做社會治理和社會善治的先行者——以云南省創(chuàng)新社會治理體制的實踐為例

何增科

20世紀90年代以來，治理和善治的概念在國際社會逐漸流行起來。在關(guān)于治理的各種定義中，聯(lián)合國全球治理委員會的定義更具代表性。其定義為:治理是各種公共的或私人的個人和機構(gòu)管理其事務(wù)的諸多方式的總和。它有四個特征:治理不是一整套規(guī)則，也不是一種活動，而是一個過程;治理過程的基礎(chǔ)不是控制，而是協(xié)調(diào);治理既涉及公共部門，也包括私人部門;治理不是一種正式的制度，而是持續(xù)的互動。與政府行政管理和工商企業(yè)管理不同，治理的概念及其特征尤其適用于社會管理。社會管理的主體是多元的，包括公共部門、私人經(jīng)濟部門和第三部門在內(nèi)的各種公私機構(gòu)和個人都能在規(guī)范行為、提供服務(wù)、組織協(xié)調(diào)等方面發(fā)揮作用;社會管理是一種過程，是對社會組織、社會事務(wù)和社會生活進行規(guī)范、協(xié)調(diào)和服務(wù)的過程;社會管理不能等同于社會控制或監(jiān)控社會，解決社會問題、化解社會矛盾離不開法律規(guī)制，但更離不開平等溝通、協(xié)商對話、協(xié)調(diào)、引導(dǎo)、優(yōu)質(zhì)服務(wù)等柔性辦法，沒有協(xié)調(diào)和服務(wù)做基礎(chǔ)，單純的規(guī)范行為很難奏效，社會管理需要多種方式的綜合運用;社會管理是多元行為主體力求通過持續(xù)的互動合作維持正常交往的一種過程而不是一整套規(guī)則的簡單疊加。正因為社會管理尤其需要治理理念的指導(dǎo)，社會管理尤其契合治理的特征，所以學(xué)者們更愿意把以治理理念為指導(dǎo)的社會管理稱為社會治理。社會治理是在一個既定的空間范圍內(nèi)由多元行動者運用各自權(quán)威對社會組織、社會事務(wù)和社會生活進行規(guī)范、協(xié)調(diào)和服務(wù)的過程，其目的是滿足社會需求，維持社會秩序。

社會治理和時下所流行的政府社會管理概念有著重大的區(qū)別。社會管理的主體相對來說單一，主要是指各級黨委和政府及其職能部門。而社會治理的主體則是多元的，黨政機關(guān)、企事業(yè)單位、社會組織、公民都是社會治理的重要行動主體。政府社會管理的主要內(nèi)容是政府管理社會，一些地方和部門甚至將政府管理社會理解為防范管控社會，這種防控要橫向到邊、縱向到底，編織一張嚴密的防控之網(wǎng)將社會一網(wǎng)打盡，使其一覽無余。一些地方和部門將政府社會管理理解為政府對社會組織和社會成員通過政治動員和行政命令方式達到管理的目的，對方只有服從和配合的義務(wù)而缺少應(yīng)有的權(quán)利。社會治理則強調(diào)多元主體通過協(xié)商協(xié)作方式實現(xiàn)對社會事務(wù)的合作管理。社會治理更強調(diào)多元主體之間的協(xié)商協(xié)調(diào)的持續(xù)互動過程，反對單純的命令和控制，倡導(dǎo)政府社會管理的透明化、法治化和利益相關(guān)方參與社會政策決策。社會治理倡導(dǎo)社會自治，倡導(dǎo)參與式治理。社會治理強調(diào)尊重社會成員的社會政治權(quán)利，主張激發(fā)社會成員的權(quán)能，使社會成員在社會治理過程中擁有發(fā)言權(quán)和影響力。社會管理包含社會服務(wù)的內(nèi)容，但社會成員在政府提供的社會公共服務(wù)中更多的是作為社會服務(wù)的對象被動地接受服務(wù)而沒有更多的選擇權(quán)。社會治理倡導(dǎo)社會成員主動表達需求，自主提出所需要的服務(wù)項目，政府則對項目的實施提供資助，社會組織自主組織實施服務(wù)項目并接受資助方的評估。社會成員和社會組織不再是單純享受社會服務(wù)的被動對象，而是需求的表達者、項目的選擇者和服務(wù)的供給者。

社會善治是對良好的或理想的社會治理狀態(tài)的描述。社會善治是國家和社會在社會生活領(lǐng)域的合作管理，其目的是實現(xiàn)社會公共利益最大化。將善治的基本要素應(yīng)用于社會治理領(lǐng)域，結(jié)合社會治理的具體內(nèi)容，可以推演出社會善治的基本要素。社會善治的基本要素應(yīng)當(dāng)包括:透明、參與、法治、回應(yīng)、效率、包容、公平、信任、和諧、安全。透明是指有關(guān)社會治理過程和結(jié)果的信息的公開性和可及性。參與是指各利益相關(guān)方或其代表有機會、有渠道就社會事務(wù)決策表達意見并受到充分尊重。法治是指參與社會治理各方具有強烈的規(guī)則意識并嚴格依照法律行事。回應(yīng)是指政府對公民所提出的利益訴求及時給予答復(fù)并積極加以滿足。效率是指政府能及時高效地提供社會成員所需要的公共服務(wù)。包容是指社會政策決策及日常管理中，社會各個階層特別是邊緣困難弱勢群體的利益和要求得到充分的考慮。公平是指社會成員在向上的社會流動和社會福利的分配上享有平等的機會和權(quán)利。信任是指社會成員彼此之間消除了猜疑和隔閡能夠相互信任對方。和諧是指人際關(guān)系中消除了冷漠、敵對和沖突彼此相處融洽、相互合作。安全是指社會成員的人身和生命財產(chǎn)免受外部環(huán)境的威脅和侵害，基本生存需求得到保障。社會善治為衡量社會治理狀況提供了標尺，為提升社會治理質(zhì)量指明了努力的方向。

從社會管理走向社會治理和社會善治，代表著社會管理的發(fā)展方向，也是實現(xiàn)國家與社會的良性互動與合作共贏的必由之路。黨的十八大號召加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會管理體制，這是實現(xiàn)從社會管理走向社會治理和社會善治的根本途徑。20世紀90年代以來，云南省在培育發(fā)展社會組織、促進各類社會組織集聚發(fā)展方面就一直走在西部地區(qū)乃至全國的前列，取得了令人矚目的成就。近年來，云南省委省政府領(lǐng)導(dǎo)在社會管理創(chuàng)新方面銳意進取，先后通過了《政府向社會組織購買服務(wù)暫行辦法》、 《公益慈善事業(yè)促進條例》和《關(guān)于大力培育發(fā)展社會組織加快推進現(xiàn)代社會組織體制建設(shè)的意見》等一系列重要的地方性法規(guī)。這些法規(guī)的頒布和實施有助于社會組織獲得自身發(fā)展所必需的活動空間、資源保障、權(quán)利保障和能力提升，有助于社會組織和社會組織成員參與提供社會公共服務(wù)和參與地方層級的社會政策決策，有助于政府和社會組織在社會生活領(lǐng)域的職能互補與合作管理從而形成一種伙伴關(guān)系。云南在社會管理體制改革創(chuàng)新方面的這些積極探索使我們有理由相信，云南正在努力做社會治理和社會善治的先行者，云南社會各界都將成為社會治理和社會善治的受益者和支持者。

同時，筆者就云南社會組織的健康發(fā)展提四點建議。第一，政府和社會組織應(yīng)該努力構(gòu)建平等合作伙伴關(guān)系。如何解決政府向社會組織購買服務(wù)的問題關(guān)系到能否建立平等的合作伙伴關(guān)系。如果由各個黨政機關(guān)根據(jù)各自的需要提出購買服務(wù)清單，并且由它們分別向社會組織購買，最后的結(jié)果是什么?很有可能最終形成黨政機關(guān)、群團組織和事業(yè)單位分頭去辦社會組織，并且使這些社會組織成為自己的下屬機構(gòu)，最后它們有可能力爭成為事業(yè)單位。筆者認為這種趨勢需要警惕。因此正確的做法應(yīng)該是政府作為一個整體通過基金會向社會組織購買服務(wù)，而不是由有關(guān)部門各自直接向社會組織購買服務(wù)。為此政府可以成立基金會等社會服務(wù)支持機構(gòu)，后者在政府和社會組織之間發(fā)揮防火墻的作用，否則直接購買會產(chǎn)生腐敗的問題，可能會產(chǎn)生很多的利益沖突和利益輸送問題。基金會要發(fā)揮好審核項目的作用，相關(guān)職能部門比如教育部門負責(zé)對服務(wù)態(tài)度、服務(wù)質(zhì)量進行監(jiān)管、接受投訴、進行查處，同時要建立獨立的評估機構(gòu)。基金會、有關(guān)職能部門、評估機構(gòu)，應(yīng)各司其職，分工合作。第二，在慈善公益行業(yè)層面，迫切需要明確公益社團法人、公益財團法人、公益企業(yè)法人等各自的法律地位、法律權(quán)利及義務(wù)，對它們依法分類管理。第三，要疏通社會組織參與社會政策決策的渠道，云南省的條例里已專門有這一項規(guī)定，希望能夠得到落實。第四，目前事業(yè)單位分為官辦事業(yè)單位和民辦事業(yè)單位。無論是官辦事業(yè)單位還是民辦事業(yè)單位，都是公益性的社會服務(wù)組織，為什么要分開管理呢?分成兩種組織形式呢?目前有官辦的福利企業(yè)，也有民間的公益企業(yè)，無論是官辦的福利企業(yè)還是民間的公益企業(yè)，它們都是社會公益企業(yè)，性質(zhì)是相同的。未來能不能再往前走一步，為官辦的福利企業(yè)和民間的公益企業(yè)創(chuàng)造出平等競爭的法律政策環(huán)境，使它們享受同等的待遇，這對于社會企業(yè)的健康發(fā)展顯得尤為重要。