對加強行政事業單位內部控制的思路探討

王建丹

摘要：我國改革開放三十多年，中國經濟發展步入快車道，隨著行政事業單位體制改革的不斷深入，事業單位的內外部環境也發生明顯的改變，對促進行政事業單位加強和規范內部控制，提高內部管理水平和規范財經秩序，推進廉政建設，有效防范舞弊和預防腐敗，改進公共服務的質量和效率，建設服務型政府具有現實和深遠意義。本文基于內部控制理論，就如何進一步完善事業單位內部控制體系進行探討。

關鍵詞：行政事業 內部控制 思路 探討

財政部于2012年11月29日以財會〔2012〕21號文正式發布《行政事業單位內部控制規范（試行）》（以下簡稱《內控規范》），自2014年1月1日起施行。《內控規范》目的就是為了進一步提高行政事業單位內部管理水平，規范內部控制，加強廉政風險防控機制建設，促進行政事業單位健康發展，提高內部管理制度的執行力。

一、行政事業單位內部控制的內容、特殊性及必要性

準確把握事業單位內部控制的主要內容，科學分析其特殊性和和必要性對于內部控制的規范和加強是極為重要的。

（一）對行政事業單位進行內部控制的內容

對行政事業單位進行內部控制，就是通過制度的制定、執行等程序，管控和防范經濟活動的風險。執行行政事業單位內部控制工作的主體是單位負責人，單位負責人對本單位健全和實施有效的內部控制負責。

（二）行政事業單位實施內部控制的特殊性

行政事業單位進行內部控制的主要目標有：確保單位經濟活動的合法進行、保證單位資金使用的安全性和有效性、保障單位內部財務信息的完整性和真實性，有效預防腐敗、大力提高事業單位公共服務的效能。行政事業單位實施內部控制具有以下幾點特殊性：第一，行政事業單位進行內部控制的前提是為履行自身的公共服務職能而非創造經濟效益。第二，事業單位進行內部控制的空間相較于企業會較小，這是因為行政事業單位的結構、職權、部門設置等因素會受到相關規定和制度的約束。第三，與企業相比，行政事業單位在會計處理、資本結構的形成、以及資金來源等方面具有一定的特殊性，并且相較于企業也擁有內容更加簡單的內部控制制度建設。

（三）對行政事業單位執行內部控制的重要性

近年來發生的一些違法違紀案件和資產損失浪費案例，說明當前行政事業單位的內部管理工作還存在一些問題和不足。具體表現為：有些單位財務管理混亂，缺乏內部控制，造成資產損失浪費；有些單位利用虛假發票或掩蓋不合規支出，或套取資金，設立“小金庫”；更有甚者采用“白條抵庫”、簽訂陰陽合同、虛構業務等方式貪污挪用財政資金。現階段，我國行政事業單位內部控制制度存在著一系列問題與不足，亟待規范與調整。為此，財政部要求2014年1月1日正式實施的《行政事業單位內部控制規范（試行）》，希望通過實施《內控規范》，促進行政事業單位從科學發展的角度自覺提高內部管理水平，從經濟活動風險管控的角度落實廉政風險防控的要求，來堵塞漏洞，消除隱患，幫助行政事業單位規避經濟活動中的重大風險，同時能夠更加完善地規范和監督行政事業單位內部控制制度。

二、現今行政事業單位執行內部控制的情況和現狀

目前，許多行政事業單位在實際操作內部控制活動的過程中普遍存在以下的一些問題，具體列舉如下：

（一）單位領導缺乏對內部控制的全面認識

在內部控制活動中，意識控制是一個極為重要的環節，它是推進整個控制活動的重要動力，行政事業單位如果缺乏良好的內部控制意識，就會阻礙完善的內控制度的實施。現今一些行政事業單位存在的內部控制意識上的問題主要表現在以下三點：第一，單位領導缺乏對內部控制的正確認識，認為這是應付上級領導檢查的工具，進行內部控制是對自己權利的限制。第二，在整個單位內部缺乏高效的管事制度，單位仍然采用一切活動只聽命于領導的傳統工作方法；第三，行政事業單位的領導認為進行內部控制只與財務部門有關，其他部門無需參與。

（二）行政事業單位缺乏健全的內部控制制度

當前，有些事業單位仍然沒有實現在日常財務工作中，用內控制度代替財務制度，導致財政資金只有使用方向、開支標準以及范圍被加以限制，而其安全性卻被胡忽略。許多單位仍然以領導的主管經驗為導向，并沒有制定書面成文的內部控制制度，管理制度隨意性太大，導致其監督作用大大折扣。

（三）缺乏規范的財務管理

第一，許多經費問題的開支標準缺乏固定的參考規章，尤其是培訓費、會議費、招待費以及辦公費等。此外，就算有一定的開支標準，許多行政事業單位在具體實行的過程中卻沒有嚴格按照規章執行，往往還是以單位領導的簽字認可作為最終決定。第二，不能保證每一筆應收賬款及時清收，由于行政事業單位沒有及時對欠款和借款進行催收和清理，導致大量的壞賬和呆賬的形成，造成資源的嚴重浪費。第三，對于單位自身的固定資產缺乏嚴格的管理，這樣的問題直接導致了行政事業單位重購輕管現象的普遍出現，進而造成固定資產處置的隨意性和資產的嚴重流失。第四，缺乏有條理的資金管理模式，資金往往不能按照規定的用途被使用，經常出現正常經費和專項資金互相挪用和擠占的情況。

（四）缺乏合理的崗位設置和明確的權責劃分

一些行政事業單位由于編制緊缺，往往出現人員緊張和崗位安排不合理等現象，具體表現不相容崗位兼職和一人多崗。例如審核、出納、采購以及保管等多種職位由一人承擔，這樣一來就嚴重影響到權責監督和制約實施，極容易滋生貪污和腐敗行為。

（五）缺乏有效的監督約束

當前，許多行政事業單位的內部審計機構在其職能的實現上并沒有發揮應有的效用。事業單位在設立內審機構領導和工作人員時往往是由單位領導直接任命，由于各個職位之間的隸屬關系，導致外部監督機制被弱化，進而影響整個內部控制作用的有效發揮。

三、完善行政事業單位內部控制的思路endprint

針對上述存在的五個方面問題，筆者認為應當從以下五個方面著手，改善存在問題：

（一）領導應當加強對單位內部控制的重視

由單位領導牽頭，組織專班抓緊制定本單位《行政事業單位內部控制規范（試行）》相配套制度。只有這樣，才能使單位上下共同執行內部控制制度，從而推動內部控制的持續、健康地發展，同時，要建立信息披露制度，接收社會公眾監督和約束。各級財政或上級主管部門應定期或不定期對本行政區域內各單位內部控制的建立和執行情況進行業務指導和進行監督檢查，并作為領導政績考核獎懲措施。

（二）完善制度是加強內部控制的重要保障

行政事業單位應按照財政部2012年11月29日頒布的《行政事業單位內部控制規范（試行）》規定，并結合本單位內部實際情況和外部環境變化，建立和健全本單位內部控制制度。總得來說，建立和完善行政事業單位的內控制度，必須遵循四項原則：全面性原則、重要性原則、制衡性原則、適應性原則。要找準失控環節，明確自控重點。

（三）增強會計基礎工作是規范內部會計控制關鍵

首先，要加強授權審批控制，對各職能部門授權范圍、程序、權限以及責任等做好明確工作，保證事業單位的科學管理和權責分明。其次，預算管理作為事業單位的管理核心，它貫穿于整個單位的業務活動，必須對其進行嚴格的控制。再次，加強財務管理，要把握住關鍵部位：審批程序、資金調度、交接手續、電腦操作密碼等。對于一些關鍵的要素一定要妥善保管，如銀行票據、印章、以及關鍵物件等等，對于一些同樣重要的崗位工作更應加大重視，如銀行出納、收支憑證、實物負責人以及現金等等。

（四）建立和實施內部控制的基礎是構建合理的組織機構

要確保組織結構的合理構建需要堅持以下三個原則：第一，公正公開，必須重視結構中的“透明度”，只有想公眾準確無誤的公開組織結構的職責，才能確保內部控制運行方向的準確和運行效率的高效。第二，牽制制約，將不相互容的崗位進行職權和責任上的分類。第三，高效原則，在實際業務循環過程中，不僅要考慮結果的公正，也要重視運行的效率，不能讓不及時的內部信息傳遞和遲緩的外部信息反映耽誤單位發展的機遇。

（五）通過動態監控加強內部控制

僅僅依靠各部門人員的自主性來實行內部控制是遠遠不夠的，由于內部控制是持續、動態的，因此對其進行動態的實時監控也極為重要。可以采取外部財政部門與單位內部監察部門合作的監督方式，對內部控制制度的健全與否進行監察，并及時對相關部門和人員的執行情況作出評價，這樣才更有利于對事業單位內部控制工作的監督和完善。

參考文獻：

[1]財政部.《內部會計工作規范-基本規范.》

[2]財政部.《行政事業單位內部控制規范（試行）》，2012，（11）

[3]呂麗.內部控制的現狀和對策[J].中國鄉鎮企業會計， 2007，（06）

[4]中華會計網校編著.《行政事業單位內部控制規范及相關制度應用指南》endprint