船舶減排亟待法制跟進(jìn)：訪全國(guó)人大代表、中國(guó)工程院院士金東寒

本刊記者 楊培舉

近來(lái)，陰霾求治，是國(guó)內(nèi)熱議的焦點(diǎn)問(wèn)題之一。在航運(yùn)領(lǐng)域，船舶減排也同樣備受關(guān)注。在今年全國(guó)“兩會(huì)”期間，全國(guó)人大代表、中國(guó)工程院院士、中船重工集團(tuán)711所所長(zhǎng)兼總工程師金東寒呼吁，船舶減排在法律上還存在不少漏洞和空白，亟待對(duì)其進(jìn)行修改和完善。

金東寒代表指出，我國(guó)現(xiàn)行的《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《大氣污染防治法》）自2000年修訂以來(lái)，經(jīng)過(guò)近14年的實(shí)踐，為保護(hù)我國(guó)生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，發(fā)揮了重大作用。目前，我國(guó)大氣污染防治形勢(shì)面臨許多新的問(wèn)題。大城市的大氣污染越來(lái)越嚴(yán)重；大氣污染不再是局部問(wèn)題，變得越來(lái)越區(qū)域化、復(fù)雜化；船舶排放對(duì)沿海沿江城市大氣污染的影響越來(lái)越突出。以上海為例，與全市排放清單總量相比，船舶排出的氧化硫（SOX）、氮氧化物（NOX）以及細(xì)顆粒物（PM2.5）分擔(dān)量分別為12%、9%和5.3%，但占港口區(qū)域總量超過(guò)50%。船舶排放造成的大氣污染問(wèn)題日趨嚴(yán)重，已達(dá)到了不容忽視的地步。

SOX、NOX以及PM2.5 對(duì)人體健康的危害已經(jīng)越來(lái)越清楚地被人們所認(rèn)識(shí)。研究表明，PM2.5可以由SOX和NOX轉(zhuǎn)化而來(lái)，而且，往往這部分所占比例很大，甚至超過(guò)一半。目前，對(duì)于遠(yuǎn)洋船舶，由于要遵守國(guó)際公約，因此，其排放必須滿足國(guó)際海事組織（IMO）的第二階段標(biāo)準(zhǔn)（TierⅡ），但與當(dāng)下的重型柴油車(chē)排放限值相比，要寬松得多。NOX的排放限制為7.668g/kWh，比汽車(chē)的國(guó)四標(biāo)準(zhǔn)要高一倍多；對(duì)船用燃油的硫含量限值高達(dá)4.5%，比汽車(chē)的國(guó)三標(biāo)準(zhǔn)要高120多倍。對(duì)于內(nèi)河運(yùn)輸船舶，2009年剛剛推出排放限制標(biāo)準(zhǔn)，但低于遠(yuǎn)洋船舶，更遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家內(nèi)河船舶的排放標(biāo)準(zhǔn)。例如：NOX排放限值為9.8g/kWh，比歐盟的限值高出60%多，燃油硫含量則高出35倍，而且對(duì)CO和PM的排放則沒(méi)有任何限制。而對(duì)于數(shù)量龐大的漁船，至今還沒(méi)有任何排放限制。

但從目前現(xiàn)狀來(lái)看，現(xiàn)行《大氣污染防治法》存在一些缺陷，導(dǎo)致船舶減排工作推進(jìn)受阻，具體表現(xiàn)在:一是現(xiàn)行《大氣污染防治法》總則部分對(duì)于有權(quán)制定污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的主體規(guī)定得過(guò)于狹窄，不利于環(huán)境保護(hù)法律體系的完善。根據(jù)該法第七條的規(guī)定，有權(quán)制定污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的主體僅為國(guó)家以及省、自治區(qū)、直轄市一級(jí)的政府，建議按照《立法法》第六十三條的規(guī)定賦予較大的市根據(jù)該市的具體情況和實(shí)際需要制定相關(guān)地方法規(guī)的權(quán)力。二是現(xiàn)行《大氣污染防治法》沒(méi)有明確規(guī)定應(yīng)當(dāng)提出船舶污染物排放的限值以及提出的主體，不利于促進(jìn)船舶廢氣減排技術(shù)的進(jìn)步以及減少船舶排放對(duì)大氣的污染。三是現(xiàn)行《大氣污染防治法》在限制機(jī)動(dòng)船舶排放污染的法律制度內(nèi)容存在空白。第一，該法第三十三條規(guī)定了在用機(jī)動(dòng)車(chē)不符合制造當(dāng)時(shí)的在用機(jī)動(dòng)車(chē)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的，不得上路行駛，但卻沒(méi)有規(guī)定在用船舶的相關(guān)內(nèi)容，不符合我國(guó)現(xiàn)階段內(nèi)河船舶的污染現(xiàn)狀，導(dǎo)致我國(guó)幾十萬(wàn)艘內(nèi)河船舶污染物排放處于無(wú)監(jiān)管的失控狀態(tài)。第二，該法第三十五條規(guī)定，縣級(jí)以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)可以在機(jī)動(dòng)車(chē)停放地對(duì)在用機(jī)動(dòng)車(chē)的污染物排放狀況進(jìn)行監(jiān)督抽測(cè)，但卻沒(méi)有將機(jī)動(dòng)船舶污染物排放情況納入地方政府監(jiān)督抽測(cè)范圍，無(wú)法跟蹤并監(jiān)督機(jī)動(dòng)船舶污染物的實(shí)際情況，缺乏后續(xù)執(zhí)法并制止違法排放的依據(jù)。四是現(xiàn)行《大氣污染防治法》在機(jī)動(dòng)車(chē)船排放污染法律責(zé)任方面存在不足。第一，缺乏有關(guān)違法行為的法律責(zé)任規(guī)定。對(duì)于生產(chǎn)、進(jìn)口、使用、銷(xiāo)售不符合國(guó)家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的機(jī)動(dòng)車(chē)船燃料油的，該法沒(méi)有規(guī)定法律責(zé)任。第二，缺乏對(duì)使用者的責(zé)任規(guī)定。該法僅規(guī)定了生產(chǎn)者、銷(xiāo)售者、進(jìn)口者的責(zé)任，沒(méi)有規(guī)定一些超標(biāo)排放車(chē)船等使用者的責(zé)任，不利于大氣污染問(wèn)題的治理。

針對(duì)法律上存在的一系列短板，金東寒代表也給出了具體方案，認(rèn)為應(yīng)從三方面入手。

一是賦予國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市以制定相關(guān)地方法規(guī)的權(quán)力。第七條可修改為：“省、自治區(qū)、直轄市人民政府對(duì)國(guó)家大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)中未作規(guī)定的項(xiàng)目，可以制定地方排放標(biāo)準(zhǔn)。較大的市的人民政府對(duì)國(guó)家和省、自治區(qū)、直轄市大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)中未作規(guī)定的項(xiàng)目，可以制定本地區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)；對(duì)國(guó)家大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)中已作規(guī)定的項(xiàng)目，可以制定嚴(yán)于國(guó)家排放標(biāo)準(zhǔn)的地方排放標(biāo)準(zhǔn)?！?/p>

二是完善限制機(jī)動(dòng)船舶排放污染的相關(guān)法律制度。

第三十二條可修改為：“相關(guān)環(huán)保部門(mén)應(yīng)當(dāng)制定機(jī)動(dòng)車(chē)船在一定條件下運(yùn)行時(shí)的廢氣排放標(biāo)準(zhǔn)，機(jī)動(dòng)車(chē)船向大氣排放污染物不得超過(guò)規(guī)定的排放標(biāo)準(zhǔn)。任何單位和個(gè)人不得制造、銷(xiāo)售或者進(jìn)口污染物排放超過(guò)規(guī)定排放標(biāo)準(zhǔn)的機(jī)動(dòng)車(chē)船?！?/p>

第三十三條應(yīng)增加船的相關(guān)內(nèi)容：“在用機(jī)動(dòng)船舶不符合制造當(dāng)時(shí)的在用機(jī)動(dòng)船舶污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的，不得在內(nèi)河和沿海航行。省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定對(duì)在用機(jī)動(dòng)車(chē)船實(shí)行新的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)并對(duì)其進(jìn)行改造的，須報(bào)經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。機(jī)動(dòng)車(chē)船維修單位，應(yīng)當(dāng)按照防治大氣污染的要求和國(guó)家有關(guān)技術(shù)規(guī)范進(jìn)行維修，使在用機(jī)動(dòng)車(chē)船達(dá)到規(guī)定的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)?！?/p>

建立嚴(yán)格的機(jī)動(dòng)船舶淘汰制度。在三十三條增加一款：“在用機(jī)動(dòng)船舶污染物排放嚴(yán)重超過(guò)國(guó)家和地方排放標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)限期治理仍不能滿足標(biāo)準(zhǔn)的，可以由相關(guān)執(zhí)法部門(mén)責(zé)令停止使用或者按照有關(guān)規(guī)定強(qiáng)制淘汰。”

新增機(jī)動(dòng)船舶燃料油作為監(jiān)管對(duì)象。在第三十四條增加一款：“機(jī)動(dòng)船舶應(yīng)使用符合國(guó)家或地方標(biāo)準(zhǔn)的燃料油。在用機(jī)動(dòng)船舶使用的燃料油中有害物質(zhì)含量應(yīng)符合營(yíng)運(yùn)當(dāng)時(shí)的國(guó)家或地方規(guī)定的燃料油標(biāo)準(zhǔn)?！?/p>

增加相關(guān)行政部門(mén)監(jiān)督抽測(cè)的范圍。第三十五條第三款修改為：“縣級(jí)以上地方人民政府相關(guān)行政主管部門(mén)可以對(duì)在用機(jī)動(dòng)車(chē)船的污染物排放狀況進(jìn)行監(jiān)督抽測(cè)。”

三是彌補(bǔ)法律責(zé)任的漏洞，加強(qiáng)責(zé)任追究。1、第三十四條第二款修改為：“國(guó)家鼓勵(lì)和支持生產(chǎn)、使用優(yōu)質(zhì)燃料油，采取措施減少燃料油中有害物質(zhì)對(duì)大氣環(huán)境的污染。單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)按照國(guó)務(wù)院規(guī)定的期限，停止生產(chǎn)、進(jìn)口、銷(xiāo)售、使用不符合規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的機(jī)動(dòng)車(chē)船燃料油?！钡谖迨臈l相應(yīng)修改為：“違反本法第三十四條第二款規(guī)定，未按照國(guó)務(wù)院規(guī)定的期限停止生產(chǎn)、進(jìn)口或者銷(xiāo)售不符合規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的機(jī)動(dòng)車(chē)船燃料油的，由所在地縣級(jí)以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)或者其他依法行使監(jiān)督管理權(quán)的部門(mén)責(zé)令停止違法行為，沒(méi)收所生產(chǎn)、進(jìn)口、銷(xiāo)售的不符合規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的機(jī)動(dòng)車(chē)船燃料油和違法所得?！?、增加使用者責(zé)任。第三十二條第二款修改為：“任何單位和個(gè)人不得制造、銷(xiāo)售、使用或者進(jìn)口污染物排放超過(guò)規(guī)定排放標(biāo)準(zhǔn)的機(jī)動(dòng)車(chē)船?！钡谖迨龡l相應(yīng)修改為“違反本法第三十二條規(guī)定，制造、銷(xiāo)售或者進(jìn)口超過(guò)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的機(jī)動(dòng)車(chē)船的，由依法行使監(jiān)督管理權(quán)的部門(mén)責(zé)令停止違法行為，沒(méi)收違法所得，可以并處違法所得一倍以下的罰款；對(duì)使用者處二百元以下罰款，并責(zé)令其限期改正。對(duì)無(wú)法達(dá)到規(guī)定的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的機(jī)動(dòng)車(chē)船，沒(méi)收銷(xiāo)毀。”