在與非營利組織互動合作中轉變政府職能*—— 《公共服務中的伙伴》述評

陳建國

政府與非營利組織的關系一直是公共管理學研究的焦點之一。既有的研究基本上形成了主張“強政府弱社會”的左派和主張“弱政府強社會”的右派。然而20世紀50年代到80年代美國出現了國家和非營利組織同時擴張的情形，讓左右兩派都難以自圓其說。實踐向已有的理論范式提出了挑戰，應當如何認識“強政府”與“強社會”共存的現實，如何解釋國家與非營利組織之間的合作關系，如何評價其后果?這正是薩拉蒙教授的著作《公共服務中的伙伴——現代福利國家中政府與非營利組織的關系》的旨趣所在，他通過大量的實證數據證明政府與非營利組織之間的伙伴關系在美國的普遍性。而且，他創新了理論范式，提出了“第三方治理”和“志愿失靈”理論，解釋了這種伙伴關系的內在邏輯，成功地回應了實踐向理論提出的挑戰。嚴格地說，該書是薩拉蒙的一本論文集，整體結構嚴謹，邏輯連貫，系統地回答了政府與非營利組織合作的系列問題。本書是薩拉蒙最為重要的代表性著作，獲得了1996年非營利組織和志愿行動研究協會杰出圖書獎，同時也是歐美大學研究生非營利組織課程的重要參考文獻。

一 政府與非營利組織互動的理論和實踐

薩拉蒙的著作遵循著理論反思、理論建構和理論檢驗的思路展開，是一部方法嚴謹、內容充實、邏輯性強的著作。

(一)理論范式的轉換:從福利國家和志愿部門理論到“第三方治理”和“志愿失靈”理論

基于對大量政府與非營利組織合作實踐的觀察和對福利國家理論與非營利組織理論的反思，薩拉蒙認為需要超越國家-社會二元分立的思維，運用新的理論來認識政府治理基本形式的根本性變化。

良好的治理是公共管理研究的目標，薩拉蒙認為要達到這一目標僅僅關注單個的項目或者項目集合的實施是不夠的，還要關注政府行動的工具類型，關注社會接入的“技術”(薩拉蒙，2008:19)。尤其是大量“第三方治理”實踐使得公共管理的研究焦點應當從官僚制內部管理轉向與外部其他社會部門的合作關系管理，需要把更多注意力放到公共行動的工具和技術上 (薩拉蒙，2008:19)。在某種意義上說，這是對政府治理工具的治理，它超越了具體操作層次的問題，而上升到了對操作工具的選擇層面。

那么，根據什么選擇政府治理工具呢?在官僚制、市場以及非營利組織這三組治理工具之間進行選擇的邏輯根據是什么呢?要回答這些問題，就需要上升到理論的層面進行思考。

囿于概念工具的局限性，固有的福利國家理論、公共選擇理論及志愿部門理論基本上達成了一個共識，即:市場會失靈，因此國家是必要的;政府也會失靈，因此市場化和有限政府是必要的;政府和市場都會失靈，因此志愿部門是必要的。這其實是在政府、市場和志愿部門三者之間進行非此即彼的選擇。這種選擇的邏輯是錯誤的，因為它把一種工具的適用性建立在其余兩種工具不適用的基礎之上，而非將其建立在自身適用的基礎上。埃莉諾·奧斯特羅姆早就指出了這種錯誤，她說“說明了一個制度安排導致次優的績效，并不等于說明了另外一個制度安排表現得更好”(Ostrom，E.，1998)。此外，以往的研究過多地關注了以霍布斯的利維坦和福利國家理論為代表的政府主義與以亞當·斯密和公共選擇理論為代表的市場主義，對社會治理實踐的關注很不夠，直到出現埃莉諾·奧斯特羅姆基于劃分物品理論對公共池塘資源 (CPR)自主治理的探索為止。因此，除了國家主義和市場主義外，還應當關注志愿主義，“不僅如此，除了這三種比較極端的制度安排之外，更常見的是三種制度安排之間的混合安排”(李文釗、蔡長昆，2012)。三種治理工具之間的混合安排直到最近的合作治理 (collaborative governance)才受到了關注。

同時，除了邏輯缺陷外，這種簡單的“搭積木”式的思路并不符合復雜的社會治理實踐。薩拉蒙通過調查發現，美國聯邦政府越來越多地依賴大量的“第三方”——州、市、特區、銀行、醫院、制造商等實現目標，同時調查也顯示即使排除醫院和大學，美國整個國家的非營利人類服務組織最大的收入來源也根本不是私人捐贈，而是政府 (薩拉蒙，2008:67)。基于此，薩拉蒙指出了福利國家理論和志愿部門理論解釋力的不足。他認為福利國家理論“強調了國家的擴張，并留下了一種政府在解決社會問題和提供服務中占據支配地位的印象，沒有給生機勃勃的非營利部門留下概念上的空間”(薩拉蒙，2008:40)。同時，“現有的非營利部門理論也沒有預計到志愿組織與國家的有效合作” (薩拉蒙，2008:40)。這種理論范式遭遇了危機，需要進行理論范式的創新。

為了有效地解釋美國政府與非營利部門之間的合作關系，薩拉蒙提出了新的福利國家理論，即“第三方治理”理論和新的志愿部門理論，即“志愿失靈”理論。

“第三方治理”理論強調公共和私人機構之間大量的責任共擔，以及公共和私人作用的大量混合。美國的治理實踐中，政府把很大程度的裁量權交給了非政府或非聯邦政府的伙伴。第三方治理，一方面擴大了政府在福利提供方面的作用，但又沒有過度擴大政府的行政機構 (薩拉蒙，2008:44);另一方面，在公共服務的供給中，通過公共和私人部門的合作引入了類似于市場的競爭關系，這就在公共機構間形成了一種具有市場安排特性的公共經濟。

同時，薩拉蒙認為應當把非營利組織作為政府與市場失靈之補充的傳統觀點顛倒過來。非營利組織不是政府和市場的補充，相反應當把政府看作是對因志愿部門或非營利部門的固有局限性導致的“志愿失靈”的補充 (薩拉蒙，2008:44)。因為，盡管非營利部門具有減少交易成本、塑造社會責任感及合法性等比較優勢，但是也有許多固有局限，即薩拉蒙所謂的“志愿失靈”，具體表現為“慈善不足”、“慈善的特殊主義”、“慈善的家長式作風”及“慈善的業余主義”等 (薩拉蒙，2008:47)。這種觀點客觀地論述了志愿部門的局限。因而，理想的政策選擇是根據具體的事物屬性、產權結構、制度環境及社會資本等因素，在政府、市場和志愿部門及它們之間的各種組合模式間擇優，從而形成發揮每種治理工具優勢的互補性治理格局 (李文釗、蔡長昆，2012)。

(二)發現政府與非營利組織在公共服務供給中的互動實踐

在理論的反思和修正之后，薩拉蒙通過實證調查展現了美國政府與非營利組織在公共服務供給中的互動實踐。

美國聯邦層面的政府已經越來越多地依賴“第三方”實現其職能，其間的互動關系緊密，人們將之稱為“非營利聯邦主義”。聯邦政府不是非營利組織的替代者或競爭者，而是伙伴，為非營利組織的運作提供資金，鼓勵非營利組織參與到新的領域中來，并經常在沒有非營利組織的地方，幫助創造新的非營利機構 (薩拉蒙，2008:72)。具體來看，聯邦政府有三種方式資助非營利組織，一是直接資助非營利組織，二是通過地方政府資助非營利組織，三是通過向個人發放憑單的形式資助非營利組織。據統計，1980財政年度中，聯邦政府對非營利部門的資助達到了400億美元以上，占非營利部門總收入的35%(薩拉蒙，2008:76)。

為了更深入地反映美國非營利組織的狀況，薩拉蒙及其同事對美國東北部、南部、中西部和西部的16個地區進行了實證調查，數據進一步印證了上述觀點，且發現了美國非營利組織具有如下特點:一是美國的非營利組織規模大，其作用等于或超過了地方政府;二是資源分配不均，絕大多數資源由少數的大型機構支配;三是非營利組織的活動和關注對象具有高度的多樣性;四是非營利人類服務組織的最大收入來源是政府(薩拉蒙，2008:67)。

薩拉蒙的調查顯示，美國政府支出最高的地區，也是非營利部門最發達的地區，反之亦然。從領域來看，美國政府的支出主要用于衛生和收入援助，這兩項共占資助總額的85%，其中前者占60%，后者占25%(薩拉蒙，2008:81)。除資助之外，州和地方政府更重要的作用是管理，即做出服務的決策和監督，據估計，大約80%的政府社會福利支出是由州和地方政府管理的，他們負責做出決策，決定這些服務如何提供，由誰提供等 (薩拉蒙，2008:83)。

(三)評估政府與社會組織互動的效果和影響

政府與非營利部門的合作有著積極的影響，但也備受爭議，有人擔心合作會破壞非營利組織的獨立性，導致其官僚化，扭曲其使命，偏離對窮人的關注等。薩拉蒙在本書的第三部分用實證分析顯示，這些擔憂是多余的。薩拉蒙調查顯示，在1981年，主要為窮人服務的機構中，平均57%的收入來自政府，而沒有窮人服務對象的機構，只有29%的收入來自政府 (薩拉蒙，2008:137)。這說明正是由于政府的資助，非營利組織才更多地關注窮人，而非相反。相較于伙伴關系的收益而言，這些威脅并不顯著。因為這種伙伴關系把政府突出的征稅能力和民主決策程序，與志愿部門的更小規模、更個性化的服務提供能力結合起來了。

既然政府是非營利服務機構收入的主要來源，那么政府緊縮性改革是否威脅到非營利機構的發展呢?薩拉蒙評估了里根政府的緊縮性改革對非營利組織的影響。里根政府強調私人的主動行為作為應對問題的新方法。但其削減支出及稅收等緊縮性政策卻對非營利組織的發展產生了威脅，而沒有達到最初設想的為非營利組織發展創造更多機會的目標。因為非營利組織收入的很大一部分來源于政府資助，減稅也導致了較低的捐獻傾向。據薩拉蒙統計，1985財政年度聯邦政府對非營利性社會服務組織的資助力度比1980財政年度下降64%;對社區發展組織的資助下降65%;對教育和研究組織的資助下降35% (Salamon＆Abramson，1982)。1982～1986年，相對于1980年的支出水平而言，非營利組織失去了總額約230億美元的聯邦資助 (薩拉蒙，2008:208)。同時，里根政府的大量改革，例如撤銷社區服務局等措施也破壞了政府與志愿部門的關系 (薩拉蒙，2008:166)。然而，出人意料的是，雖然政府的資助大幅度減少了，但剔除通貨膨脹后，非營利組織的收入實際上非但沒有減少，反而增加了0.5%，這些收入主要來自服務收費。也就是說政府資助的減少迫使非營利部門轉向了商業化。因而，薩拉蒙指出，諸多強有力的因素正讓志愿部門偏離作為公共服務伙伴的角色，而在更大程度上被整合到私有的市場經濟中去了 (薩拉蒙，2008:216)。這正是未來政府政策需要關注的問題之一。

二 貢獻與局限

作為代表性著作，該書是薩拉蒙十二年來關于美國非營利部門的范圍和結構以及政府與非營利組織關系所做的工作集成。該著作在諸多方面都有獨特的貢獻。

第一，率先對非營利組織與政府的互動關系進行了探討，開辟了一塊新的研究領域。長期以來，左派和右派強調的是政府與非營利組織之間的緊張關系，忽略了實踐中復雜的合作關系。薩拉蒙的研究突破了既有的思維定式，超越了左右紛爭，突破了傳統福利國家理論和志愿部門理論的局限性，還原了現實中的政府和非營利組織間的關系。用他本人的話來說，“本來是對被長期忽略領域的初步探討，因此而成為一個重要的發現歷程，揭示了一個規模龐大、異常復雜的隱藏的次大陸，發現了政府與非營利組織關系的茂盛叢林，并對有關美國非營利部門的范圍和本質以及美國福利國家性質的流行觀念形成了挑戰” (薩拉蒙，2008:3)。

第二，薩拉蒙以高超的洞察力提出了“第三方治理”和“志愿失靈”理論，實現了非營利組織理論的范式轉換。傳統的觀點認為非營利組織是對政府失靈和市場失靈的補充，而薩拉蒙則反彈琵琶，認為非營利部門有著獨特的優勢，它不是政府和市場失靈的補充。非營利組織應當成為解決問題的優先選項，只有當志愿失靈時，政府才可以介入。這其實也就是要堅持政府在公共服務領域的輔助原則。

第三，系統地刻畫了美國政府與非營利組織互動合作的實踐。由于理論的偏見及概念的缺乏，美國學界忽視了政府與非營利組織互動合作的豐富實踐。薩拉蒙的研究向來以實證分析見長，這一點在本書中也得到了很好的體現，他系統地搜集了美國政府與非營利組織合作的數據，從財政支出和非營利組織的收入來源的統計分析中展現了二者間的互動合作關系。為了更為系統透徹地分析地方層面政府與非營利組織的合作關系，薩拉蒙專門設計問卷對7000家機構進行了調查，并將數據的統計與理論的闡述有機結合。我們看到該書中幾乎每一個觀點、結論的得出都有堅實的實證數據支撐。正是基于這些數據，薩拉蒙從財務關系、領域分布、州和地方比較、政府支持的數量和程度、政府資助的形式、地區間差異、服務對象的差異等多角度、全方位地展現了政府與非營利組織間的合作關系。

第四，系統地展現了理論實證研究的典范。雖然是一本論文集，但是該書在研究方法方面堪稱典范，系統地呈現了從經驗現象中提出問題、建立理論假設、進行經驗調查、理論檢驗和建構的全過程 (薩拉蒙，2008)。

誠然，《公共服務中的伙伴——現代福利國家中政府與非營利組織的關系》是大師的一部巨著，為學界奉獻了一塊無與倫比的智慧美玉，并啟迪思想。然而，該著作畢竟是一部論文集，白璧微瑕，一些細節性的地方有美中不足之嫌，值得思索。

第一，新理論與既有理論對話不足。薩拉蒙有著敏銳的視角和巨大的理論勇氣，創造性地提出了“第三方治理”理論和“志愿失靈”理論，革新了政府、市場和非營利組織構成的公共治理格局。但嚴格地講，薩拉蒙是在對福利國家理論和志愿部門理論反思的基礎上提出了新理論，他對“第三方治理”等新理論的邏輯基礎論述不夠扎實，他只是簡單地指出了當把福利國家理論應用到美國時主要的問題是，它沒有把政府作為資金提供者和監管者的作用及政府作為服務提供者的作用區分開來(薩拉蒙，2008:43)。其實政府與非營利組織在公共服務供給中的角色功能劃分是探討“第三方治理”等新理論的邏輯基礎，公共服務產業流程、提供與生產的區分及政府、市場及社會組織功能角色選擇在公共經濟治理理論中得到了系統而深入的探討 (Ostrom，V.＆Ostorm，E.，1971;Oakerson，1999)，而薩拉蒙在這一點上卻沒有深入展開，只是點到為止。如果能與既有理論聯系起來，其理論創新將會更加豐滿。

第二，對政府與非營利組織合作治理的理論缺乏深入的探討。薩拉蒙指出，志愿部門的弱點正好是政府的長處，反之亦然。但是，缺乏對政府與非營利組織在公共服務供給過程中優缺點的進一步深入分析，并在理論上探討如何實現優勢互補。雖然，他在第八章指出了非營利部門具有靈活性、較小的運作規模以及更有能力避免零碎方法等優勢，也指出了政府在公平、多樣性及財政方面的優勢，但是缺乏對他們之間互動合作的理論透析。其根源可能是薩拉蒙并沒有系統地分析公共服務供給過程的環節，而只是籠統地將其作為一個過程。這一點又和理論對話不充分有關系。

第三，個別觀點的證明力度不夠。雖然整體來看，本書展現了薩拉蒙嚴謹的實證研究路徑及其調查和數據分析的深厚功力，但仔細閱讀我們不難發現，盡管其大多數觀點都和數據統計分析進行了完美的結合，但仍有個別觀點的驗證沒有強有力的數據支撐。例如，對非營利機構的獨立性、賣方主義、機構管理和官僚化等懷疑性觀點的證偽，主要采用的是已有研究觀點薈萃的方法，論證略顯乏力。

第四，將地方政府納入“第三方治理”有待商榷。薩拉蒙在論述第三方治理的興起與公共行動方式的轉變時，提到“在這個過程中，聯邦政府管理事務的方式也發生了重大轉變——從直接轉向間接或‘第三方治理’，從聯邦政府自己管理項目轉向越來越多地依賴大量的‘第三方’——州、市、特區、銀行、醫院、制造商等——實現其目標”(薩拉蒙，2008:19)。將州、市和特區等政府單位作為“第三方”與我們所理解的作為第三方的非營利組織等并列有失嚴謹性。

三 經驗借鑒與政策啟示

盡管具體國情不同，但大道相通。薩拉蒙對政府與非營利組織合作互動的理論和實踐分析對于中國公共管理研究和實踐具有豐富的啟示。尤其是在新一輪政府機構改革和轉變職能的關鍵時刻，重讀薩拉蒙的這部重要著作，我們發現其研究結論和諸多觀點對于中國的改革議題，例如如何處理好政府與市場、政府與社會的關系等都具有重要的政策啟示。

第一，中國的公共管理研究需要重視合作治理這個主題。時至今日，官僚制壟斷公共服務供給的局面已經一去不復返了，公共服務的市場化和社會化已大勢所趨。政府向社會組織購買服務等民營化和社會化活動正在如火如荼地進行著。在這些情況下，“那些關于如何讓公共機構組織和運轉起來、如何激勵和監督公共雇員的知識，已經不再適用了”(薩拉蒙，2008:22)。因為在政府大量依賴市場組織和社會組織生產公共服務的時代，政府的治理面臨著與科層制時期完全不同的環境、對象和事項。新的時代需要新的理論，因此，公共管理的研究應當聚焦于政府對合作關系的治理，系統地研究政府在合作治理中如何充分激勵各方發揮優勢，形成互補性的格局，致力于公共服務績效的提升以及如何在諸多的治理工具間進行有效的選擇等問題。

第二，中國的公共管理研究以更加積極的視角審視非營利組織與政府的互動關系。薩拉蒙的研究告訴我們，政府與非營利組織之間不是一種矛盾和沖突的關系，而是合作伙伴關系，它們有各自的優勢和缺陷，可以實現互補。同時薩拉蒙也向我們系統地展示了美國的經驗，在非營利組織參與大量的公共服務供給過程中，政府的財政支出的相當部分通過各種方式進入到了非營利組織之中。因此，我們要超越政府與非營利組織兩立的定式思維，以更加積極的態度看待非營利組織在社會中的作用，而沒有必要總是害怕非營利組織的發展會威脅到政府功能的發揮。令人欣慰的是，新一輪《國務院機構改革和職能轉變方案》提出的一個核心觀點就是:市場能管的交給市場，政府不要管;社會組織能管的交給社會組織，政府不要干預。該方案提出重點培育、優先發展行業協會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉社區服務類社會組織。成立這些社會組織，直接向民政部門依法申請登記，不再需要業務主管單位審查同意。我們要積極落實方案的精神，鼓勵和支持更多的非營利組織參與到公共服務供給中來。

第三，政府應向非營利組織轉移職能，在實現基本公共服務均等化和服務型政府建設中精簡機構。一方面，建設服務型政府、實現基本公共服務均等化、不斷改善民生等都是當前和今后一段時期內政府工作的重點。另一方面，新一輪《國務院機構改革和職能轉變方案》又把機構精簡和轉變職能作為基本原則。如何在轉變職能、精簡機構的同時，實現基本公共服務均等化，建設服務型政府和改善民生，是擺在我們面前的一大挑戰。因為要承擔更多的服務職能，就面臨著機構膨脹的趨勢;要精簡機構，就面臨著服務職能由誰落實的問題。如何兼顧更多的公共服務和更精簡的政府機構貌似是個兩難的選擇。薩拉蒙提出的“第三方治理”是解決這一悖論的良藥，通過向非營利組織等第三方轉移更多的公共服務職能，可以在實現服務績效提升的同時，防止政府機構膨脹。因此，要超越“做更多的事情就需要更多的權力、人員編制和預算”等官僚體制的慣性思維，就需要更多地向第三方轉移職能。把政府的職能定位于決策、籌資、簽訂合同、績效評估以及解決沖突等方面，而把公共服務的專業技術性和復雜多樣的生產活動交給各級各類的非營利組織去承擔。這樣，就可以實現更好的服務和更精簡的機構的雙重目標。

第四，政府不僅要給予非營利組織寬松的發展環境，還要通過購買服務等多種方式資助非營利組織積極參與公共服務供給。薩拉蒙在《公共服務中的伙伴——現代福利國家中政府與非營利組織的關系》中探討了里根政府的緊縮改革對非營利組織發展及其服務對象的影響，發現當政府減少對非營利組織的資助時，非營利組織更商業化了，更少地關注窮人。這是美國政府與非營利組織合作實踐的一個教訓。因此，中國政府不僅僅要改革雙重管理體制，積極培育、引導和支持非營利組織的發展，而且要通過將購買服務、招投標以及各種憑單制等方式把非營利組織納入公共服務供給的過程中來，并將其制度化，防止非營利組織的過度商業化，避免重蹈美國的覆轍。

李文釗、蔡長昆 (2012):《政治制度結構、社會資本與公共治理制度選擇》，《管理世界》，(8)。

〔美〕萊斯特·M.薩拉蒙 (2008):《公共服務中的伙伴——現代福利國家中政府與非營利組織的關系》，商務印書館。

Ostrom，E.(1998)，“The Comparative Study of Public Economies”，42 The American Economist，pp.3-17.

Ostrom，E.＆Ostrom，V.(1971)，“Public choice:A different approach to the study of public Administration”，31Public Administration Review.

Oakerson，R.J.(1999)，Governing Local Public Economies:Creating the Civic Metropolis，Oakland，Calif.:ICS Press.

Salamon，L.M. ＆ Abramson，A.J.(1982)，The Federal Budget and the Nonprofit Sector，Washington，D.C.:Urban Institute.