中國環境保護法庭困境與出路之探究

王 璐，門洪訓

(1.山東科技大學文法學院，山東 青島 266590;2.青島市黃島區人民檢察院，山東 青島 266590)

一、中國環境保護法庭試行現狀與困境

(一)中國環境保護法庭試行現狀

近年來經濟飛速發展，GDP不斷提升，各種環境問題也日益突出與頻發。環境問題的突顯不可避免地引發了各種類型的環境糾紛。鑒于環境案件自身具有復雜性、技術性等多方面的要求，故專業的環境審判機構能為其提供更為全面的司法手段，更有利于實現環境糾紛案件審判結果的公正性與科學性。自2007年首個環境保護法庭試行在中國設立至今，我國已設立的專業化環境保護審判庭有168個，遍布18個省份。貴陽模式、無錫模式、昆明模式都是目前環境司法實踐較為成功的試點法庭。

就審判類型來說，可分兩大類:一是非獨立建制的環境保護法庭，包括環境保護審判庭、環境保護合議庭和環境保護巡回法庭;二是獨立建制的環境保護法庭，如貴州省清鎮市、山東省青島市城陽區等設立的環境保護法庭。

就管轄方式來說，有行政區域管轄和區域集中管轄兩種方式。前一種就是傳統意義上的法院管轄方式;后一種是針對環境污染具有流動性、廣泛性的特點，通過下達指定管轄決定書的方式，環境保護法庭擁有跨地域的審判權限和執行能力［1］。這兩種管轄方式的結合擴大了所保護的主體范圍，方便解決環境保護司法救濟管轄之爭議。

就審判模式來說，一種是“三審合一”模式，將以往分散于民庭、刑庭和行政各庭的環境糾紛案件統一由環境保護法庭管轄審理。另一種是“四審合一”模式，在“三審合一”模式基礎上將受案范圍予以擴大，將行政非訴執行納入了受案范圍之內。

(二)所存在的突出問題

雖然環境保護法庭在中國已實踐多年，但仍處于試點積累經驗階段，制度的不完善也暴露了環境保護法庭的諸多現實問題。

1.案源少

各地的調研也顯示不少地區的環境保護法庭設立之后，多年處于零訴訟狀態，“無案可審”成為環境保護法庭面臨的首要難題，具體而言存在以下問題。

一是原告資格受限制，起訴的主體不廣泛。最主要是制約環境公益訴訟，公益訴訟因其具有人員、技術、資金的優勢相對于私益訴訟來說在環境維權中能發揮更大的作用。

如云南省、貴州省制定的或條例或暫行辦法或意見，雖已將檢察機關、環保行政部門、民間團體納入訴訟主體，但這只是相應地在本地區適用，就全國范圍尚無統一的規定。在目前并無《環境訴訟法》的情況下，大部分試點的環境保護法庭審理時只能參照相應的民事、刑事、行政訴訟法。雖然新《民事訴訟法》將公益訴訟的主體延伸到“法律規定的機關”和“有關組織”。但具體哪些機關、哪些組織都沒有明確的規定，公益訴訟的主體資格仍有很大的不確定性。

二是受案范圍不統一。從首個環境保護法庭設立開始，我國對環境訴訟的受案范圍至今沒有統一的規定，各省市環境保護法庭的受案范圍各有規定也各有側重，如，福建省以林業審判為主，天津市和平區以環境民事糾紛為主，昆明市中院以民事、刑事、行政案件和非訴行政執行為主并將社會團體的公益訴訟納入受案范圍［2］。這使得公眾的環境維權沒有明確的范圍，何處能救濟何處不能救濟只能聽憑法院的規定，極大地削弱了公眾維權的主動性。

2.機構設置不規范

中國環境保護法庭于2007年正式起步建立，機構和人員的設置沿用傳統的規定，使得環境保護法庭的設置要不“無法可依”，要不與已有立法規定沖突。就目前來說，高院、中院、基層均有地區設立了環境保護法庭，但根據《人民法院組織法》第24條第2款、第27條第2款、第31條第2款，可以看出只有中院、高院、最高院才能夠根據需要設立其他審判庭，基層法院無此權限。1989年武漢市硚口區人民法院曾嘗試設立環境保護法庭，最終被最高院答復否決［3］。可見，在基層設立環境保護法庭“于法無據”不符合規定;可是如果在中院以上設立，大多數環境污染糾紛案件，會因未達到中院、高院或最高院的管轄級別，無法被受理。

另外，有些地區的環境保護法庭是下設在環保行政部門之下，這顯然也是不合適的，行政和司法本身是兩個應相互獨立的體系。這樣容易導致在環保司法權的行使過程中不可避免地受到行政權的干預，影響司法的公正性。

3.審判人員缺乏自然科學知識背景

我國已成立的環境保護法庭人員組成采用傳統編制，只是任用環境法專業出身的審判人員并不能應對環境訴訟專業化的要求，環境案件相對與其他案件兼有專業性和技術性的特點，環境訴訟涉及知識面廣，糾紛復雜。它要求審判人員對各類環境污染的具體成因、污染的擴散過程及污染結果的表征都要比較深入地、專業化地了解，因此審判人員僅具有環境法的相關知識是不夠的。

4.舉證難，費用高

我國訴訟法規定原告負有舉證證明損害結果存在的責任，而在環境案件中，原告對自己所受的損害是清楚的，往往也能證明，但對于發生損害的機理和邏輯過程，卻提不出充分、有力的證據［4］。一方面原告通常是非專業人士，往往忽略對重要證據的保存;另一方面缺少環保部門的積極配合，原告是難以取得這環境監測數據作為證據的。

在環境訴訟中，因果關系的認定與否是判定被告責任的關鍵。鑒于環境案件的專業性、復雜性、多因性等特點，法官在認定因果關系時一般要參照司法鑒定的結果。以陽宗海砷污染一案為例，此案中環境污染損害的鑒定可謂是歷經曲折，人力、物力、財力的消耗都相當巨大。

此外，環境訴訟中原告起訴后還要承擔高額的律師費、訴訟費和鑒定費，其中鑒定費所占比例極大。通常情況下，司法鑒定的結論對環境案件的審理至關重要并且也是雙方爭議的焦點，可是做完一系列鑒定動輒上百萬上千萬。這對起訴主體的經濟實力要求是非常高的，高額的費用只能讓多數主體望而卻步。

簡而言之，以上多方面的因素都嚴重制約了中國環境保護法庭的建設與發展，因此要想在環境糾紛案件中有效地實現審判專業化，必須破除一系列的內生困境。

二、中國環境保護法庭的改革出路

應該清醒地認識到事物的應然與實然的差距。“在實然社會中，任何事物都不會十全十美，如果過分理想，則會因噎廢食。”［5］環保法庭是一個新生事物，環保法庭成長發展應該逐步走向完善，從實然走向應然。

(一)統一立案標準

一是擴大原告資格。鑒于新《民事訴訟法》第55條只是籠統性的規定，因此可以考慮賦予檢察機關、環保行政部門、民間社會團體以及個人的原告資格。要明確規定哪些環保部門以及符合何種條件的民間社會團體可以起訴，對于公民個人是否可以提起公益訴訟，按照目前《民事訴訟法》規定是不可以的。但有部分學者也提出，為避免濫訴，法院暫不受理公民個人作為原告提起的公益訴訟案件，但公民個人可以向有關部門舉證反映，通過有關部門和環保組織來提起公益訴訟［6］。其實環境公共利益不應僅局限于機關和團體的維權，公民個人提起環境公益訴訟也應被接納。環境訴訟不同于民事、刑事和行政訴訟，首先它要求起訴主體具備一定的經濟實力，這一定程度上也限制了公民個人濫訴情況的出現。

二是保障公民的環境信息知情權。一方面政府要改變政務不公開的辦事傳統，注意把與人身健康密切相關的有毒、有害、有機污染物質分布情況和檢出量及時向社會公布，保障民眾知情權［7］;另一方面按照《環境信息公開辦法》，目前的義務主體是企業和政府，但這遠遠不夠，我國掌握環境信息的不只有環保部門，還有農業部、商務部、氣象局等部門，它們都會掌握很多環境信息［8］。要擴大環境信息的公開主體，掌握環境信息的部門要及時、定時公開企業、單位的環境監測信息，保證時效性和準確性。

三是制定統一的受案范圍。如澳大利亞的土地和環境法院根據爭議所涉及領域及性質，土地和環境法院受理的案件具體可分為七類。中國的環境保護法庭并非一定要比照澳大利亞的模式，但可借鑒其全面細致的類別規定，同時考慮至今我國審理的環境案件所涉及的領域和所屬的性質，來制定適合本國環境維權狀況的統一的受案范圍。目前，至少從大類上可以考慮將環境民事案件、環境刑事案件、環境行政案件、環境非訴行政執行案件、環境公益訴訟案件納入統一的受案范圍。進一步的細化分類應由各地區法院根據本區域生態環境特點出臺與本地域環境利益相適應的受案范圍的規定、條例，使受案范圍進一步細化，具體情況具體分析。

(二)規范法庭級別設置

一是法院級別設置要有立法規定。兩審終審制的存在是為了保障當事人的上訴權，如果現有的制度根源不破除，那么環境保護法庭就只能設立在中院、高院和最高院，但中院、高院和最高院的受案范圍是有明確規定的。因此，我們應該考慮出臺該方面的立法規定，使得各級的環境保護法庭能依據現行的法律設立，保證環境保護法庭的設立是“于法有據”的。

二是針對中級人民法院的管轄范圍的限制，有必要結合環境糾紛案件自身的特殊性，在審理環境糾紛案件時適當地突破中院的管轄限制。在基層人民法院未設置環境保護法庭的地區，其中級人民法院可以受理本轄區各基層的環境糾紛案件，這也是使得大量的環境糾紛案件能夠進入訴訟程序并得以立案的重要途徑，既能保障環境糾紛案件有權得到法律救濟又能保障當事人的上訴權。

(三)加強人員的專業化

目前，國外在環境保護法庭的人員組成上多采用法官和專家結合的方式。法官由有豐富的審案經驗的人擔任，負責法律法規的適用，專家組由環境方面的技術人員和學者組成。但是，考慮到我國現有的法院系統人員編制不可能實現即時的改變和調整，因此在提升環境保護法庭專業性、技術性方面建議從以下兩個方面著手:

一是在環境保護法庭的法官任職資格上要求其不僅要有環境法專業的學歷還必須具備地質、水文、環評、城規等方面的知識背景，進行過相關的技術性和專業性的培訓，并且要取得相應的資格證書，直接在法官的選任上體現其不同于其他法官選任時的技術性和專業性。并且在任職期內法官還要定期參加專業性的培訓，滿足新型環境糾紛案件的審理要求。這樣便于法官在審理一般的環境污染案件時，其自身的專業知識能滿足審理案件的要求，免除每個環境糾紛案件都要聘請專家的技術性方面的障礙，達到高效、便捷審案—結案的目的。

二是在現有的條件下設立各領域的專家庫，專家應是各領域的“高、精、深”人才，從事的是專業化、前沿性的研究。因為不管選任法官的條件是如何嚴格如何專業，都不可能要求法官在審理案件時完全不依靠專家技術人員的協助，對于原理復雜、因果關系多樣的個別環境疑難案件，法庭需要生態環境方面的高端技術人員的支持，因此專家庫的設立可以方便法官在審理環境案件遇到技術障礙時，可隨時聘請專家庫的人員協助審理案件，避免突發環境疑難案件時又臨時組建專家小組的程序上的麻煩，延遲環境案件的審理。

三是專業化人員的培養需要投入大量的時間和資金。目前來說，在各個環境保護法庭都配備技術性、專業性兼具素質優良的法官還是比較有困難的，也尚需一段時間，所以可以將環境保護法庭的法官的定位有別于各審判庭的法官。環境保護法庭的法官可以不做專職法官，也就是說，環境保護法庭的法官由各縣、區或者各市級的人大常委會聯合任命，授予其在本轄區環境保護法庭擔任法官的資格，在沒有環境糾紛案件審理時法官可以回歸到他本職工作的審判庭，一旦有環境糾紛案件，可以立即從各同級審判庭抽調符合條件的法官到環境保護法庭進行環境糾紛案件的審理。這樣，在保證現有的司法體系人員編制不作較大改變的情況下，也解決人員編制和財政負擔。

(四)完善司法鑒定制度

環境糾紛案件具有復雜多樣、技術要求高等特點，環境司法鑒定又對案件的審理有著至關重要的作用，因此在完善司法鑒定制度方面可以從以下幾方面著手:

一是完善我國各項環境標準。大型機械運行時的振動限制標準、磁輻射標準、油煙污染標準都尚未制定，應加快完善我國工業生產過程中各項無損的致害標準，使公眾能明確得知受法律保護的界限。

二是明確鑒定機構法定的鑒定資格，對鑒定程序、鑒定費用、相關的技術標準都要有統一明確的規定。方便當事人能及時準確地提供意見，提高環境案件的審理效率。

三是設立環境公益基金。環境訴訟鑒定成本高常使各維權主體望而卻步，經濟因素很容易成為阻礙環境訴訟的原因之一。我們應成立環保公益基金援助，如“兩湖一庫”環保基金。基金的來源可以考慮以下途徑:政府撥付、社會捐助、環境公益訴訟執行的罰款等，分擔當事人高額的鑒定費用。

三、結束語

中國環境保護法庭的存在已是不爭的事實，這項有益的司法嘗試亟待相關立法及制度的規范。針對其發展過程中面對的突出問題，要力爭早日完善相關的制度設計。呂忠梅教授曾指出不深入研究環境社會關系，不認真分析利益沖突發生的根源，不立足中國環境資源現實，只簡單移植他國經驗，是不可能解決實踐中出現的問題的，因此我們應立足于中國環境保護法庭現實的法治環境，借鑒國內外典型環保法庭(院)的有益經驗，盡快推動中國環境保護法庭的發展進程。

［1］蔡方華.環境法庭試水是環境治理的“拐點”?［N］.北京青年報，2007－11－22.

［2］云南法院網.昆明市中院成立環境保護審判庭［EB/OL］.［2014 －03 － 10］.http://www.gy.yn.gov.cn/Article/Print.asp?ArticleID=10188

［3］最高法院對“關于武漢市硚口區人民法院設立環保法庭的情況報告”的答復［Z］.法［經］函［1989］19號.

［4］張睿.環境侵權民事訴訟舉證責任分配之比較研究［J］.河北法學，2009(3):36 －39.

［5］牛忠志.駁“膽出符合形式犯罪構成的行為說”［J］.河南大學學報:社會科學版，2012(1):56.

［6］胡耘通，陳德敏.環境審判專門化的分析與展望——以我國環保法庭模式為切入點［J］.大連理工大學學報:社會科學版，2011(2):99 －103.

［7］孫茜.對設立環保法庭的幾點法律思考——以貴陽市環保法庭為考察對象［J］法律適用，2008(6):44－46.

［8］李醒，石春玲.經驗與借鑒:歐盟環境信息公開與中國相關立法的完善［J］.河南省政法管理干部學院學報，2011(3):155－160.