主要包括告知、聽證和救濟。在實施退出時，學校要主動、及時告知教師退出的原因以及依據的法律條款，同時，保障教師享有聽證的機會和辯護、申訴的權利。此外，還應建立起特崗教師救濟的渠道，明確教育行政部門和學校所承擔的責任[3]。

其次，規范特崗教師退出程序，需要一定的法律保障，確保教師有序地退出。對此，政府及相關部門應該積極地補充完善相關零散的法律條款，以形成一個系統整體，并且在總的《教師法》的指導下，根據當地教師的職業特點，制定相應的條款，幫助特崗教師規范地退出。

4.建立退出特崗教師社會保障制度和解聘制度

首先，要構建科學合理的特崗教師退出機制，保證特崗教師順利退出，構建社會保障制度是重點，也是難點所在。它涉及包括教育部門、社會保障部門等在內的多個機構，在政府統籌安排下，齊心協力地疏通教師退出路徑中的障礙。根據我國《教師法》規定：教師的平均工資不得低于或略高于公務員的平均工資，醫療同當地國家公務員享受同等待遇，享受國家的退休待遇[3]。然而，目前我國在醫療、失業等社會保險制度上存在缺失，以至于特崗教師在退出時會有所顧慮，擔心自身的生活能力受到影響；對于學校而言，社會保障制度的不健全，使得其在特崗教師退出問題上難以實行有效的策略解決教師的后顧之憂。因此，各地政府、教育主管部門應該根據各地實際構建符合本地特崗教師特點的長效的社會保障制度，穩定教師情緒，促使教師有序地退出。

其次，要健全特崗教師解聘制度，為特崗教師的退出提供法律保障。首先，通過制定教育法律法規來規定教師解聘的理由，同時建立規范的特崗教師解聘標準，使得解聘教師有法可依。此外，制定解聘的程序和規則，引導特崗教師合理退出，保障退出程序的規范、明確和透明[4]。其次，建立相應的符合法律規范的教育救濟制度。教育法律救濟能有效地保護教育法律關系主體、維護教育法律的權威、促使教育行政部門依法行政，從而更有效地推進教育法律制度的建設。對此，明確教育救濟的途徑是必要的，它包括訴訟救濟、行政救濟和其他救濟。其中訴訟救濟和行政救濟是兩種較完備的救濟渠道。通過制定法規、救濟制度健全特崗教師的解聘制度，有效地推動特崗教師退出機制的構建。

總之，特崗教師是農村基礎教育師資的重要補充力量，關注農村特崗教師退出機制的構建，對于提高社會對特崗教師群體的關注、確保特崗教師合理退出、維護其合法權益具有一定的現實意義。

參考文獻

[1] 杜雪元，彭雪明.論我國高校教師退出機制.國家教育行政學院學報，2011（2）.

[2] 盧艷，陳恩倫.中小學教師退出機制存在的問題及對策研究.教育學刊，2012（1）.

[3] 周光禮.教育與法律：中國教育關系的變革.北京：社會科學文獻出版社，2005.

[4] 秦夢瓊.美國教育法與判例.北京：北京大學出版社.2006.

【責任編輯 付一靜】