我國政策性銀行開展綠色信貸的動因與實踐
——基于政策性金融背景下的研究

馬秋君 梁潤雅

（北京理工大學人文與社會科學學院，北京 100081）

我國政策性銀行開展綠色信貸的動因與實踐
——基于政策性金融背景下的研究

馬秋君 梁潤雅

（北京理工大學人文與社會科學學院，北京 100081）

本文以政策性金融理論和現實基礎為研究背景，論述我國綠色信貸政策的發展歷程，分析了我國政策性銀行開展綠色信貸的原因，并結合國家開發銀行和進出口銀行的實踐，針對我國政策性銀行繼續推行綠色信貸業務提出了建議。

政策性金融；政策性銀行；綠色信貸

一、我國政策性金融的產生背景與發展現狀

（一）政策性金融的概念和理論基礎

政策性金融這一概念最早誕生于19世紀后半期的法國。法國政府于1894年成立的一批農業信貸地方互助金庫是公認最早的政策性金融機構。關于政策性金融的界定，學術界主要有以下三種觀點：（1）政策性金融是指一個國家或地區的政府或政黨，為了實現特定的政治目標和經濟目標所采取的一系列指令性金融活動的總和。（2）所謂政策性金融，是指在政府支持下，以國家信用為基礎，運用一定的融資手段，嚴格依照法律法規限定的業務范圍、經營對象，以優惠性利率配合國家政治經濟政策而進行的一種融資行為，亦稱政府金融、國家金融。（3）政策性金融是與商業性金融對立的概念。商業性金融是以利潤最大化為目標的金融形式，而政策性金融不以營利為首要目標，其存在是為了貫徹國家產業政策和發展戰略等宏觀調節措施。綜合學術界的主要觀點和本文分析的具體對象，筆者主要圍繞狹義的政策性金融展開論述，即政府設立專門的金融機構來實現政府的政策意圖，具體包括了政策性銀行、政策性保險等體系。

政策性金融從最初產生直至發展到今日，不論是自由競爭與市場失靈理論、凱恩斯的有效需求理論，還是信息經濟學理論，最大的爭論其實就是經濟學永恒的主題，即資源配置的目標與方式。可以說政策性金融的發展與這些理論的產生和細化密不可分，它們共同奠定了政策性金融不斷變革的理論基礎。

（二）政策性金融在我國的現實經濟基礎

我國的政策性金融根植于高度集中的計劃經濟體制，在這一制度下，金融機構的設立并沒有明確地區分其商業性與政策性，而是單純為行政指令服務，這種運作方式曾在我國大規模經濟建設中起到積極作用。但是隨著我國經濟社會的逐步發展，問題也逐漸暴露出來，由于這種傳統的金融體制違背了信貸資金的運行規律，降低了信貸資金在經濟發展中應有的效益，從而給我國新時期的經濟建設造成了一定的負擔。1993年11月，《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》 明確提出，建立政策性銀行，實行政策性業務與商業性業務分離。組建國家開發銀行和進出口信貸銀行，改組中國農業銀行，承擔嚴格界定的政策性業務。同年12月，國務院發布了《關于金融體制改革的決定》，正式明確了金融體制改革的目標，其中一項重要內容就是把人民銀行辦成真正的中央銀行，把各專業銀行辦成真正的商業銀行，將政策性業務從國有專業銀行剝離出來，單獨成立三家政策性銀行。1994年，國家開發銀行、中國農業發展銀行、中國進出口銀行正式成立。

我國三家政策性銀行從成立至今，已經歷了20年的發展，在為我國經濟建設服務的同時，也面臨著自身制度不健全、資本充足率較低和監管體系不完善等問題。尤其是近幾年來，伴隨著商業性信貸業務的開展，政策性銀行和商業銀行之間的競爭日趨激烈，商業性信貸對政策性信貸的排擠現象也越來越突出。如何增強自身競爭力，實現政策性和商業性的協調統一已經成為政策性銀行亟待解決的問題。

表1：綠色信貸政策的發展歷程

二、我國綠色信貸政策框架及發展概況

近年來，隨著生態環境的持續惡化，節能減排和環境保護等相關問題已經成為了各行各業關注的焦點。政府作為應對這一重大民生問題的主體，不僅僅關注和參與污染行為發生后的治理過程，更迫切希望能從源頭上避免污染行為發生。綠色信貸作為金融機構，尤其是商業銀行推行綠色金融的主要工具之一，就承擔著切斷違規企業資金鏈、調控信貸投放方向的重要作用。這種新的金融杠桿在我國自1995年初步形成以來經歷了近20年的發展歷程，無論是從政策層面還是商業銀行具體實施層面來看，都對國內環保工作和金融業轉型產生了巨大的影響。表1梳理了1995年至今綠色信貸政策的發展歷程。

從政策的演變過程來看，綠色信貸的內涵越來越細化，所涵蓋的行業范圍也逐漸擴大，從最初確定的六大行業②逐步擴展到非工業領域，如建筑和道路交通、生活垃圾和污水排放等方面。上述國家層面的政策出臺以后，地方政府也積極配合，出臺了一系列更具針對性和可操作性的地方綠色信貸政策。據不完全統計，目前已有20多個省市出臺了綠色信貸的管理辦法和實施方案。例如山西省下發了《關于落實國家環境保護政策控制信貸風險有關問題的通知》；深圳市制定了《深圳市企業環保信息納入銀行征信系統管理辦法》等等。從國內金融機構，尤其是商業銀行具體實踐的層面來看，截至2013年6月末，國內21家主要銀行機構綠色信貸余額已達4.9萬億人民幣，中國銀行、建設銀行、農業銀行和工商銀行四大國有商業銀行2012年末綠色信貸余額共計12127.17億元③。

三、我國政策性銀行開展綠色信貸的動因

（一）我國政策性銀行的性質決定了其開展綠色信貸具有必然性

所謂政策性銀行是指那些多由政府創立、參股或保證的，不以營利為目的，專門為貫徹、配合政府社會經濟政策或意圖，在特定的業務領域內，直接或間接地從事政策性融資活動，充當政府發展經濟、促進社會進步、進行宏觀經濟管理工具的金融機構。中國農業發展銀行、國家開發銀行和中國進出口銀行的建立主要是為了配合我國當時經濟體制轉軌的需要，同時也是四大國有銀行商業化改革的產物。三大政策性銀行從1994年成立至今為我國“三農”、“兩基一支”、“對外經貿合作”等領域的發展提供了切實有力的金融支持。

當前，部分行業產能過剩已經成為制約我國經濟可持續發展的主要問題，2012年中央經濟工作會議提出要把化解產能過剩矛盾作為今后一段時期內經濟結構調整工作的重點?；膺@一矛盾既是銀行業執行國家產業政策的客觀要求，又是銀行業促進自身發展、降低信貸風險的必由之路。綠色信貸作為國家宏觀調控政策在金融領域的重要工具，隱含著我國政府在當今環境背景下特定的價值判斷和具體目標，直接反映了政府應當具備的政策職能。而政策性銀行的建立恰恰是為國家政策性金融制度服務的，是我國政策性金融制度的重要組成部分。從這一角度出發，政策性銀行在綠色信貸的推廣過程中應當起到帶頭作用，從政策層面積極支持綠色經濟的發展。

（二）與商業銀行相比，政策性銀行在項目融資中具有優勢

項目融資是指以項目的資產、預期收益或者權益作為抵押取得一種無追索權或有限追索權的融資或者貸款活動。這種融資方式一般應用于那些需要巨額資金投入且投資風險比較大的工程項目。例如新能源開發及應用、交通、電力等相關建設項目，可以說項目融資的興起與環保產業的發展具有不可分割的聯系。

從我國國內的情況來看，綠色信貸政策要求銀行貸款向環保產業傾斜，但是我國商業銀行目前開展的傳統公司融資方式限制了商業銀行對環保產業的信貸投放。這是因為，節能減排的環保產業具有不同于其他產業的融資特點：行業多以項目方式運作，項目公司由于初建，一般沒有可供銀行參考的往年業績，有時甚至沒有財務報表，且初期幾乎沒有任何資產，但是項目一旦建成運營，將會帶來比較穩定的未來收益。恰恰是這一融資特點，使得依靠企業過往業績和財務狀況進行授信的傳統融資方式遇到了困難，新興環保產業從商業銀行獲得巨額貸款的可能性也相對較小。

政策性銀行不以營利為首要目的，而是將社會效益置于更加突出的位置。以農業發展銀行為例，建行20年來，沒有因為單純追求經濟利潤而對“兩高一?！毙袠I違規放貸，先后支持過大量經濟效益不顯著，但是綠色含量較高的項目。不僅如此，政策性銀行由于有國家信用的支持，可以享受優惠利率補貼，從而以較低的成本發行金融債券。自身定位和資金來源成本較低的特點共同決定了政策性銀行在環保產業的項目融資中具有商業銀行無法比擬的優勢，從而也為政策性銀行開展綠色信貸業務打下了堅實的基礎。

四、我國政策性銀行在綠色信貸領域的具體實踐

（一）國家開發銀行

自2010年起，國家開發銀行與中國環保部開展課題合作，建立了支持環保及節能減排項目的環境效益測算體系，用于量化測算該行重點支持的13類環保項目的節能量、4類環保實施建設項目的減排量。該體系現已正式納入評審手冊并投入使用。2012年，國家開發銀行不僅僅參與制定了《綠色信貸指引》，還出臺了《環保及節能減排業務的指導意見》等文件，明確年度目標和重點工作，持續擴大綠色信貸規模和業務創新投入。截至年末，該行環保節能減排項目已經成功覆蓋清潔能源、污水處理、垃圾處理等19個行業和領域，全年環保及節能減排發放貸款2491億元，同比增長9.2%。環保及節能減排貸款余額從2006年的1358億元升至2012年的8453億元，增加了5倍多④。

表2：2009—2012年國家開發銀行環境指標單位：10億元

圖1：2007—2012年國家開發銀行環保及節能減排貸款額

國家開發銀行在綠色信貸領域最突出的貢獻就是對可持續能源項目建設的支持。該行響應聯合國秘書長潘基文“人人享有可持續能源”的倡議，大力支持可持續能源發展，有效地促進了能源結構調整，成為全球范圍內太陽能、風能產業最大的融資支持者。以風能為例，自2008年起，國家開發銀行融資支持甘肅酒泉千萬千瓦級風電基地有序地開發風電能源。截至2012年末，該項目累計投放貸款85億元，支持風電項目22個，總裝機容量274萬千瓦。該行還是我國一次性建設規模最大的風電項目——中廣核內蒙古宏基30萬千瓦風電項目的貸款牽頭行，按火電每千瓦時電量消耗380克標準煤計算，該項目每年可節約標準煤276439噸，減少煙塵2520噸、二氧化碳208960噸、二氧化硫5760噸、廢渣36000噸。從全國范圍來看，國家開發銀行累計發放風電貸款超過1140億元，支持了內蒙古、吉林、黑龍江、山西、山東等地區共計392個項目。除此以外，國家開發銀行在流域治理、推進節能減排等方面也有突出業績。表3詳細列出了該行2010—2012年在綠色信貸領域的典型案例。

表3：國家開發銀行綠色信貸案例

（二）中國進出口銀行

近年來，中國進出口銀行大力支持節能減排、可再生能源和循環經濟等項目，在嚴格執行綠色信貸準入標準的前提下，重點支持企業有關節能減排的技術改造和技術創新項目，通過信貸投放引導企業在相關技術層面方面取得實質性的突破。該行成立以來，未發生因關閉污染企業和企業產能過剩造成的信貸不良資產。與國家開發銀行在新能源產業的信貸投入方向相類似，進出口銀行也先后支持了一批風電、太陽能發電以及生物質能利用項目，取得了可觀的經濟和社會效益。此外，該行還充分利用國際機構、外國政府貸款轉貸平臺，積極拓展節能減排貸款轉貸業務，先后為中小民營企業、國有大中型企業提供了超過6億美元的節能減排和新能源優惠貸款資金⑤。這種轉貸模式不僅僅給企業帶來了比較優惠的資金、國外先進的技術支持和管理理念，更縮短了我國與發達國家在綠色信貸能力建設方面的差距。以新能源項目為例，進出口銀行利用中德財政能效及可再生能源轉貸款和轉貸款人民幣配套資金貸款支持陽光凱迪新能源集團有限公司發展新能源技術。該項目擬建設11個以稻殼、秸稈等農業廢棄物為燃料的生物質電廠，項目建成后不僅具有良好的環境效益和經濟效益，還為當地農民提供了大量就業機會和可觀的收入。

中國進出口銀行作為支持國際經濟合作的金融機構，在貫徹可持續發展戰略、大力推行綠色信貸方面不僅僅表現為從信貸投向上嚴格控制對高污染高耗能行業的信貸投放，加大對循環經濟、環境保護及節能減排技術改造項目的信貸支持，其更突出的特點是積極與國際金融公司、世界銀行等機構開展環境評價方面的交流，汲取先進的經驗，建立適合本行的環保風險退出機制。

五、我國政策性銀行進一步推行綠色信貸業務的政策建議

（一）結合自身職責定位推行并完善具有針對性的綠色信貸業務

我國三大政策性銀行從成立之初就確定了較為明確的經營職責和業務范圍。國家開發銀行重點支持“兩基一支”、戰略性新興產業的項目建設；進出口銀行的業務集中于促進對外關系發展和國際經貿合作；農業發展銀行則承擔國家規定的農業政策性金融業務，為農業和農村經濟發展服務。相比于商業銀行，政策性銀行在綠色信貸領域應該推廣更具針對性的業務，突出自身特點。建議國家開發銀行從宏觀角度出發，積極參與我國綠色信貸指引性文件和規劃的制定，完善環境和社會風險管理體系建設，重點推廣綠色信貸模式在支柱產業中的應用；進出口銀行可利用自身在對外合作和貿易往來上的優勢，將轉貸模式與新能源項目結合，吸引國際投資促進我國環保產業的核心技術發展；農業發展銀行則應立足“三農”問題，利用政策性金融手段，彌補市場在農村金融領域的失靈，通過綠色信貸引領新農村建設走出一條可持續發展之路。

（二）逐步建立環境與社會風險管理體系，增強自身在綠色信貸領域的競爭力

筆者通過對我國三家政策性銀行推行社會責任情況的研究發現，目前只有國家開發銀行公布了相對明確的環境與社會管理風險要點（見圖2），該要點主要包括風險評判和風險管控體系兩個部分。與國內一些開展綠色信貸較早的商業銀行和國際金融機構相比，這一環境與社會風險管理體系顯得較為簡單和寬泛，尤其在風險評判方面主要依靠發改委頒布的《產業結構調整目錄》和環保部門出具的審批報告，沒有通過銀行內部的環境和社會風險評估團隊出具更加詳細和具體的風險評估報告，這樣就有可能導致一些隱性的環境風險被忽視。

在項目融資模式下，政策性銀行想要在綠色信貸領域提升自身競爭力，建立詳細、具體的環境和社會風險管理體系顯得尤為重要。具體來說可從以下三方面著手：第一，加強與有關咨詢機構的合作，為員工提供專業的環境和社會風險評估培訓。能力建設是確保風險管理政策能夠被徹底貫徹落實的關鍵環節，通過專業的培訓和學習可以在很大程度上提升員工的環保意識，提高風險防控的能力。第二，研究并借鑒國內外商業銀行在風險評估領域的先進經驗，建立本行專業的環境風險評估團隊。以摩根大通銀行和巴克萊銀行為代表，目前許多發達國家的商業銀行和國際金融機構已經圍繞風險的識別、評估和監管等方面組建起專業的風險管理團隊，并且創立了符合自身條件的風險管理體系。政策性銀行應該運用高層次、跨部門的協調合作方式確立細致、具體的風險管理流程。第三，充分重視非政府組織的作用和公信力，適時開展交流合作。這可以幫助政策性銀行獲取最新的環保信息，通過了解具體案例擴展有關全球范圍內的環境資源信息。

圖2：國家開發銀行環境與社會管理風險要點

注：

①“區別對待”的授信原則：對限制類和淘汰類的項目要進行授信限制；對國家鼓勵項目繼續進行重點扶持。

②亦稱“雙高”行業，指的是石油加工、煉焦及核燃料加工業，化學原料及化學制品制造業，非金屬礦物制品制造業，黑色金屬冶煉及壓延加工業，有色金屬冶煉及壓延加工業，電力、熱力的生產和供應業這六大行業。

③數據來源：根據四大行2012年社會責任報告整理得出。

④數據來源：2012年國家開發銀行可持續發展報告。

⑤數據來源：進出口銀行網站http：//www.eximbank.gov.cn/tm/medialist/index_26_16661.html。

[1]原慶丹，沈曉悅，楊姝影等.綠色信貸與環境責任保險[M].中國環境科學出版社，2012.

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[7]唐斌，薛成榮.銀行社會責任與可持續金融的行動指南[J].金融總論，2007，（9）.

Motivation and Practice of China’s Policy Banks’Green Credit—A Study Based on Policy Finance

Ma Qiujun Liang Runya
（School of Humanities and Social Sciences of Beijing Institute of Technology，Beijing 100081）

Based on the theory and reality of policy finance，this paper discusses the development history of China’s green credit policy，analyses the reasons of policy banks conducting this business.Combined with the practice of China Development Bank and Exim Bank of China，this paper puts forward several suggestions for the policy banks to continue promoting the green credit，which serves as reference.

policy finance，policy banks，green credit

F830.32

B

：1674-2265（2014）05-0040-05

（責任編輯 劉西順；校對 XQ，XS）

2014-4-15

馬秋君，女，經濟學博士，北京理工大學人文與社會科學學院副教授，研究方向為金融與投資；梁潤雅，女，北京理工大學人文與社會科學學院，研究方向為金融與投資。