相對不起訴之實證研究

林曉璐

(武漢市江漢區人民檢察院 公訴科，湖北 武漢 430023)

一、相對不起訴的概念及訴訟價值

相對不起訴，又稱酌定不起訴，是指人民檢察院依據我國《刑事訴訟法》第173條第2款的規定，對于犯罪情節輕微，依照刑法規定不需要判處刑罰或者免除刑罰的，作出不起訴決定的一項制度。只有合理適用相對不起訴，才能充分彰顯其訴訟價值。具體而言，相對不起訴的訴訟價值在于：一是節約訴訟資源。隨著起訴便宜原則*起訴便宜原則，是指檢察官對于存在足夠的犯罪嫌疑并具備起訴條件的案件，可以斟酌決定是否起訴的原則。存在足夠的犯罪嫌疑而可以決定是否起訴，這表明檢察官具有自由裁量權。起訴便宜原則產生于刻板的起訴法定原則已不合時宜的十九世紀后期，是社會檢討絕對的報應觀念，實施刑事追訴制度改革的結果。參見林山田：《刑事訴訟程序之基本原則》，載陳樸生主編《刑事訴訟法論文選輯》，臺灣五南圖書出版公司1984年版，第20頁。在世界各國的逐步確立，我國也在輕罪、微罪范圍內選擇適用起訴便宜原則，以順應時代發展的需求。起訴便宜原則作為起訴法定原則的重要補充，首先考慮的就是訴訟經濟的需要。相對不起訴就是對起訴便宜原則的實踐。具體而言，合理作出相對不起訴，不僅可以減輕監管部門的壓力，而且可以減少對審判資源的占用。基層司法部門人力資源少，卻承擔著大量的輕微刑事案件，相對不起訴的運用，既能降低訴訟成本，提高訴訟效率，又能減輕司法工作人員的負擔，滿足訴訟經濟的要求。二是實現犯罪預防。這是起訴便宜原則的另一價值追求。如何更大限度地實現刑法的預防功能，已經越來越受到立法者的重視。然而，當今我國社會的重復犯罪率仍居高不下，尤其是許多短期自由刑的服刑者，在監管場所里經常“交叉感染”。對一些沒有前科的輕微犯罪人不起訴，使其在更好的環境下接受教育改造，更有利于抑制重復犯罪，實現特殊預防。三是配合寬嚴相濟的刑事政策。2006年，黨的十六屆六中全會提出要實施寬嚴相濟的刑事司法政策。《最高人民檢察院關于在檢察工作中貫徹寬嚴相濟刑事司法政策的若干意見》明確指出：“正確把握起訴和不起訴條件，依法適用不起訴。在審查起訴工作中，嚴格依法掌握起訴條件，充分考慮起訴的必要性，可訴可不訴的不訴。”

二、相對不起訴率偏低的現狀

相對不起訴的訴訟價值如此之大，在實踐中其適用情況卻并不樂觀。全國檢察機關相對不起訴的適用率一直很低，2010年僅為2.5%，2012年為4.8%，2013年為3.7%*相對不起訴率=相對不起訴人數÷不起訴與起訴人數之和，參見各年度最高人民檢察院工作報告。。筆者對所在區檢察院適用相對不起訴的情況也進行了實證考察，見表1。從表1中不難發現，在近五年辦理的案件中，該院年平均起訴率高達71.91%，而作出相對不起訴的人數總共有80人，年平均率不到1%。在英國，檢察官決定不起訴的比率一般為12%[1](P170)；德國在1997年有21.3%的案件不起訴，有26.7%的案件因無足夠的公訴理由而撤案，僅有12.3%的案件經檢察機關處理后起訴至法院[2](P270)；日本在2000年時裁量不起訴率是44.9%，2002年是47.4%,2005年達到53.4%[3]。從表1的數據及全國檢察機關的數據來看，我國相對不起訴的適用率和上述國家相比差距懸殊。

表1 2009～2013年武漢市江漢區人民檢察院相對不起訴適用情況*本文表格均以人數為計量單位。

三、相對不起訴率偏低的原因

首先，歷史傳統的影響。一方面，有罪必罰的報應刑罰觀對我國社會的影響根深蒂固；另一方面，檢察機關自由裁量權的發展歷程比較曲折。1979年刑事訴訟法賦予檢察機關免予起訴權，由于缺少必要的監督制約，免予起訴權曾一度被濫用。在1996年刑事訴訟法修改之前，檢察機關免予起訴權的行使成為被司法界、理論界以及社會公眾詬病最多的地方[4]。修改后的刑事訴訟法廢除了免予起訴制度，設置了相對不起訴制度，但為了避免成為矛盾焦點，檢察機關一直嚴控不起訴率。

其次，理念的誤區。長期以來，“有罪必訴”的觀念在檢察機關占據主導地位。一些檢察官在辦案中不自覺地、狹義地詮釋了“公訴人”，認為“公訴人”的唯一目標就是追訴犯罪。而隨著社會轉型、矛盾加劇，司法公信力也逐漸變弱，檢察官們對手中的自由裁量權寧可消極對待，以免被害人上訪、新聞媒體纏訪，害怕將自己置于輿論的風口浪尖。

再次，立法設計的缺陷。現行《刑事訴訟法》第173條第2款規定：“對于犯罪情節輕微，依照刑法規定不需要判處刑罰或者免除刑罰的，人民檢察院可以作出不起訴決定。”這一規定從某種程度上講沒有為相對不起訴提供明確的標準，理論界和實務界對何謂“犯罪情節輕微”也產生了分歧。一種觀點認為，“犯罪情節輕微”指的是罪名輕，犯罪情節也輕的情況。另一種觀點則認為，無論輕罪、重罪，只要屬于“犯罪情節輕微”的，均應包括在內。如果按罪名輕、情節也輕的標準來把握，相對不起訴的范圍顯得相當狹窄[5]。此外，現行《刑事訴訟法》新增了當事人和解的公訴案件可作相對不起訴的規定，將當事人和解的公訴案件的范圍限制在“(一)因民間糾紛引起，涉嫌刑法分則第四章、第五章規定的犯罪案件，可能判處三年有期徒刑以下刑罰的；(二)除瀆職犯罪以外的可能判處七年有期徒刑以下刑罰的過失犯罪案件”，使得一些檢察官辦案時誤認為檢察機關只可以在上述范圍內作出相對不起訴，從而將其他的案件類型排除在外。

最后，現實制約過多。第一，監督主體多。檢察機關作出不起訴決定后，不僅要送達公安機關、被害人，還要報上一級檢察院備案，有的地區甚至還要接受人大的監督，一旦上述任一主體提出異議，檢察機關就要承擔不起訴決定被撤銷或被糾正的風險。第二，操作程序繁瑣。盡管全國早已實行主訴檢察官辦案責任制，但對擬作不起訴決定的案件依然明確要求必須提請檢察長或檢察委員會決定。而在實踐中，作相對不起訴的案件辦理程序非常繁瑣，需要經過以下流程：承辦人提出意見——科室討論決定能否上報——承辦人制作提請檢委會討論報告或提交檢察長審查報告——部門負責人審批——分管檢察長審批——檢委會專職委員審批——檢察長審批——檢委會開會討論(或檢察長決定)——作出不起訴決定。而起訴案件的程序相對而言就簡單得多，即承辦人審查——主訴檢察官審查——移送法院。大部分檢察官在面對巨大的辦案壓力時，都會選擇起訴。第三，考評機制不合理。對不起訴案件，大部分檢察機關的內部考評設計從未有鼓勵加分項，反倒是重點糾錯對象。就筆者所在區院而言，一個不起訴案件平均每年要接受3～4次檢查，既有內部案件管理部門的例行檢查，又有上級檢察院，同級人大、政協等單位的專項檢查，一旦發現辦案瑕疵，就要被公示及糾正，甚至影響承辦人的全年績效考核成績。

四、對完善相對不起訴制度的思考

(一)完善立法

實體方面，應明確擴大相對不起訴的適用范圍。一方面，無論輕罪、重罪，只要屬于“犯罪情節輕微”的，均應包括在內。對可能判處三年有期徒刑以下刑罰的，犯罪嫌疑人沒有前科，能夠真誠悔罪，通過賠償被害人損失或者積極采取補救措施減輕損害結果的，即可認定為“犯罪情節輕微”，適用相對不起訴，這與立法精神是相符的。在設計裁量因素時，還可借鑒《日本刑事訴訟法典》第248條的規定：“根據犯人的性格、年齡和境遇，犯罪的輕重情況與犯罪后的情況，沒有必要追訴時，可以不提起公訴。”[6](P104)另一方面，可擴大附條件不起訴的適用范圍。現行《刑事訴訟法》只規定了對未成年犯可適用附條件不起訴，適用對象范圍過窄。既然附條件不起訴作為檢察機關裁量不起訴權的擴展和補充，就不應過分限制其適用范圍，完全可以將適用對象擴大到老年犯、學生、殘疾人及社會弱勢群體。

程序方面，應完善相關規定。首先，要求公安機關或其他專門機構對犯罪嫌疑人的身份背景進行調查并提供給檢察機關，以便檢察機關更準確地判斷嫌疑人的犯罪動機、有無前科劣跡以及人身危險性。其次，適時引入公開聽證程序。將偵查機關，犯罪嫌疑人及其法定代理人、辯護人，被害人及其法定代理人、訴訟代理人，還有人民監督員組織在一起，進行公開聽證，聽取各方對犯罪嫌疑人擬作相對不起訴的意見，有利于檢察機關對案件的處理，也能提高檢察機關的社會公信力。再次，對被相對不起訴人要指定專門機構進行矯正，可通過社區服務等替代刑罰的形式達到教育、預防目的，專門機構還需監督被相對不起訴人回歸社會后的表現，對可能再次犯罪的，要予以訓誡警示，并交司法機關備案。

(二)去除不必要的束縛

全國司法機關已經逐步展開司法體制改革，進一步確立法院、檢察院獨立行使司法權的地位。隨著司法改革的深入，部分改革試點地區已明確提出了“檢察官依法獨立行使司法辦案、法律監督等職權，實行‘誰辦案，誰負責’，檢察官對其所辦案件質量終身負責”。檢察機關應該順勢而為，將作出相對不起訴的權力賦予檢察官。就具體操作而言，要去行政化，減掉部門討論、負責人審批等行政色彩濃厚的程序，甚至在條件成熟的時候，去除檢委會討論的程序，只需在檢察官宣布不起訴決定前，報檢委會專職委員或檢察長備案。如果檢委會專職委員或檢察長認為作相對不起訴不當，完全可以將案件轉移給自己辦理，決定起訴。

(三)建立科學健全的考評機制

第一，將寬嚴相濟刑事政策的落實情況納入考核范圍。就相對不起訴案件而言，可以設置召開公開聽證程序、主持刑事和解等加分項，以調動檢察官適用相對不起訴的積極性。而對一些辦理效果好的相對不起訴案件，可以組織精品案例評選，以起到示范和鼓勵作用。第二，取消對不起訴案件的專項檢查。不起訴同起訴一樣，都是檢察機關在行使職權，而不起訴案件中出現的質量問題，在起訴案件中也會出現。頻繁地針對不起訴案件進行檢查，會抑制檢察官適用相對不起訴的積極性。理性的做法是，將不起訴案件和起訴案件一起進行抽查，或者根據不同的案件罪名進行分類檢查。第三，根據不同地區、不同時期的特點，及時發現輕微刑事案件的發案趨勢，調整相對不起訴的適用率。同時，要加強與法院的溝通，發現法院判處非監禁刑的公訴案件的比例過高或過低，就要探尋原因，及時總結相對不起訴的適用是否出現偏差，調整績效考核要素。第四，要預防相對不起訴的濫用。必須注意的是，在實踐中，相對不起訴雖然總體適用率偏低，但仍存在被濫用的情況：少數本應作出法定不起訴和存疑不起訴的案件被錯誤地適用相對不起訴。這主要是考核制度不合理，逮捕后作出法定不起訴和存疑不起訴的，將會被扣分。只有取消這樣的考核要素，才能保障相對不起訴的良性適用。

參考文獻：

[1]陳光中.刑事訴訟法實施問題研究[M].北京：中國法制出版社，2000.

[2](德)漢斯—約格·阿爾布萊希特.中德不起訴制度比較研究[M].陳光中，譯.北京：中國檢察出版社，2001.

[3]宋英輝.國外裁量不起訴制度評介[J].人民檢察，2007(24).

[4]郭天武.相對不起訴制度若干問題探析[J].政法論壇，2008(5).

[5]陳光中.論我國酌定不起訴制度[J].中國刑事法雜志，2001(1).

[6](日)田口守一.刑事訴訟法[M].劉迪，張凌，穆津，譯.北京：法律出版社，1999.