農村義務教育經費保障機制比較研究*——以云南省為例

楊雅琴 劉 侃

（云南財經大學公共政策研究中心/財政與經濟學院 云南 昆明 650221）

一、引言

我國現行的義務教育制度于1986年4月第六屆全國人民代表大會第四次會議通過的《中華人民共和國義務教育法》（下簡稱《義務教育法》）規定：實行九年制義務教育。2006《義務教育法》修訂后明確規定“國家將義務教育全面納入財政保障范圍，義務教育經費由國務院和地方各級人民政府依照本法規定予以保障”。截止2011年末，我國學齡兒童凈入學率達到99.8%。2010年國家財政性教育經費、社會捐贈經費、民辦學校辦學經費和事業收入等渠道的義務教育經費投入較上年增長14.72%。但云南省農村義務教育水平仍遠遠落后于國內其他地區。就生均教育經費投入，云南省農村初中、小學經費投入均低于全國平均水平；此外，生均校舍建筑面積、體育運動場館面積、教育用計算機數、圖書藏量均低于全國平均水平，特別是體育運動場館面積僅為全國平均水平的三分之一。然而，云南省生均危房面積卻高于全國平均水平。在當前的發展差距下，云南省農村義務教育面臨的將是彌補歷史發展欠賬、縮小未來發展差距的兩重重任。在縮小差距方面，由于云南省“邊疆、民族、山區、貧困”的特殊性省情，使公共服務提供的成本、提供的難度增長，而公共服務提供受益區域面積較小。所以，研究云南省農村義務教育經費保障機制，確保農村義務教育得到切實保障成為一項重大且迫切的問題。本文將圍繞云南省農村義務教育經費保障問題，從義務教育經費保障的國際作法吸取經驗，考慮云南省特殊情況，對云南省農村義務教育經費保障問題進行探討。

二、農村義務教育屬性及教育經費支出

（一）公共產品屬性 公共產品是與私人產品相對的概念，指具有非競爭性和非排他性的產品。非競爭性是指某物品一旦被提供，消費該物品的另一個人的額外資源成本為零。非排他性是指要阻止任何人消費這種物品，要么代價非常大，要么就是不可能。同時具備非競爭性和非排他性的物品即純公共產品；僅具備以上兩個特性中的一個為準公共產品，也稱混合品。由于公共產品的非競爭性和非排他性，在公共產品的生產和提供中容易出現搭便車的現象，導致市場失靈，公共產品提供不足。所以，公共產品應該由政府生產、政府提供，或市場生產、政府提供，以保證公共產品的有效提供。通常認為教育具備公共產品的特征，同時從經濟效率及社會公平的角度看，政府應該對教育市場進行干預。具體地，政府應該對教育進行補貼，甚至政府提供包括義務教育、特殊教育等在內的某些種類的教育。

（二）農村義務教育特性及經費保障 義務教育具有公共產品的特征，應屬于純公共產品。在一定區域內，義務教育一旦生產并提供，增加享受義務教育的學生人數不會對義務教育的提供成本造成太大影響，義務教育具備非競爭性的特征。同時根據《義務教育法》義務教育階段學生有接受教育的義務，所以不僅不能排除學生，還應該努力使輟學的學生回到課堂上，義務教育也具備非排他性的特征。另外，義務教育的普及和推廣能夠在很大程度上提高整個國家的國民素質及國家發展潛力，義務教育具有巨大的社會外溢性。正是基于以上原因，目前世界普遍將義務教育經費納入政府財政進行支出。就農村義務教育來說，由于西方國家沒有實行城鄉分割的“二元政策”、城鄉一體化水平較高，農村地區義務教育經費與城鎮地區享受同樣的標準及待遇。我國近年來也逐漸開始推行農村地區義務教育階段免費政策。然而，農村義務教育經費應該由政府承擔。政府應該為農村地區義務教育提供經費，保障農村地區適齡兒童都能夠有機會進入學校接受義務教育，保證每個農村兒童將來都有機會與城鎮兒童競爭。（2）資本市場不健全、不完善。世界發達國家的經驗表明，教育一種人力資本投資。人力資本投資的長期性、收益的不確定性，特別是人力資本投資收益在很大程度上取決于投資對象的個人因素。所以多數私營機構不會投資于人力資本市場，這就出來了市場失靈的情況，需要由政府來彌補市場的不足，承擔義務教育經費。在我國大量地處山區的農村地區，交通不便、民族風俗習慣、語言文化等因素也導致了市場無法進入這類地區提供義務教育，更需要由政府承擔起這類山區農村義務教育經費。農村義務教育除具備純公共產品的非競爭性及非排他性外，還具有巨大的社會外溢性，決定其經費應該由政府承擔；同時，農村義務教育由政府提供也能矯正社會不公平現象，彌補資本市場不健全引起的農村義務教育提供不足。

三、農村義務教育經費保障現狀及存在問題——以云南為例

（一）農村義務教育經費現狀 自2005年以來，云南省農村義務教育經費收入呈逐年上升趨勢。2005年以后以年均增長率25.07%的速度增長，在全國排名第8位，超過北京、天津等東部省區。云南省以公共財政預算經費為主要收入來源：公共財政預算教育經費占農村義務教育經費的比重超過95%，其他包括各級政府征收用于教育的稅費、民辦學校中舉辦者投入、社會捐贈經費、事業收入、其他收入等五項形式在內的收入占農村義務教育經費的比重不足5%。云南省農村義務教育經費收入結構與全國部分省區結構相符，但卻與東部地區省區經費結構有一定的差異性，東部地區如北京、天津、河北、上海、江蘇、浙江、廣東等地，公共財政預算經費占農村義務教育經費的比重均不到95%。以上兩地經費收入中民辦學校舉辦者投入、社會捐贈、事業收入等收入來源占本省農村義務教育經費的比重均高于云南水平。與云南相比，以上地方教育經費負擔呈現出更多樣化的收入來源渠道。另外，根據中央實現基本公共服務均等化的發展目標，云南省農村義務教育經費除以上收入來源外，各級地方政府還舉借了大量政府性債務，以加大農村義務教育投入，促進均等化目標實現。2009年末云南省各級政府農村義務教育債務余額占當年全部政府性債務的比重為0.85%，占當年農村義務教育經費支出的比重為1.43%。雖然以上農村義務教育政府性債務所占比重不大，但由于農村義務教育屬于純公共產品，沒有相應的經營收入，政府性債務缺少還款來源，債務風險較大。

（二）農村義務教育經費保障辦法 云南省現行農村義務教育經費保障辦法根據兩個辦法建立：一是《國務院關于深化農村義務教育經費保障機制改革的通知》；二是《云南省人民政府辦公廳關于印發云南省深化農村義務教育經費保障機制改革實施方案的通知》。具體保障辦法如下：2005年國務院發布《國務院關于深化農村義務教育經費保障機制改革的通知》（國發［2005］43號），要求對農村義務教育經費進行保障，基本保障方法是：第一，全部免除農村義務教育階段學生學雜費，資金由中央和地方按比例分擔，西部地區為8：2，中部地區為6：4。第二，提高農村義務教育階段中小學公用經費保障水平。第三，建立農村義務教育階段中小學校舍維修改造長效機制。中西部地區每年校舍維修改造所需資金，由中央和地方按照5：5比例共同承擔。第四，鞏固和完善農村中小學教師工資保障機制。2006年云南省發布《云南省人民政府辦公廳關于印發云南省深化農村義務教育經費保障機制改革實施方案的通知》（云政辦發［2006］36號），對云南省內農村義務教育經費保障機制進行規范：第一，免學雜費，資金由中央、省和州（市）按比例分擔（具體分擔比例見表2）。第二，免教科書資金，國家課程教科書資金由中央承擔，地方課程教材資金由省財政承擔。第三，補助貧困家庭寄宿生生活費資金。最低標準為初中250元／生、年，小學150元／生、年。貧困家庭寄宿生生活補助由省、州（市）和縣（市、區）共同分擔。

（三）農村義務教育經費保障存在的問題 第一，云南省農村義務教育經費保障標準按國家相關規定的“生均經費標準執行”，缺少對云南特殊省情的考慮。云南省地處我國西南邊疆，區域內地形復雜、高山錯落、海拔落差較大；民族多元化雜居、民族風俗習慣、語言傳統等差異巨大。云南省農村地區又主要分布于山區，呈現民族雜居的特征。在以上客觀因素的影響下，使云南省農村義務教育這一基本公共服務提供成本增加。具體包括以下方面：一是，農村少數民族學生漢語學習成本。云南省少數民族人口約占總人口的三分之一，部分山區少數民族村寨不通漢語，少數民族學生入學后需要首先教授漢語，才能開始其他課程的學習，這項教學支出在東部及中部地區學校則沒有或很少。二是在山區、高海拔地區興建學校的投入成本。云南省山地面積占全省總面積的84%，其中梅里雪山、玉龍雪山海拔超過5500米，海拔超過3000米的山有八座，這山區興建學校所需要的材料運輸成本、工人工資成本等均高于平原地區。三是山區學生上學交通運輸成本。近年來在中央調整基礎教育階段學校布局的戰略下，云南省中、小學校數也有所減少，雖然有利于教育資源集約化，提高教育質量。但也使部分山區農村學生上校往返路程增加，部分農村學生每天步行十多公里、數小時去上學。這一方面提高了對校車投入的要求，另一方面也增加了學生上學所需的往返交通成本。第二，部分農村義務教育事業發展仍需依靠債務形式，缺少相應償債來源，形成債務風險。2009年末云南省農村義務教育政府性債務占當年農村義務教育經費支出的比重為1.43%，該項債務主要形成于改善農村義務教育基礎設施所形成的拖欠工程款，如校園、教學建筑物翻新改建等工程建設。我國當前義務教育已經實現免費，義務教育單位缺少自有收入來源，債務缺少償還資金來源，一方面影響地方政府信譽，另一方面可能引發地方政府債務風險。第三，農村義務教育缺少多元化資金來源渠道。與東部地區相比，云南省農村義務教育資金來源渠道以各級政府撥款為主。這種現象一方面造成云南省農村義務教育資金匱乏，原本已落后的農村義務教育更加缺少資金投入，使其發展速度與東部地區農村義務教育發展產生重大差距。另一方面，社會資金不愿投資到云南農村義務教育的現象也說明其落后、投資難以收回的現狀。在這種情況下，不僅要加強政府資金投入，更加提高云南農村義務教育質量，改善社會資金進入渠道及投資收益，以吸引社會資金進入。

四、美國義務教育經費保障經驗借鑒

（一）政府間支出責任劃分 美國是典型的分權制國家，州和地方政府擁有一定的稅收立法權，通過州和地方政府的財政預算保證義務教育經費的投入。基礎教育方面，美國實行學區制，15300個學區相互獨立，學區與社區間也沒有直接聯系，學區的劃分主要根據學生人數確定。對于公立學校，義務教育經費由聯邦、州、學區三級保障，以州為主體，而管理可以因地制宜，義務教育的發展迅速且完善。對于私立學校，義務教育經費則主要由學費等其他收入構成，學費收入占經費的比重達95%以上，各級政府承擔較少經費保障責任。聯邦政府：由于美國憲法中并未規定政府對教育的責任，一般認為聯邦憲法中未作規定的責任有州政府承擔。所以在很長的歷史時期內，聯邦政府并不承擔義務教育責任。后來，聯邦政府開始逐漸增加義務教育支出，以促進地區間平衡發展。具體作法是，聯邦政府只是對教育資金相對缺口較大的少數地區和城市，按照公正的原則，提供少量的財政補貼。州政府：由于州政府擁有自主立法權，是義務教育的主要經費投資主體。地方政府：美國學區擁有獨立的征稅權，財政稅一度成為學區義務教育經費的主要來源，教育支出占家庭消費支出的比例較大。這種學區征稅的制度能夠保證教育經費的來源穩定。美國各級政府對義務教育公立學校的投入比重也經歷了不斷完善和發展的過程。20世紀70年代之前，美國聯邦政府、州政府承擔義務教育經費的比重不足20%，學區政府承擔超過80%的義務教育經費責任。后來聯邦政府和州政府逐漸加大對義務教育的投入，形成州政府占承擔主要支出責任、學區政府次之、聯邦政府補充的形態，具體支出比重各州之間不盡相同，大致為8%、48%、43%。另外還有比重較少的社會資金投入義務教育。

（二）撥款方式 美國貧困地方和富裕地區之間也存在較大的貧富差距，聯邦政府和州政府通過轉移支付的方式對貧困地區進行補助，從而實現國內義務教育均衡發展，促進基礎教育發展的公平性。美國部分貧困地區的學區得到的聯邦和州轉移支付補助甚至能達到富裕地區的一至數倍。美國義務教育經費撥款方式具體實行方式如下：第一，聯邦政府通過專項轉移支付資助教育項目實現對州和地方的基礎教育補助。美國聯邦政府對地方義務教育的專項轉移支付項目主要包括：職業教育、特殊教育、雙語教育、補償教育等項目，覆蓋大部分的義務教育學生。主要針對家庭困難以及學習成績不佳的學生，保障低收入家庭學生不會因為經濟因素失學。聯邦政府撥款中有大量的撥款項目不是通過教育部執行，而是通過聯邦政府相應職能部分撥付款項到具體項目單位。第二，州政府通過基本資助撥款和專項撥款對義務教育進行轉移支付補助。美國各州資助義務教育的撥款方式不盡相同，但各州撥款類型基本分為基本資助撥款和專項撥款兩大類。基本資助撥款占州級政府義務教育轉移支付的大部分。該項撥款額根據學區內教育成本、學區貧窮程度測算：首先測算每個學生達到教育標準所需要的資金數；然后根據州統一規定的稅率確定學區內的財產稅和地方稅收；最后根據前兩項的差額計算收支缺口，由此確定州政府對該學區的補助額度。采用該方式的主要原因是要充分教育學區內教育需求和財政能力兩者缺口，對缺口較大的地區進行較高的補助，對缺口較小的地區進行較低的補助，以此促進地區內義務教育均衡發展。專項撥款也稱類別撥款，根據地方特殊情況而不是地區間財力差距進行補助。撥款教育的因素有交通補貼、補償教育、職業教育、基本建設撥款等內容。

（三）補助標準 美國不僅規定了政府間義務教育經費占總教育經費支出的比例，還對低收入家庭學生的補助指標作出了上下限規定。具體公式為：有補助資格的兒童人數+該州生均教育支出的40%。其中，有補助資格的兒童人數＝按最近的人口統計資料中來自低收入（貧困線以下）家庭5-17歲的兒童人數﹢來自接受聯邦AFDC補助（此補助高于貧困線）家庭的5-17歲的兒童人數﹢非政府孤兒院中的5-17歲兒童人數。每個州的生均支出指標用于調節各洲之間的成本差異。此指標不可低于全國生均支出的80%，或高于全國生均支出的120%。

五、加強農村義務教育投入的對策建議

（一）采用多樣化撥款形式 采用多樣化的農村義務教育撥款形式，但應確保款項真正投入到農村義務教育方面。美國各級政府對義務教育的撥款方式有專項轉移支付、基本資助撥款等形式，不同形式撥款額度、撥款方式及撥款程序均有所差異，但都能保證款項能夠真正用于義務教育，提高教育服務水平。云南省農村義務教育經費撥款可借鑒美國州政府撥款以基本資助撥款和專項撥款相互配合的形式進行，以基本撥款彌補地區間農村義務教育經費收支缺口，然后針對不同項目，以項目為單位進行專項撥款。但需要確保各項經費都用于農村義務教育這一基本公共服務的提供上。

（二）制定科學合理的補助標準 補助標準制定應體現出當前云南省農村義務教育發展差距，針對支出缺口進行補助。目前云南省農村義務教育撥款雖然已經開始對不同類型地區進行分類，省級政府承擔相應比重的支出責任。但生均經費標準仍未根據地區發展差距進行分類。由于云南省地區間發展存在較大差距，若對不同地區按同一標準進行補助，仍不能滿足經濟落后、自然條件惡劣地區的基本保障要求。所以，應按照經濟發展水平、義務教育發展狀況、自然環境條件等因素對云南省不同地區進行分類，按照對農村義務教育發展需求大的地區多補助、需求少的地區少補助的原則，針對每類地區制定不同的生均經費標準并進行補助。

（三）擴充經費來源渠道 美國、日本等發達國家，雖然各級政府在義務教育中占有絕對優勢比重，但社會資金投入義務教育仍占有較重要的地位，是這些國家義務教育發展不可缺少的重要組成部分。多元化的義務教育投資渠道也有利于引入競爭，提升義務教育質量。云南省也應考慮引入農村義務教育多元化投入的渠道、引導社會資金進行農村義務教育投資領域。然而，云南省農村義務教育較落后的地區往往經濟較落后、居民生活水平較低、義務教育質量不高，這也決定了在這類地區投資農村義務教育高投入低回報的必然性。所以，地方政府有必要從政策方面加強農村義務教育社會投資者的政策引導及保障。

（四）切實提高資金使用效率 在當前農村義務教育資金緊的情況下，要提高云南省農村義務教育水平，不僅需要加大投入，更需要提高資金使用績效。一方面要加強農村義務教育資金使用管理水平，提高資金使用效率，預防資金挪用現象出現；另一方面要重視資金使用的投入產生率，加強資金使用的績效意識，以合理的資金量實現更加優質高效的農村義務教育水平。

［1“完善農村義務教育財政保障機制”課題組：《發達國家普及義務教育財政保障機制回顧與比較》，《財政研究》2005年第11期。

［2］包桂榮：《教育財政轉移支付制度的國際比較——以日本美國為例》，《內蒙古財經學院學報》2010年第2期。

［3］包金玲：《日本義務教育經費國庫負擔制改革方向——重建教育財政中的中央與地方的關系》，《教育與經濟》2009年第4期。

［4］黃崴、蘇娜：《發達國家義務教育經費投入體制比較及其對我國的啟示》，《比較教育研究》2009年第10期。