風險視角下的“營改增”問題研究

閆勝利

摘 要：“營改增”是大勢所趨，亦是斷不可逆之潮流，當前，關于“營改增”問題的著述如漫天飛雪，紛至浩繁，角度不一，觀點迥異。然而，統觀眾文章，鮮有涉及“營改增”的風險問題，故此，以風險的視角對“營改增”條件下可能存在的諸問題進行闡述。

關鍵詞：營改增；財政風險；財政幻覺

中圖分類號：F812 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）23-0218-02

引言

自2012年1月1日上海市率先進行“營改增”試點，時至今日我國“營改增”已經運行2年多，試點范圍不斷擴大。2014年“兩會”更是明確提出，至2015年，我國要全面實現“營改增”。“營改增”無疑帶來了諸多好處。據統計，我國“營改增”減稅額累計達2 203億元，①“營改增”結構性減稅效果初顯。

當前，我國關于“營改增”問題的探討主要集中于以下三個方面。第一，“營改增”對中央與地方財政收入分配關系的影響，即在“營改增”過渡期結束以后如何重構地方主體稅種，合理劃分中央與地方的財政收入，保證地方財政收入的穩定、安全。第二，“營改增”對相關行業稅負的影響，在當前“營改增”環境下，絕大多數行業的稅收負擔是下降的，但是部分行業如交通運輸、物流等行業其稅收負擔卻是上升的，對此不同的學者給予了不同的解釋，提供了不同的應對策略。第三，部分學者對“營改增”后稅收征管機構改革提出了相應的看法，眾多學者認為“營改增”會對稅務機構設置產生重大影響。通過以上對我國“營改增”問題的簡單回顧可以看出，盡管當前不同學者對于“營改增”從不同角度進行了探討，但是卻鮮有涉及“營改增”的風險問題。有鑒于此，本文欲以風險的視角對“營改增”條件下可能存在的問題進行探討。

我國進行的“營改增”的稅制改革，存在直接風險與次生風險。在直接風險方面，包括中央與地方財政收入安全性與穩定性的風險；在次生風險方面，因“營改增”引致的社會、政治風險亦是不容小覷。

一、直接風險

我國進行“營改增”改革，在中央財政收入與地方財政收入方面均存在風險點。具體表現在以下方面。

在中央財政收入方面，看似“營改增”將營業稅改征增值稅，在長期來看無疑會增加中央財政收入，但是將營業稅改征增值稅會使得中央財政收入過度依賴于增值稅這一單一稅種。以2011中央稅收收入各稅種占比來看，增值稅一枝獨秀，其所占比例為37.58%，而當期地方政府營業稅收入為13 504.44億元，如若二者合計則增值稅在中央財政收入單一稅種中所占的比例將達到58.41%。②毫無疑問“營改增”使得增值稅這支“獨秀”更加艷麗，然而，冷靜思考會發現就單一稅種而言，中央財政收入過度依賴于增值稅，甚至某種程度上講增值稅已經不是一枝獨秀了，而是一朵“奇葩”。鑒于此，中央財政收入風險暴露無遺。首先，“雞蛋不能放在同一個籃子里”是最基本、最淺顯的道理，然而很明顯，中央財政收入將過多的財政收入來源放在了增值稅這一個籃子中，所存在的風險不言自明。其次，中國經濟在保持了多年高速增長以后，其增長速度正在衰退，并且這種衰退是不可逆的，中國經濟的衰退必然會導致稅源的減少。最后，當前我國經濟高度依賴于第二產業，而第二產業又是增值稅收入的主要來源，隨著國家產業結構調整以及治污環保力度的加大，第二產業勢必會經歷巨大變化，而基于第二產業的增值稅也必然深受影響。

在地方財政收入方面，因“營改增”而導致的財政風險更是不言自明的。首先，在“營改增”之前營業稅是地方財政的主體稅種，是地方財政收入的主要來源之一，實行“營改增”無疑剝奪了地方的主體稅種，斷了地方政府的財源。盡管當前將“營改增”之前征收營業稅的收入仍舊劃歸地方財政，但是這只是過渡期的政策是大家心知肚明之事，一旦過渡期結束，地方政府財政收入來自何方，無疑是縈繞地方政府心間的一大疑云。其次，從2014年我國地方政府披露的審計報告來看，當前，我國地方政府過度依賴于土地出讓收入，據東部各省披露的審計數據顯示：以土地出讓收入作為償債來源的債務余額占政府負有償還責任債務余額的平均比重為46.58%，①天津市更是以64.56%高居榜首。實行“營改增”在剝奪了地方財政收入主體稅種的情況下，無疑會加重地方政府還債壓力，迫使地方政府更加依賴于土地出讓收入，加大了地方政府的債務風險。最后，盡管當前我國消費稅改革研究在“營改增”的倒逼下，正在緊張進行，并且眾多學者呼吁將消費稅劃歸地方，將消費稅與房產稅作為地方主體稅種，但是應該明確的是我國當前的消費稅是范圍較大的有限型消費稅，即便將其劃歸地方，對于消費稅小省而言也是無法彌補“營改增”對其財政收入所造成的“創傷”，其財政風險仍會有增無減。

二、次生風險

“營改增”的次生風險是指因“營改增”所引致的風險，具體表現在社會政治風險，在分析“營改增”所引致的社會政治風險之前需要對“財政幻覺”理論進行闡述。“財政幻覺”理論最早產生于意大利，由意大利財政學家普維亞尼提出。普維亞尼的“財政幻覺”理論是基于壟斷的視角進行的論述，而20世紀60年代美國學者布坎南則以民主的視角對“財政幻覺”理論進行了修正。具體而言，所謂“財政幻覺”是指，假設公民是按照稅單規模來衡量政府規模的，那么，要擴大政府規模，由于公民不愿意自愿納稅，立法和行政部門必須在公民無法察覺他們已經多付稅，或者在下一次選舉中不會顯示出不悅的前提下，才可能增加稅收負擔。假如稅收負擔能以這樣的方式偽裝，公民就有政府比事實上的更小的幻覺（布坎南，1967）。“財政幻覺”理論看似與我國當前的“營改增”的關系不大，但是要知道我國當前的財政收入，不論是中央財政收入還是地方財政收入，均主要來自于間接稅，特別是中央財政收入在“營改增”以后，其增值稅所占比例十分龐大，而間接稅最大的特點便是隱蔽性極強，負稅人很難察覺，間接稅是政府實施“財政幻覺”理論絕佳的稅種，毫不避諱的講，我國當前的稅制結構完美的踐行了“財政幻覺”理論。endprint

然而，正如前文所分析，我國經濟增速必然會逐漸趨緩，增值稅一家獨大的局面終將被打破，以間接稅為主體的稅制結構終將受到沖擊，而在此種情況發生下“財政幻覺”的“面紗”終將會被揭開。一旦“財政幻覺”破滅，一方面政府必須認真思考如何來保證龐大的政府開支，另一方面“財政幻覺”破滅會使得納稅人更加關注自己的稅收負擔。而當前我國公民民主意識不斷增強，社會上“無代表不納稅”的呼聲正在不斷高漲，一旦稅收負擔不合理很可能引發社會動蕩，甚至爆發政治動亂。統觀中外歷史，不難發現歷次革命、歷代王朝的覆滅均與賦稅有著千絲萬縷的關系，甚至有些革命的直接誘因便是賦稅改革。懷古思今，我國當前的以“營改增”為起點的稅制改革亦必須重視稅制改革潛在的次生風險，防微杜漸、防患于未然。

三、結論

當前，我國“營改增”正如火如荼地進行，形勢利好，但是亦存在直接與次生風險。中央財政應適時調整收入來源結構，降低對以增值稅為首的間接稅的依賴，改革所得稅制特別是個人所得稅制，使得所得稅為代表的直接稅在政府財政收入中所占比例逐漸擴大，進一步探討開征遺產贈與稅、房產稅等財產稅，逐漸分散中央財政風險。地方財政方面，在近期內不斷完善與改革轉移支付制度，保證地方財政收入的穩定與安全；在長期內開辟新稅源構建與地方事權相匹配的地方財政收入體系，并逐步將土地出讓收入納入全口徑預算之中，防范地方財政風險。

在次生風險防范方面，第一，應建立風險預警機制，對可能存在的風險點進行有效識別，防患于未然；第二，增強政府開支的透明度，讓公民更多享有民主參與、監督權；第三，降低公民稅收負擔，甚至在個人所得稅制改革時可以考慮個人所得稅的指數化變動，即根據宏觀經濟的景氣狀況征收個人所得稅，使得個人所得稅靈活性與合理性共舞；第四，引用布坎南在其《民主財政論》立憲態度中的一句話，即“只有通過改進產生結果的制度，才能夠改進配置或結果，而只有意識到了并理解到了制度在整個民主過程中的適當作用，才能夠改革制度。”該表述無疑深層次詮釋了我國對于防范、化解“營改增”風險的價值取向。

參考文獻：

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[2] 張馨，楊志勇，郝聯峰，袁東.當代財政學與財政學主流[M].大連：東北財經大學出版社，2002：95-96.

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[4] 葛長銀.“營改增”的功過評說與建議[J].財會學習，2012，（6）：43-44.

[責任編輯 安 琪]endprint