陸海統籌建設美麗渤海灣：訪全國人大代表、大連海事大學校長王祖溫

本刊記者 徐華

黨的十八屆三中全會明確要求“緊緊圍繞建設美麗中國深化生態文明體制改革”，“建立陸海統籌的生態系統保護修復和污染防治區域聯動機制。” 渤海是我國唯一半封閉型內海，具有獨特的資源和地緣優勢，是環渤海地區社會經濟發展的重要生態環境支持系統。但隨著經濟社會的高速發展，環渤海地區資源環境約束日益加強。針對這種情況，2012年以來，國務院各有關部門和環渤海地區各級政府專門就渤海環境治理多次召開專題會議，啟動“關于建立渤海海洋生態紅線制度若干建議”和“環渤海藍天行動”計劃。作為長期關注渤海灣生態問題的學者，大連海事大學校長王祖溫在今年全國“兩會”上，專門提交了“關于加強渤海海洋環境陸海統籌管理的建議”的提案，呼吁必須將實施渤海海洋環境的陸海統籌管理問題上升到一個更高的高度來對待。

王祖溫指出，實現渤海海洋環境的陸海統籌管理，首先要科學劃分渤海海洋環境治理的陸海統籌管理分區。根據對渤海海洋污染與陸域社會經濟活動壓力關系的分析，所謂劃分渤海海洋環境治理的陸海統籌管理分區，就是統籌考慮從污染物源頭匯入流域、入海河口、影響海域三個部分。綜合考慮環渤海地區的流域特點、行政區劃的相對完整性、污染物入海特征、海洋環境管理要求等因素，我們建議將環渤海地區的陸域、海岸和近岸海域劃分為23個陸海統籌的管理分區，具體劃分如圖所示。陸海統籌管理分區以流域為邊界進行管理調控，在遵循了污染形成的自然過程的基礎上，提高了管理工作的科學性。同時把流域管理與行政單元管理相結合更具有可操作性。

其次，就是要建立渤海海洋和陸域環境治理目標的區域聯動機制。如何讓區域聯動真正動起來？王祖溫認為，重點要關注六個方面。

一是逐步建立以海定陸的污染管理 “倒逼機制”。具體路徑是根據海洋環境承載力評估的結論；確定與海域水質管理需求矛盾突出的重點區域和污染物的控制目標；依據陸海統籌的管理分區確定陸上對應的重點流域及具體污染物的減排目標；根據污染物來源的構成特點鎖定流域內具體行政單元需要管理調控的社會經濟活動；根據海域環境管理需求對陸域社會經濟活動進行管理調控。在污染物入海總量控制前提下，設定各污染物最高允許排放量，通過流域指標分配，并逐級分解落實到各行政區，行政區根據自身社會經濟發展實際，制定各行業或部門的污染物排放消減計劃，并以此為基礎，可嘗試建立COD和氨氮排污權交易制度，實現以環境的客觀容量為基準限定污染物的排放量。采取調整工業結構、改善農業生產方式、強化城市生活污水處理等措施，切實減輕陸源污染對海洋環境的壓力。為此，海洋、環境保護、發展改革、工業信息化、農業、水利、城鄉建設等相關部門要充分協調，整體規劃，從準入政策、發展規模、排放標準等方面制定系統的海洋環境保護政策，以陸海統籌的思路來改善和優化渤海海洋環境。

二是統籌渤海海洋環境和陸域環境的綜合治理。渤海海洋環境污染是河流污染、地下水體的污染、土地特別是耕地的污染、城市和人口密集區霧霾等大氣污染向海域的延伸，環渤海地區的河流和地下水污染治理好了，渤海的主要海洋環境問題也就基本解決了。因此，需要統籌考慮海洋環境管理控制目標與區域環境綜合治理目標的關系，將海域的環境控制“倒逼”到流域內各行政單元主要污染減排目標與陸域綜合治理相結合，既提高環境治理投資的綜合效益，同時也提高海洋環境治理的可操作性。在北戴河海域和自然保護區等海洋環境敏感目標明確而重要的海域，陸域環境綜合治理與海洋環境“倒逼”減排目標要求差距太大的地區，應該實施以海定陸的污染管理“倒逼機制”。

避免以鄰為壑導致環境污染沖突。為了保護地區利益和部門利益，追求本地區GDP的大發展，在上下游之間、左岸和右岸之間、這部分流域和那部分流域范圍之間，“你污染我，我污染他”已經成為灰色的環保潛規則。在環渤海地區以海定陸的污染管理“倒逼機制”過程，避免行政分割和以鄰為壑損害流域水環境的整體性。

環渤海地區氨氮壓力分布圖

三是重點污染物治理與綜合治理相結合。海洋環境污染主要是COD、氨氮、重金屬超海水水質標準引起的，陸域水體監測和海洋環境監測都將這幾類污染要素列為監測對象，并形成系統可比較的時空序列監測數據，實施渤海海洋治理的過程中，要重點針對COD、氨氮、重金屬等污染物要素確定具體治理方案，并探索相關污染物綜合治理的可能性。

重點針對具體污染物要素確定治理方案，提高治理目標的可控性。氨氮和重金屬等不同類型污染物的重度污染海域、海域污染控制目標、污染物與流域社會經濟活動的內在關聯等都存在明顯差異，針對具體污染物確定具體治理方案，可操作性和針對性強，治理效果可監測評估。

四是積極尋求海陸環境統籌治理的突破口和戰略支點。綜合考慮，一方面可以針對不同類型的社會經濟活動特征，實施針對性的調控對策：農業污染屬于面狀污染，難以管理。結合農業指標高強度區域具有連片的特征，可以選擇高強度區域所在小流域為典型區域開展試驗（如在化肥施用高強度區域開展提高化肥利用率的管理試驗），以小流域為單位重點治理，并積極推廣成功經驗。城鎮污染與人口規模密切相關，海河北部流域及大遼河流域對應環渤海地區的大都市圈，應作為管理調控的重點區域。工業污染治理，采取重點行業和重點地區的重點監管和調控，堅決實施達標排放，必要時可選擇合適的時間窗口進行規劃排放，尤其做好污染企業集中布局河段的排污控制，避免因工業集中排污造成河段水體的嚴重污染。

建議可選擇北戴河海域及灤河流域為海陸環境統籌治理的示范區或試驗區，在管理方面賦予相應的扶持政策，鼓勵其先行先試，積極探索實施海陸統籌管理的路徑和經驗，待條件成熟時可考慮將其上升為國家戰略層面，充分發揮以點帶面的引領示范作用。

五是探索多部門配合協調機制。陸海統籌發展涉及領域寬泛、涉及部門眾多，受現行管理體制的限制，統籌協調的難度很大。針對這一問題，可以考慮設立較為獨立的高層次協調機構，并通過法律法規明確涉海部門統籌協調的原則和規范，推動建立環渤海地區陸海統籌調控與區域協調發展機制。在具體做法上，既可以采取海陸管理核心部門簽訂聯合協議，明確協調重點，采取步驟一致的方式；也可以結合推進大部制改革，建立海陸一體的綜合管理機構。建立協調機構必須強調各級政府之間、行業之間、海陸交接處的綜合性，形成管理網絡，切實提高決策的科學性，保證政策的統一和政令的暢通。逐步理順部門職責分工，強化責任落實，各有關部門要切實履行職責，做好相關領域陸海統籌工作，建立部門間信息共享和協調聯動機制，充分發揮部門間聯席會議的作用，真正做到陸海統一規劃、統一執法監督、統一發布信息，增強陸海統籌管理的協調性、整體性。同時，綜合運用約束機制和激勵機制，促進企業和其他組織嚴格執行陸海統籌有關法律法規政策。

六是完善陸海統籌的海洋環境監測網絡。完善陸海統籌的海洋環境監測網絡，推進環渤海地區覆蓋大氣、土壤、流域與海域水質等多領域的海洋環境監測網絡建設，實現監測點位與監測領域的全覆蓋，開展區域環境質量監督考核，積極推進落實環境目標責任制。建立環渤海地區污染源動態監控與管理信息系統，推進區域環境管理信息系統、污染源綜合管理信息系統、環境監測信息系統、環境污染應急系統建設，逐步建立區域重點污染源信息、水環境信息、重大項目環境影響評價信息的披露機制，建立完善區域海陸環境信息資源網絡，實現地區間、部門間信息資源共享。著力推進陸海統籌的海洋環境監察聯合執法，強化區域環境預警應急聯動響應，建立區域環境預警監測網絡，提升監測預警能力，健全環境事故應急處置的協調聯動機制。推進生態環境質量監測社會化，鼓勵社會性專業監測機構參與生態環境質量監測，確定社會化監測機構的服務領域，加強對社會性環境監測機構的管理；完善公眾參與生態環境質量監督制度，動員全社會參與生態環境保護。