社會組織承接政府購買服務的資質條件*——基于地方政策文本的分析

伊 強 朱曉紅 劉向暉

社會組織是承接政府購買服務的重要主體，2013年9月公布的《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》(國辦發〔2013〕96號)，對承接政府購買服務的主體做了較為寬泛的界定，社會組織和企業、機構具有平等承接政府購買服務的資格。“承接政府購買服務的主體包括依法在民政部門登記成立或經國務院批準免予登記的社會組織，以及依法在工商管理或行業主管部門登記成立的企業、機構等社會力量。”同時，對承接政府購買服務的資質也做了原則性規定:“承接政府購買服務的主體應具有獨立承擔民事責任的能力，具備提供服務所必需的設施、人員和專業技術的能力，具有健全的內部治理結構、財務會計和資產管理制度，具有良好的社會和商業信譽，具有依法繳納稅收和社會保險的良好記錄，并符合登記管理部門依法認定的其他條件。”并授權購買主體會同財政部門根據購買服務項目的性質和質量要求確定承接主體的具體條件。而在該文件出臺前，各地方政府就已經有序地規劃開展了向社會組織購買服務的實踐。截至2013年8月，我國有54個市級以上地方政府出臺了政府向社會組織購買服務的相關文件。筆者比較各地對于社會組織承接政府購買服務資質條件的規定，分析其政策意蘊及存在的問題，旨在完善承接服務的資質設定，不斷促進和規范政府向社會組織購買服務的行為。

一 地方政府對社會組織承接政府購買服務資質條件的規定

筆者通過網絡、實地調研等方式，收集了市級以上地方政府出臺的有關政府向社會組織購買服務的政策性文件，截至2013年8月，共收集了54個各級地方政府出臺的相關政策性文件，其中有52%(28個)的地方政府對社會組織承接購買服務資質提出了具體要求和規定。地方政府對資質條件的限定主要集中在主體資格、成立時間節點、組織管理、人力資源與財務管理、專業資質以及年檢、評估、榮譽等方面，總體來看，資質條件設定門檻不高，同時又通過制度設計與創新保障公共服務質量。

(一)承接政府購買服務的資質條件普遍不高

社會組織承接政府購買服務的資質條件主要集中在承接主體的合法性、信譽、基礎條件、人力資源、專業技能、申請獲得資質的程序等方面。政策中一般是通過必要條件、優先條件、程序與方式等方面的規定，將這些資質要求清晰明確地呈現出來，如關于主體資格的規定，通常要求依照有關法律法規登記注冊，具有獨立承擔民事責任的能力，具有獨立的財務管理、財務核算和資產管理制度，有依法繳納稅收、社會保險費的良好記錄，有符合要求的固定辦公場所，有合法穩定的收入來源，具備提供公共服務所必需的設備、專業技術人員及相關資質，以及具有健全的法人治理結構，完善的內部管理制度、信息公開制度和民主監督制度等。相關政策規定越具體，越不易產生歧義，在后期政策實施過程中，可操作性也越強。

第一，關于主體資格。在對有資質要求的28個地方政府文件查閱中，筆者發現各地均對社會組織的主體資格提出了不同要求，諸如注冊形式、法人資格等。具體分析如下:排在前6位的主體資格如圖1所示，89.3%的地方政府對具備提供公共服務所需的設備、專業技術人員及相關資質做了規定;82.1%的政府規定應依照有關法律法規登記注冊;75%的政府規定具有獨立承擔民事責任的能力;71%的政府規定應具有獨立的財務管理、財務核算和資產管理制度;67.9%的政府規定應具有健全的法人治理結構，完善的內部管理制度、信息公開制度和民主監督制度;64.3%的政府規定應符合購買服務主體提出的其他專業方面的合理資質要求。

圖1 社會組織主體資格限定示意圖

相對而言，地方政府對主體資格其他方面的限定較少，僅有25%的地方政府規定購買服務內容涉及領域需與其被核準的業務范圍相符，同時規定要有依法繳納稅收、社會保險費的良好記錄。有符合要求的固定辦公場所方面的規定的僅占10.7%;有合法、穩定的收入來源的亦僅占10.7%。將能夠開具發票等條件明確寫入文件中的更少。以上數據說明，地方政府購買服務時，重視的是社會組織承接服務的能力以及承接服務的法律合法性。

第二，關于成立及年檢的時間節點。調研數據顯示，85.7%的地方政府對社會組織相關時間節點做了不同規定。其中在成立時間上，明確規定成立時間1年以上的占3.6%，也有3.6%的政府給新設立的社會組織承接購買服務的機會，但要求必須經過資質審定階段，才可以參加購買服務活動。還有15%的地方政府把年檢作為必要條件，把時間限定在參與購買服務項目之前。11%的地方政府規定在參與政府購買服務項目前2年的年檢結果均合格，嘉興和濟南的規定分別為3年和1年。更多的地方政府把社會組織是否有重大違法違規行為作為基本條件。如圖2所示，57.1%的地方政府規定在參與政府購買服務項目前3年內，無重大違法違規行為，年檢合格，社會信譽良好。僅有7.1%的政府規定在參與政府購買服務項目前5年內，無重大違法違規行為，年檢合格，社會信譽良好。還有7.1%的政府對時間沒有做限定。另有10.7%的政府規定因成立時間不足3年或因其他特殊原因未能連續參加最近2或3個年度年檢的，應自成立以來無違法違規行為，社會信譽良好。

圖2 年檢時間限定示意圖

第三，關于人員資質與財務管理。調研數據顯示，有6家地方政府對社會組織提出了人員方面的資質要求，如圖3所示。其中，14.3%的地方政府僅籠統規定要有專職工作人員 (需提交勞動合同和社保繳納證明)，沒有規定具體人數;而有些政府規定人數為1個以上 (占比3.6%)，或者2個以上 (占比3.6%)、3個以上 (占比10.7%);另有3.6%的地方政府提出了政社分開的要求—— “沒有國家機關工作人員在社會組織中任職，特殊情況確需兼任的，已按有關規定辦理了審批手續”。

圖3 人員要求示意圖

政策中規定了購買主體資金方面要求的則僅有佛山市政府一家，要求“年業務活動費用總額不低于注冊的活動資金 (社團)或開辦資金(民非)數額”，其他地方政府則無此方面規定。

(二)通過制度創新等方式對資質條件提出了更高的要求

作為購買者的政府部門通常傾向于選擇有良好資質的社會組織，并不斷嘗試通過各種制度創新來實現。深圳市把資質條件區分為必要條件和優先條件，規定了5個優先條件，即評估等級在3A以上，獲得公益性捐贈稅前扣除資格和非營利組織免稅資格，曾多次承接政府職能轉移和購買服務，在國內或本地區內具有較大影響力，在行業內具有較高的公信度和聲譽，曾獲得部、省、市等榮譽，樞紐 (聯合)型社會組織。這種制度創制，無形中提高了社會組織承接政府購買服務的入門條件。其他地方政府雖然沒有區分必要條件和優先條件，但是也對上述要素有要求。

第一，關于評估與年檢。調研數據顯示，有42.9%的地方政府設定了評估等級在3A以上的條件，包括廣東省、揚州市、無錫市、嘉興市、上海長寧區、北京市、肇慶市、南京市、溫州市、晉城市、吉林省等多個地方政府;10.7%的地方政府提出評估等級在3A以上且年度年檢合格;7.1%的地方政府規定暫未實施評估的社會組織須近2年年檢均合格;也有7.1%的地方政府僅籠統規定參評并獲得等級就可以，①評估結果中除了1A～5A，還有無評估等級的結論。而且該評估既可以是登記管理部門也可以是業務主管單位開展的;另有3.6%的地方政府規定“近年內活動正常、年檢合格，并曾組織開展過有較大影響的市級以上活動或有重大研究成果和推廣應用成果”(見圖4)。

圖4 評估要求示意圖

第二，關于資歷與榮譽。54家地方政府中，提出樞紐 (聯合)型社會組織的資質條件的有7.1%;規定曾多次承接政府職能轉移和購買服務或具有相關經驗的占比17.9%;規定在國內或本地區內具有較大影響力，在行業內具有較高的公信度和聲譽，曾獲得部、省、市等榮譽的占比10.7%(見圖5)。

圖5 資歷與榮譽要求示意圖

資質條件的提高，一方面，有助于改善公共服務質量并提高效率，降低行政成本，提高行政資金使用效益以及降低政府的購買風險，從而實現政府財政效力最大化。另一方面，還有助于打造政府與社會組織之間新型的伙伴關系。如北京市規定“具有聯合其他社會組織共同完成項目的能力，社區社會組織應具備組織協調社會資源、配合項目實施的能力”，上海楊浦區提出“鼓勵不同類別、不同層次社會組織按照性質相似、功能相近、資源互補、利益共享的原則，組團申請政府購買服務項目”，對服務的提供方提出了更進一步的要求，由此，一些有實力的社會組織除了單向依賴作為購買者的政府提供經費外，還可能利用自身優勢，擴大和引入新的資源，使政府與社會組織之間已不再是簡單的“委托”關系，從而可能建立起真正意義上的“合作”關系。

二 地方政府對社會組織承接購買服務資質條件規定的政策意蘊

第一，服務資質政策折射出社會治理體系的構建邏輯。社會組織承接服務資質條件的寬松折射出社會多元治理體系的構建邏輯。近年來，政府自主打破提供公共服務生產的壟斷性，允許社會組織廣泛參與社會治理。可以說，政府向社會組織購買服務，是伴隨著政府職能轉變和機構改革并以此為基礎的放權行動。2013年兩會中《國務院機構改革和職能轉變》方案提出，加快形成政社分開、權責明確、依法自治的現代社會組織體制。政府職能轉變和機構改革過程中，重要的改革路徑就是發展社會組織，通過政府購買的方式，把相應職能權力轉移給社會。反之，職能轉變和機構改革也是政府購買社會組織服務的基礎條件，政府之所以要購買社會組織服務，是出于職能轉變還權于社會的目的。

在國務院國辦發〔2013〕96號文中，對承接購買服務資質的條件做了更大范圍的拓展。單從文件名稱由該文公示期的“向社會組織購買服務”轉為“向社會力量購買服務”，就可以看到這種社會治理主體結構的開放性和包容性。一方面，體現了政府與社會在公共服務領域的互動和良好合作關系;另一方面，政府在越來越多的領域運用市場激勵的方法為社會公共服務的消費者提供服務，而僅將自身定位于社會公共服務提供的出資者和監督者角色，恪守服務型政府的職責本分，一改強政府全面支配社會的傳統秩序，這個巨大的角色轉型，實質上是政府從“官權本位”向“民權本位”，從“全能政府”向“有限政府”變遷的過程。因此，承接政府購買服務的資質條件適當放寬的地方政策體現了社會治理主體從單一中心到多元參與，政社關系從依附關系到合作關系的演變邏輯。

第二，服務資質政策反映了政府扶持培育社會組織的導向。目前，政府購買服務是以扶持培育社會組織為導向的，對承接政府購買服務的社會組織的資質條件總體上規定較為基礎與寬松，體現了政府通過購買服務扶持和培育社會組織發展的政策導向。然而，從現有的及未來可能的影響來看，尚存在以下兩方面風險:一是服務資質普遍不高會為政府在遴選過程中留下較大的自由裁量空間，有可能導致合作過程的主觀性、隨意性乃至購買行為“內部化”等不公正的現象;二是資質條件門檻較低會存在因社會組織未充分具備承接政府購買公共服務能力而帶來的隱憂，從而影響公共服務的質量和供給效率，并造成公共資源的額外浪費。在面對這兩種抉擇時，需要以購買服務的目標為原則，對資格條件進行選擇確認。

當然，承接政府購買服務資質不高是基于我國社會組織發展現狀的務實之舉。我國現階段，社會組織從規模到能力都需要大幅度發展和提升。因此，政府購買社會組織服務有兩個目標，一是為社會提供公眾所需的公共服務，二是為了扶持培育和發展社會組織。在當前的時代背景下，排在首位的目標是扶持培育和發展社會組織。這是因為相當長一段時間里，我國對社會組織采用了較為嚴格的雙重管理體制，扶持優惠政策少且不到位，社會組織的發展與社會公眾的需求相距較遠，社會組織在數量和質量上均需要大力支持與制度關懷。

三 地方政府對社會組織承接購買服務資質條件規定存在的問題

第一，政府自由裁量空間過大。如前所述，目前對承接政府購買服務的社會組織的資質條件總體上規定較為寬松。從積極方面看，政府放寬了入門條件，給予社會組織承接政府購買服務的平等地位。從消極方面看，如前所述，這種情況也為政府在遴選社會組織過程中留下了較大的政策空缺，購買行為“內部化”等不公平現象難以避免。

第二，社會組織發展及能力不足。資質條件中必要條件的操作如果標準低，門檻不夠高，會帶來社會組織在組織資源、組織運作、組織績效能力不足等方面的現實問題。近年，隨著雙重管理逐步取消以及政府購買服務的力度逐步加大，各地新成立的社會組織出現了不同幅度的增長，甚至有些組織為了獲取承接政府購買服務的資質倉促成立。因此，登記門檻降低的同時，如果對承接政府購買服務的資質條件把握不當，對購買服務監督不到位，將會極大地影響公共服務質量與供給，造成不良的社會效益。

第三，資質條款設定不利于草根組織。調研發現，草根組織在購買服務的招投標中經常處于劣勢地位 (胡薇，2013)。草根組織由于資金、經驗、人員資源有限，在運作和管理方面規范化程度遠不如具官方背景的社會組織，筆者在參與對社會組織評估工作過程中，對此點也深有體會。社會組織等級評估中，區分度較高的指標之一是內部治理，具有官方背景的社會組織在內部治理上得分往往較高，包括政社不分的社會組織，獲得政府在辦公條件、經費、項目等方面支持的組織，也包括領導人具有從政經歷的社會組織。以上幾類社會組織往往在主體資格、人員資質、財務管理等方面運作比較規范，更容易滿足購買服務的資質條件要求，特別是評估、資質、榮譽等方面的條件。

第四，資質認定標準欠缺統一。社會組織承接政府購買服務的資質認定缺乏統一標準。在“具有健全的法人治理結構，完善的內部管理制度、信息公開制度和民主監督制度”“具備提供公共服務所必需的設備、專業技術人員及相關資質”等條件中，其中的“健全”“必需”沒有具體的統一標準。因此，在實際操作中，缺乏依據。各個政府及部門在認識和理解上也存在差異，基本上都是自行進行分類和解釋，并無遵循的統一標準。例如，社團之健全的法人治理結構中，會員大會、理事會、常務理事會、監事會、秘書處之間的權利義務怎樣分配，如何運作才算是規范?以往的社團管理條例、章程示范文本相關規定不甚詳盡，因此各地在制定和執行實施細則過程中會遇到某些混亂或不便，引發理論上的爭辯甚至實踐中的質疑。

第五，以政策為推進方式的購買服務資質條件相關法律規范工作嚴肅性與權威性不足。政府購買公共服務，在制度上正日益規范。但與發達國家不同的是，社會組織承接政府購買服務的依據主要是地方政府及部門自行制定的規范性文件，現已實施的《中華人民共和國政府采購法》，并未就政府采購公共服務性產品做出明確規定，并未明示社會組織的供應商地位。以政策推動的方式來完成相關法律規范，與法律銜接不充分，存在嚴肅性和權威性不足的問題，會表現出某種程度的隨意性和多變性的不利方面，政府改革難以獲得持久的動力。如各地政府相繼制定頒布了《〈關于確定具備承接政府職能轉移和購買服務資質的社會組織目錄的指導意見〉的通知》(廣東)、《深圳市民政局關于深圳市級社會組織申報具備承接政府職能轉移和購買服務資質的通知》、《佛山市確定具備承接政府職能轉移和購買服務資質的社會組織目錄的暫行辦法》、《三水區委社會工作部關于申報納入2012年具備承接政府職能轉移和購買服務資質的辦法》、《珠海市關于政府購買社會組織服務的實施意見》、《東莞市政府向社會組織購買服務工作暫行辦法社會組織目錄的通知》、《遼寧省政府購買社會組織公共服務實施辦法》、《無錫市政府購買行業協會商會公共服務實施辦法 (試行)》、《嘉興市關于加快推進政府購買社會組織公共服務的指導意見》、《銅陵市政府購買社會組織服務試點工作實施意見的通知》、《楊浦區政府購買社會組織公共服務實施辦法 (試行)》和《靜安區關于政府購買社會組織公共服務的實施意見 (試行)》等。而日本則是通過頒布《公共服務基本法》和《關于在公共服務中導入競爭的法律》等法律先對政府購買公共服務進行剛性約束，再通過地方立法完善相關政策。總之，我國政府購買公共服務有待實現從政策之治向法治之治的轉變。

四 完善社會組織承接政府購買服務資質條件規定的建議

第一，將政府購買公共服務納入法制化軌道以提高其制度化、理性化水平。有必要制定類似《公共服務基本法》的法律法規，或對現有的法律法規進行調整、修改或補充。如通過立法形式明確社會組織服務資質、標準以及資質確認的原則與方法，同時建立健全后續購買招標制度，完善監督管理機制，建立績效評估標準體系，以防止運作不夠規范現象的出現，防止政府對公共服務管理的失控，從而促使改革從經驗型、政策型向法制型、自律型轉變，這樣，才能夠使政府購買服務的過程有法可依、有章可循，使政府行為獲得強固的合法性，并彰顯其穩定性特征和優勢。

第二，加大理論供給和制度供給的力度。政府購買服務相關理論供給不足的現狀亟待改善。特別是針對政府購買社會組織公共服務缺少系統和明確的規范等方面問題，有必要進行基礎理論的探索。當務之急，是要對指導購買服務的最高政策性規范的實施做好理論和制度跟進，即對國辦發〔2013〕96號文所規定資質條件的執行提供實施依據。該指導意見中提出的“獨立承擔民事責任的能力”、“健全的財務會計和資產管理制度”和“具有依法繳納稅收和社會保險的良好記錄”的資質標準易于操作執行，“具備提供服務所必需的設施、人員和專業技術的能力”可由負責購買的具體部門根據所購買公共服務的領域、性質、規模來確認。“具有健全的內部治理結構”這一條件則需要在理論上明晰，在制度上予以規范。如規定會員代表大會之代表的產生方式、代表權等，明確會員(代表)大會、理事會、常務理事會、理事長辦公會的職能、選舉、議事規則，以及會長與秘書長的責任劃分。同時，需要明確要求承接購買服務的社會組織必須設立監事和監事會，這是保障社會組織自律機制的重要途徑。資質中關于“具有良好的社會和商業信譽”部分，還需要有關部門對社會組織信息公開制度等進行專門規定，建立購買服務的黑名單制度。在此基礎上，各地各部門制定操作細則，再根據具體購買事項和購買程序確定具體承接服務的社會組織名錄。

第三，關于服務資質限定的補充建議。在政府向社會組織購買服務過程中，為了便于操作，綜合國務院辦公廳文件和各地方政府相關政策，參考《2014年中央財政支持社會組織參與社會服務項目實施方案》中對資助條件的規定，建議在《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》對承接政府購買服務資質限定的基礎上，補充必要條件，并設定優先條件。

在社會組織承接政府購買服務資質條件中，應該把年檢作為必要條件，強調社會組織管理的規范性要達到年檢要求。這樣既可以提高年檢率，又可以為社會組織承接服務增加一道風險規避措施。由于部分地方政府規定評估結果在一定等級以上者，可以免年檢，因此這里規定免年檢視同年檢合格。因此規定:“在申請承接政府職能轉移和購買服務資質時，兩年內均參加了社會組織年檢并合格;因成立時間不足兩年未能連續參加最近兩個年度年檢的，應自成立以來無違法違規行為，社會信譽好;根據有關規定免予年檢的視同合格。”并不對社會組織成立年限進行設限。從扶持培育角度而言，剛成立的組織更需要政府資金的支持和扶持。因此可以給新設立的組織承接購買服務提供渠道。

同時，為了減少確認購買服務社會組織名錄的行政成本，確保購買服務質量和效率，可以參考深圳的做法，考慮把評估、捐贈稅前扣除資格和免稅資格、志愿團隊、榮譽等設定為優先條件。具體如下:

(1)參加了社會組織等級評估并獲得評估等級在3A以上。社會組織等級評估能如實反映社會組織的發展狀況，由于3A級以下的社會組織從管理到資源整合能力都有待提高，需要加強內部能力建設再承接購買服務。但是由于目前參評率還沒有達到100%，因而不能以此為必要條件，可以僅作為優先條件。

(2)獲得捐贈稅前扣除資格和非營利組織免稅資格。獲得捐贈稅前扣除資格和非營利組織免稅資格，也一定程度上說明該組織具備了承接政府購買服務的能力。

(3)有必要的志愿團隊支撐。把對社會組織人才隊伍建設設立導向性條件作為優先條件，強調有專業團隊和志愿者支撐，公共服務的供給質量就有了一定的保障。

(4)在國際國內和省內具有較大影響力，在行業內具有較高的聲譽，曾榮獲部、省、市人民政府和有關組織等授予榮譽。美譽度和知曉度反映了社會組織的社會公信力，因此可以確認該組織的管理水平與社會影響。

(5)樞紐 (聯合/支持)型社會組織。倡導發揮社會組織自治功能，通過樞紐型組織、聯合型組織、支持型組織，促使不同性質、不同領域、不同功能的社會組織之間通力合作，聯合購買公共服務，建立公共服務供給的業態體系。

政府購買社會服務是一個系統工程，對于資質條件的政策規定，還需要很多配套政策和措施，如對于捐贈稅前扣除資格和非營利組織免稅資格的規定，需要不斷擴大相應資格確定的范圍，簡化申請條件;對于人才的規定，需要輔以配套政策改變社會組織人事政策供給不足的現狀。

胡薇 (2013):《政府向社會組織購買服務緣何出偏》，《學習時報》1月21日。