關于土地流轉背景下我省農民養老保障問題的思考

柳敏和

[摘要]隨著城鎮化率不斷提高，土地流轉背景下農民的養老保障已成為社會熱點問題之一。關注、解決農民特別是失地農民的就業、養老等生存和發展面臨的困境，既是一個經濟問題，也是一個社會問題。

[關鍵詞]土地流轉；農民養老保障； 思考

隨著城鎮化進程的加快和土地流轉規模的不斷擴大，農民的養老保障面臨很多新情況、新問題，必須認真研究，加以解決。本文就土地流轉背景下，我省農民養老保障的有關問題，談談自己的一些想法，不當之處，敬請指正。

一、土地流轉背景下農民養老保障工作面臨嚴峻的挑戰

（一）目前土地流轉的基本現狀

土地流轉是實現農村規模化、集約化經營和城鎮化發展的核心問題，而解決好大量長期依賴土地生活的失地農民的養老保障，則是能否實現土地順利流轉的關鍵。

從當前來看，農村的土地流轉主要分為兩大類，一類是因為農村勞動力轉移就業，農民進行主動小規模和時間長短不一的轉移，另一類是為了城鎮建設需要被動接受大規模和根本性的土地流轉。河北省土地流轉經歷了緩慢的發展過程。據學者研究，河北從家庭聯產承包責任制開始至2002年，以農村自發的土地使用權流轉為主，土地流轉率在1-3%之間；自2002年《中華人民共和國土地承包法》出臺至今，基層政府逐漸主導土地流轉，此期我省反租倒包面積占土地流轉面積的11%[1]。

當前河北省土地流轉正處于發展和上升期，土地流轉由農戶間土地自發流轉向政府、集體主導的大規模流轉轉變，此期如果不注意土地流轉的規范化和流轉后農民的妥善安置，極易造成嚴重的問題。

失地農民，主要是指我國城鄉轉型發展進程中因規模化經營或城鎮化、工業化建設征用、占用農用地而失去土地合法經營權的特殊農民群體。當前來看，大部分土地流轉屬于城鎮化下的土地流轉，重點是農村人口向城市人口的轉移。據2003年對全國24個省（市區）調查統計，全國非農業建設用地每年約250-300萬畝，除了大型基礎設施建設外，大部分屬于城鄉結合部的農村開發地區，如按人均1畝土地計算，每年失地農民數量在300萬人左右。2011年政府工作報告指出，過去五年中國城鎮化率由45.9%提升到52.6%，向城鎮轉移農村人口8436萬人。

土地流轉帶來的城鎮化的飛速發展，也導致了發展中巨大的經濟和社會問題。據2010年湖南省統計局發布的《湖南城鎮化過程中失地農民調查報告》顯示，失地農民就業難、補償低、社保不健全等成為土地流轉中的突出困難。

就河北省而言，土地流轉正在加速進行。據報道，邢臺市土地流轉2012年為137.2萬畝，流轉率為15%，2013年將到達152.8萬畝，流轉率為16.7%。河北省與全國相比，目前城鎮化水平比較低，不僅在東部沿海省份中居于末位，而且低于全國平均水平3個多百分點，與經濟大省和東部沿海省份的地位極不相稱。“十二五”規劃綱要提出要從2010年的45%，提高到2015年的54%，城鎮化率五年將提高9個百分點，全省城鎮化率將達到全國平均水平；到2020年我省城鎮化水平將達到57%左右。這樣失地農民數量再將攀升，養老保障問題更加嚴峻。

（二）土地流轉條件下加強農民養老保障工作意義重大

我國是以農業立國的國家，農村人口仍占我國人口的絕大多數，農村的穩定和發展影響著社會的穩定和發展，因此，土地流轉背景下做好失地農民的養老保障工作意義重大。

1.是促進城鎮化、現代化建設的需要

城鎮化的主體是處于土地流轉條件下的農民。在城鎮化、現代化的趨勢面前究竟是主動前行還是被動應付甚至是敵對抗拒，是影響未來我國小康社會目標實現的重要問題。由于到2050年中國60歲以上的老人將占全國人口總量的34%，解決他們的養老問題，是提高社會成員幸福指數，引導社會成員積極支持、參與現代化和城市化進程的重要舉措。反之，不注意解決城市化進程中的民生問題，引起民眾的消極對待甚至抗拒，將無法凝聚社會共同力量，實現共同目標。

2.是解決三農問題，促進經濟、社會發展的需要

當前解決城鄉二元結構的問題，必須從工業反哺農業，城市支持鄉村入手，讓城鄉農民和城鎮居民一起平等共享改革開放和經濟發展的成果。而保障失地農民這一弱勢群體使其獲得最低生活保障和養老保障，建立公平且可持續的社會保障體系便成為經濟發展的助推器和社會和諧的穩定劑。

3.是改善社會管理結構，促進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置的需要。通過土地流轉以及配套的社會保障體系改革，可以解決城鎮化發展中土地不足的問題，可以防止失地農民無法融入市民社會而陷入沒地、沒崗、沒有生活來源，坐吃山空最終陷入囧困的狀況，可以形成城鄉之間人力、資本、技術、市場等要素的優勢互補和綜合利用，進而有利于城鄉協同進步，滿足國家、社會以及個人的發展需要。

4.合理選擇養老模式，科學管理、經營社保養老基金，實現社保養老基金保值增值，可以使社保基金發揮更大的效能，使其在為經濟建設服務的同時，提高養老保險能力，擴大養老保險覆蓋面。

二、土地流轉背景下我省農民養老保障存在的問題

2008年省委《關于認真貫徹黨的十七屆三中全會精神進一步推進農村改革發展的意見》發布以來，我省逐步健全土地流轉條件下失地農民的社會保障制度，并在實踐中不斷探索城鄉養老保險制度的有效銜接方法，取得了很大的成績。據統計，到2008年，河北共籌集保障資金5.7億元，19.69萬失地農民參加了養老保險。但從河北172個縣（市）5萬個自然村巨大的農民數量和保障落實情況來看，土地流轉背景下農民養老保險仍然存在諸多問題。

（一）土地流轉背景下農民社會保障體系應加強整體設計

城鎮化、工業化與解決失地農民的民生問題并不矛盾，二者實際上一個是長遠目標，一個是近期任務的關系。缺乏土地流轉背景下農民社會保障體系的整體設計關鍵是缺乏換位思考。我們在制度設計時往往考慮經濟社會發展較多，考慮土地流轉情況下失地農民的實際生活相對較較少；考慮政府整體規劃較多，對農民個體需求考慮較少；考慮失地農民安置的經濟要素較多，對失地農民做為人的發展的社會需求、文化需求等非經濟因素考慮較少；考慮征地時靜態的問題分析和處理辦法較多，對動態的新市民社會形成過程中所需要的文化建設、制度保障、行為引導等深層次問題考慮較少。endprint

（二）征地補償不合理，農民利益受損，引發農民不滿甚至社會問題

有的地方政府搞土地財政，與開發商聯合對付農民，在行政成本居高不下的情況下，造成政府形象受損，官民關系緊張，群體事件多發，引起嚴重社會問題。土地權利模糊，導致土地流轉過程中對土地使用權利認識上有偏差，補償時自覺不自覺地把農民排斥在賠償體系之外。被征地農民的主體地位被忽視，征地補償安置費偏低，而且常常不能全額發放到農民手中。失地農民因失去賴以生存的土地這一穩定的生活來源，限于知識、能力在再就業時又面臨諸多難題，加之社會保障水平低，使其對未來的生活充滿了不安全感。當農民遇到自身權益難以保障，尋求政府和社會幫助時，因為仲裁制度缺失，救濟保障機制不全，加之溝通渠道不暢，信息未能對稱，農民在通過正常途徑無法實現其訴求的情況下，對失地的不滿轉變為對政府的不滿，和政府的關系逐漸由“和平”溝通到“被迫”反對，最終導致干群關系緊張，甚至造成群體事件。

3.社保基金未實現統籌，社保未實現并軌，農民及失地農民社保標準偏低，不能真正解決其養老保障問題。

對失地農民來說，“以土地換保障”是養老保障金最現實的、最重要的來源。但征地過程中往往首先考慮的是政府的財政、開發商的利益，其次是村集體的收入，最后才是失地農民補償。這樣農民養老金的來源無法以法規的方式固定下來，不能從土地流轉收益中拿出足額、固定的資金做為失地農民養老保障基金和發展基金，例如培訓農民再就業，做為對農民未來投資等。

養老基金管理及投資運營也是一個復雜的問題。長期以來，養老基金主要用于購買國債或存入銀行，其利息甚至低于同期CPI漲幅。據中國社科院《中國養老金發展報告》披露，2010年全國有14個省區的基本養老保險收不抵支，缺口達679億元。而據全國社保基金理事會理事長戴相龍說，全國社保基金理事會從2006年開始受托管理中央財政補助9個省市區政府做實個人賬戶資金，獲得較高收益，11年來年均收益率達8.41%，高于同期通脹率6個百分點。

機關事業單位人員、企業退休職工、城鎮居民、失地農民和農村居民由于分別屬于不同的養老體系，享受不同的養老待遇。目前我國養老基金缺口較大，養老金發放標準不一。綜合考慮農民為國家多年來的貢獻，以及由于戶籍制度等限制，造成農民在住房、就業、醫療、教育等方面和城市居民相比在國民待遇方面所得到的較少回報，對于目前仍處于社會底層的農民這一弱勢群體來說，養老金水平偏低的問題必須在今后統籌城鄉發展時認真解決。

[參考文獻]

[1]李學勤，河北省土地流轉現狀研究[J]，河北法學，2010.5。

課題來源：本文是河北省科技廳2012年自然科學基金課題軟科學立項項目《土地流轉背景下我省農民養老保障問題研究》（課題編號12457204D-10）的部分研究成果。endprint