基層民主自治機制研究

郭麗蘭

[摘 要]2011年廣東汕尾發生的烏坎事件成為研究基層民主自治的典型個案，時隔三年，烏坎村村民自治發生的變化給我們帶來了新思考，在村“三資”管理矛盾突出的地區，如何建立基層民主自治的新機制，是一個亟待研究的時代課題。

[關鍵詞]基層自治；烏坎事件；機制建設

[中圖分類號]D60 [文獻標識碼]A [文章編號]1672-2426（2014）05-0040-05

在城市化進程中，由于村土地、財務等利益問題導致的農村基層自治矛盾日益尖銳。2011年廣東汕尾發生的烏坎村事件將農村隱藏的“三資”、基層自治等問題暴露出來，這些問題在全國各地一直不同程度地存在著，并呈現擴散和激化的態勢。因而，探究農村基層自治存在的共同問題和機制建設，具有重要的理論價值和實踐意義。

一、國內外對烏坎自治事件的研究

BBC、聯合早報、德國之聲、自由亞洲電臺、NHK、紐約時報等國外媒體對汕尾烏坎村事件呈現“一邊倒”態度。如BBC將之與中國基層民主、人權、公平正義問題聯系起來，日本學者指出，這一事件在中國民主選舉制度上開了先河，鳳凰衛視則將之與政治體制改革聯系起來。國外學者更愿意把這些案例與中國農村治理、權力結構轉變聯系起來，提出，以往中國農村政治建設都不民主，烏坎村事件的發生，標志著中國農村基層自治的開始。

國內關于農村基層自治的研究非常豐富，從期刊網搜索的結果來看，從1999年至今，涉及農村基層民主自治的期刊文章有萬余篇，碩士、博士論文有110多篇，專著570余本。研究烏坎事件的文章200余篇，涵蓋以下幾個問題：1.對事件本身的討論。如清華大學社會管理創新課題組撰寫的調研論文《烏坎事件始末》（2012）；2.對事件意義探討。在烏坎事件之后，國內有些媒體和記者將烏坎的自治選舉稱“烏坎模式”，甚至提升到小崗村改革的地位，高揚其積極意義；另一種觀點認為，這兩個案例正踐行了中國基層民主制度，并不是民主的大變革（李君如，汪洋，2012），烏坎的民主選舉是依法進行的，沒有任何創新，并不如小崗村的改革，這只證明，烏坎以前的選舉存在著走過場的問題，現在將原來寫在紙上的民主落到了實處。3.自治中的群體性事件處理方法（邢子飛，2012）；4.事件中政府作用和職能定位（張鐵，2011）；5.事件中的村民選舉問題（熊偉，2012）；6.自治中村民組織的問題（胡英姿，2012）；7.土地征收、群眾利益問題（遲福林，2012）；8.自治中的宗族、宗教問題（黨國英，2013；侯豫新，2012）。

國內研究則肯定烏坎事件對于基層自治的現實意義，并從不同角度對之進行討論，但就近十年來農村基層自治的新變化、新問題考察及問題根源的挖掘、對策研究十分薄弱。本文試圖從烏坎村村民自治個案出發，就農村基層民主自治出現的新情況、新變化、新問題展開討論，并提出對策建議。

二、近十年農村基層自治發生的新變化、新挑戰

（一）自治主體的新變化對基層自治的新挑戰

隨著經濟社會的發展，近十年，新生代精英群體由人才“外流”出現了部分“回流”現象。與中國城市化進程一致，烏坎村也出現了大規模的人口流動，特別是精英外流的現象，年輕的、有文化、有能力的，大都出外求學、經商、進城打工，留在農村的是“38”、“61”、“99”人群，造成農村年齡結構老化，結構不合理、優秀管理人選后繼乏人。如烏坎事件中薛昌就連續擔任“一把手”41年，而大批年青人流向廣州、深圳、佛山等珠三角地區。據統計，在珠三角由烏坎人經營的時裝店有300多家，年營業額達3億多元。正如費孝通先生所說，中國社會是一種水紋式、以血緣和地緣為中心的同心圓治理結構，當這部分精英離開家鄉，就慢慢與同心圓疏離，遠離鄉村的治理結構。但近十年來，隨著村土地、集體資產的不斷升值，在利益的內驅下，這批精英人才中出現了部分“回流”現象，他們為爭取個體或家族在村集體利益中的合法訴求而奔走，烏坎事件就是這種“回流”的典型體現。在烏坎事件中，站在最前鋒的莊烈宏、楊色茂等為代表都是烏坎在外經商的80后生意人，因對烏坎村前二十年的利益分配格局不滿意，合法的利益訴求沒有得到滿足，而從珠三角回到烏坎村參與權益的爭取，并當選為烏坎村村委會成員。

（二）基層自治利益訴求的新變化對村民自治的新挑戰

經濟利益與民主政治的進展呈現“正相關”結構，經濟因素對村民自治產生顯著的影響。以全國基層民主的現狀來看，在經濟越發達的村，由于利益分配的內在驅動，使得民主的選舉、決策和監督的程度要比經濟不發達地區高得多。隨著社會經濟的發展，利益結構和利益格局的調整，利益主體多元化、利益沖突日益顯性化。利益矛盾越尖銳的地區，產生的事件就越指向自治本身。廣東各地的自治程度以及群體性事件與征地、拆遷、村“三資”管理、村務緊密聯系在一起。

村集體資金、資產、資源的管理和監管，是村民關心的焦點問題，這也是最容易滋生腐敗的“溫床”，村“三資”的利益“空間”是村民選舉中出現賄選問題，村干部在村級財務管理、資產處置、資源開發中侵吞集體利益的內在利益動機?！叭Y”管理紊亂、產權不清晰、監管存在盲點，村務不公開，監督不到位，征地拆遷過程中，貪污、侵占征地補償款，村民的補償不到位，這些行為不僅嚴重傷害群眾感情，有損黨和政府的威信，也是造成村民信訪、群體性事件的主要原因，成為影響社會穩定的一個重要因素。

（三）村自治中兩委職能新變化對基層自治的新挑戰

兩委關系一直是農村自治問題的焦點，村黨支部和村委會的關系由于權力資源配置、權力合法性、權力職能劃分、權力影響力等深層原因，導致了二元結構，兩委關系緊張，各自為政，互相不服氣。為解決兩委矛盾，全國各地目前出現了一些成熟的做法，如通過“兩票制”、“兩推一選”、“兩選聯動機制”等方法實現“一肩挑”解決兩委矛盾?！耙患缣簟痹诋斍按迕褡灾螌嵺`中用的比較多，對于解決當前在“村民自治”中產生的村黨支部與村委會之間的矛盾沖突起著一定的作用。比如廣東順德“一肩挑”比例達到90%，其做法是在村委會民主選舉中，充分發揮黨組織的領導核心作用，通過法定程序，正確引導，把黨組織的意圖與尊重民意統一起來，使大多數村支部成員通過合法程序成為村委會成員，實現村黨支部和村委會成員的交叉任職。[1]

“一肩挑”、“兩塊牌子、一套人馬”是目前理順村支兩委關系，緩解基層矛盾的選擇方案。但在運行過程中，“一肩挑”的模式也出現了新的問題。村支書兼任村委會主任，多個職位由一人“一肩挑”，容易產生權力的集中和壟斷；“一肩挑”之后，“兩委”既要總攬全局管村務黨政工作，也管經濟建設、集體資產的經營工作，還要承擔社會管理、社會建設的職責，這直接導致村“兩委”的社會管理和社會服務職能有所弱化。

（四）網絡化、信息化等新方式對基層自治的新挑戰

新生代的村級自治主體是隨著改革開放成長起來的70、80、90后青年，由于受到多種思想的沖擊，這幾代人的自我權力意識明顯增強，他們熟悉QQ、微博、博客等一系列新媒體工具，時刻保持著最新的溝通手段，通過網絡等方式實現跨地域結合，基層民主自治的表現方式體現了新的特點。2011年6月，莊烈宏等20多位在珠三角各地工作的烏坎青年趕赴廣州，在廣東省政府大門前上訪。2011年9月21日的村民集會游行就是源于烏坎80、90后在QQ群上組成的近千人“烏坎熱血青年團”。這個聊天群，通過印發傳單、制作與烏坎有關的歌曲、短片來鼓動村民。[2]隨著互聯網的高速發達，網絡成為新時期公民政治參與的重要途徑之一，開放性、快捷性、互動性、匿名性等網絡特點，既促進了基層民主自治的發展，又不可避免的帶來新挑戰。

三、農村基層自治機制的新思考

（一）自治主體構成的新機制

在現代社會治理中，權威和民主并不是截然對立的兩個因素，從中國社會的治理歷史和現實來看，精英參與村務和自治，具有較大的現實意義。用新機制整合民主自治主體，將傳統的權威機制與現代的開放機制相結合，采用精英治理加選舉的主體治理模式。

以烏坎事件為例，其中民主自治的主體呈現“兩頭”，一頭是與薛昌同時代的傳奇人物林祖鑾，他1965年入伍當兵，同年入黨，在當兵前就已經是村干部。1969年林祖鑾放棄了在部隊繼續發展的機會，毅然退伍回到烏坎公社，擔任過烏坎村村委會副主任，此后下海經商。他家庭條件好，為人正直且具有威望，是一位富有政治經驗和熟悉農村問題、在村里受村民敬重的老黨員，被稱為烏坎村的“精神領袖”；另一頭是在外經商的青年烏坎人，事件的發起者—“烏坎熱血青年團”的核心成員莊烈宏、村民臨時代表理事會理事長楊色茂都是在外經商的80、90后生意人，他們始終活躍在事件的最前線。在當代農村基層自治結構中，應充分發揮這兩頭的積極性，以老帶新，效果會更好。在新成立的烏坎村委會班子中，有4個是80后，1個是70后，一個是60后。權威的精英和選舉結合、新老結合，形成了烏坎新的領導集體，這也是確保村級民主能夠順利進行的治理結構。

（二）自治能力培養的新機制

村級的民主不是天然形成的，應自覺地培養村民的民主意識、公共精神，訓練政治參與能力，提高參與水平，增強實際的政治效能感。1987年，時任全國人大常委會委員長彭真在討論《村民委員會組織法（試行）》（草案）時曾說，村委會是最大的民主訓練班。老百姓現在如果通過這種直接民主形式管理好一個村，將來就可能管好一個鄉；管好一個鄉以后，將來就可以管好一個縣、一個省，真正體現出我們的國家是人民當家作主。因而根據村民自治在新形勢發生的新變化，形成新的自治機制。

1.建立自治動力新機制。通過民主的氛圍培養，用村級的內在利益需求和外部相關利益結合，多因素刺激，形成村民自治的動力新機制；在經濟條件較好、經濟利益矛盾沖突集中的村落，民主自治動力是自發形成的，不需要太多的外部機制來促成，但對于經濟較為落后的村落，還需要不斷的宣傳和教育機制來培養并促其形成。

2.建立村民利益訴求、意愿和要求表達的新機制，形成日常民意匯集網絡；隨著經濟社會的發展，公民的財產權利和政治權利的意識不斷增強，但是在現階段，沒有太多的制度渠道來表達政治意愿和民主參與。當矛盾積聚到一定程度，而又沒有渠道宣泄，群眾的不滿情緒便會通過不同的非制度、非理性形式表現出來，如上訪、集會、靜坐、攔截等等方式。近些年，群體性事件明顯增多，便是這一問題的集中體現。廣東作為改革開放的先行地，經濟發展快、開放程度高、社會轉型快，利益主體多元化、利益訴求多樣化、利益沖突顯性化。廣東社會矛盾早發多發，出現的問題既具有典型性，又具有警示性。汕尾的陸豐地區具有深厚的民主傳統，民眾的權利意識本來就比較強烈，近些年來因利益問題導致的群體性事件是多發態勢。烏坎事件，是廣東改革開放幾十年來，利益矛盾凸顯的典型事件，它在全國各地城市化的進程中，具有普遍意義。而這一事件中建立的民眾利益表達的新機制，對全國類似群體性事件的處理，將起著良好的示范和帶動作用。

3.選舉能力形成新機制。從烏坎村村民選舉委員會選舉過程中，我們可見一斑。從村委會的選舉籌備，到選舉模式、投票方式、選民登記、選票樣式，在選舉過程中，村民詳細地看方案，挑問題，在村民與政府關于選舉議程設定的爭論中，雙方都在學習什么才是、怎樣才是“基層自治民主”?，F任烏坎村村委會副主任的楊色茂有一句話很有啟發意義，“民主選舉就跟游泳一樣，如果不下水去聯系，不被嗆幾口水，我們就永遠得不到它”。他用通俗的話表達了這樣一層意思，即民主需要鍛煉，在日常生活中，人們可以通過政治參與增強實際的政治效能感、訓練自己參政的能力。

4.民主責任培養新機制。一個成熟的村委會領導班子，光有激情是不夠的，必須通過對村干部的責任、義務、組織紀律、工作作風的培養，進入制度化的軌道。對新當選的領導班子要從零開始培養，通過學習、培訓，加強隊伍建設，確保規章制度的明朗化、民主化、合理化，以增強村委會干部的責任感和使命感。

基層的民主參與對整個民主自治的有效性來說顯得尤為重要，它涉及整個民主政治的建立基礎。社會自治是直接民主的表現形式，是實現民主參與的一個有效途徑。正如密爾所指出的，“一項政治活動，每隔幾年才舉行一次，在公民的日常生活習慣中并沒有為這一項政治行動做好準備，當這一政治活動要求運用公民個人的智力、道德和品性時，卻已經遠離它們了。”托克維爾在《論美國的民主》中，也以美國的鄉鎮民主為例，說明人民在日常生活的民主自治中體會民主精神，習得民主參政的能力和素質，養成民主的習慣。

（三）自治結構、程序的新機制

1.建立以村資源建設、村財務管理和公共事務、公共服務為主要職能的自治新機制。在廣東大部分地區，村（居）黨組織、自治組織和集體經濟組織三位一體、“政經混合”、職責不清。而村干部專注于發展經濟，導致村“兩委”的社會管理和社會服務職能有所弱化，農村的集體經濟綁架了農村的黨組織和自治組織。在公共資源配置中，容易出現資源分配不均衡的現象。南海等地實行的“政經分離”，使集經濟發展和村務管理于一身的村兩委班子卸下了經濟發展的重任，專心負責黨務、政務和服務，而伴隨著集體資產管理交易平臺和財務監控平臺的建立，集體經濟的管理也變得更公開透明。番禺、清遠“政務服務中心”、“公共服務站”等新做法，成為兩委關系調整的新因素，形成了基層自治、經濟管理、公共服務等職能從村兩委中剝離，而又互相支持的新機制。

2.健全透明化、規范化、制度化民主選舉新機制。汪洋同志曾指出，烏坎民主選舉是嚴格按照《中華人民共和國村民委員會組織法》（簡稱《組織法》）和《廣東省村民委員會選舉辦法》（簡稱《選舉辦法》）進行的，沒有任何創新?！埃ㄎ覀儯┲徊贿^把《組織法》和《選舉辦法》的落實過程做得非常扎實，讓這個村子在過去選舉中走過場的現象得到糾正。對烏坎村事件的處理堅持了中國共產黨執政為民的理念，那就是始終和人民群眾站在一起?！本瓦B烏坎村現任村支書和主任林祖戀也認為，這并不是中國的第二個小崗村，也不是中國的民主改革，烏坎的問題主要出在土地，有些媒體的解讀過度化、政治化了。

3.完善“三委兩會”（村民會議、村民代表大會、村黨總支部委員會、村民委員會和村務監督委員會）的治理框架，通過三委兩會的互相監督、制約、制衡，通過機制的完善來達到公平、公正、公開。三委兩會之間要形成相互制衡機制，讓各個組織機構的職能充分發揮。

一是要實現村務的透明化，村里的事務都讓村民知道，村民才有機會提出建議和意見，沒有猜疑，決定才能公平公正、合理科學，腐敗問題也隨之會減少。二是建立以“三資”、村務公開、民主評議為主要內容的民主管理新機制。村民代表應該對村務，如財務、投資、項目、土地進行討論，由村委會行使權力。遇到重大事務，堅持召開村民代表大會表決。村委會在執行過程中以及事后，定期向村民代表和村民匯報。堅持村里財務由鎮政府管，每個月的資金收付都由村監督委員會來審批，收支狀況一目了然，以達到作業公開公正透明。比如烏坎事件之后，烏坎村的日常執行機構是兩委會（村委會和支委會），每周開一次例會；再大一點的事務，監委會參加進來；更大的事情就開村民代表大會。村委會是執行和決策機構，村民代表會議是決策和監督機構。選舉出來的村民代表會議的重要職責是監督村委會，如若涉及土地、村財務等重要問題，村民《村民委員會組織法》規定“有十分之一的村民或者三分之一以上的村民代表提議，應當召集村民會議。有五分之一以上的村民代表提議，應當召集村民代表會議。”如果村委會和村民代表會議的決定侵犯了村民的利益，通過召集村民會議，這個決定是可以被推翻的。三是建立民主監督新機制。在行使過程中要嚴格監督，權力的監督單靠黨性和黨員的道德修養是遠遠不夠的，必須要有一個有效的監督機制。除了制度監督，還需要社會的監督和人民的監督。這與馬克思在《法蘭西內戰》中提出的“人民監督”是一致的，即要防止官僚的出現，應該采取一系列革命措施，其中最重要的是必須強化人民的參與權與監督權，特別是強化人民監督權?！鞍屠韫缭瓌t”的核心內容包含破舊和立新兩個層次的有機統一，也就是兩大基本原則。其中“破舊”就是上文所指的打破舊的國家機器；“立新”就是這里所說的建立人民監督的新型民主原則。依靠人民群眾，相信人民群眾，實行有效的監督。就烏坎事件來看，從干部選舉到土地出售，再到財務收支、村民的基本社保，群眾面對村務、村務腐敗，沒有有效的民主知情、參與和監督渠道。

4.建立考核村干部的村民評價、獎懲新機制。一個有效運作的村委會，必須建立定期的匯報和公示制度，讓村民了解村委、村資產的運營狀況，同時根據實際情況，定期對村委會班子和成員進行民主測評和獎懲。通過建立獎懲機制，讓村委會成員對村民賦予的權責具有敬畏之心和使命之心，真正實現村民的自治。

（四）民主自治實現形式的新機制

1.在制度框架內實現民主自治。依據《中華人民共和國村民委員會組織法》和《廣東省村民委員會選舉辦法》，村級民主可以在制度的框架內實現有效的民主自治。以烏坎村為例，在事件中，2011年9月組成的烏坎村第一次自發進行的代議制選舉，組成了“烏坎村村民臨時代表理事會”、“烏坎村婦女代表聯合會”、“老年人聯合會”，有效地形成了烏坎自治結構的雛形。

2.通過媒體擴大民主參與。利用各種媒體資源行使民主權力，表達合理合法的民主訴求。烏坎事件和自治選舉得到了國內外媒體的廣泛關注，由于國內的相關媒體，如《南方日報》《大洋網》《今日關注》等大陸媒體沒有進入烏坎村內了解真實情況，僅根據陸豐宣傳部新聞通稿的描述就報道了“烏坎事件”。所以，造成了村民對大陸媒體的極度不信任，從而使他們尋求境外媒體向社會乃至世界發出自己的聲音。[4]包括香港本港臺、翡翠臺、BBC、每日電訊報、NHK、紐約時報、東森報等二十多家媒體爭相報道，并進行追蹤報道，在烏坎村還專門開設記者采訪室。說明當代公民已經開始有意識地利用各種渠道行使自己的民主權力，表達合理合法地民主訴求。在國內造成了很大的輿論影響，這一方面給政府施加了壓力，另一方面對于烏坎村民來說，通過媒體的報道，也讓人們了解和關注事件進展情況，通過媒體進行自我保護。

3.利用QQ、飛信、微博、博客、論壇等網絡工具，共享不同渠道信息，使得自治行為從一種無組織狀態變成組織行為，增強民主參與的廣度、深度。利用互聯網的平臺，表達民主訴求，如由80后、90后構成的“烏坎熱血青年團”這個群體，他們利用目前新的QQ、飛信、微博、博客、論壇等網絡工具，與外界保持著緊密聯系，在短短兩年時間內，發展成幾個子群，共近千人。在群中，他們共享從不同渠道得到的證據，包括各種各樣的征地協議、內部協議、政府批文、占用耕地清單等，涉及的內容從土地問題到村務公開、村委選舉，從而使得烏坎自治行為從一種自發無組織狀態變成自覺地有組織的行為，能夠在非常短的時間內把烏坎的村民聯系、組織起來。

4.民間組織介入是農村基層自治參與方式的新動向，建立社會組織有序參與的新機制。常年研究基層選舉的“北京新啟蒙公民參與立法研究中心”學者熊偉在烏坎居住、參與、組織選舉長達3個月，成為烏坎村有力的外部支持，這對于烏坎村民主進程具有不同的意義。民間社會組織開始介入治理，社會組織參與民主管理，這本身就有較大的意義。它標志著基層治理由自發走向自覺階段，社會事務不再由政府大包大攬，社會組織參與，介入其中，是社會組織參與社會組織的自發階段，這也意味著在政治參與過程中，發揮社會組織作用，讓渡一部分權力給社會組織的必要性。

基層自治民主是一件好事，中國民主政治發展的狀況決定了它還需要一個較長的時間來提高公民的民主意識、民主參與的能力，在這個過程中，正如烏坎村民所認為的那樣，基層民主就是讓“人人參政議政，關心家鄉事務；評論村委會的工作，去反駁、去建議、去爭取?！敝袊幕鶎用裰鹘ㄔO的前進過程是一個緩慢而長期的歷史的進程，其中需要民主氛圍、民主意識、民主素質、民主能力等多方面條件的具備，在這一過程中，民主程度也許還會發生反復和后退，但中國的民主建設仍然在以不斷增量前進，這就是中國政治建設的發展方向。

參考文獻：

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[3]Mill？熏The Unity of Work and Leisure？熏in Horewitz？熏I.L？穴ed.？雪Power？熏Politics and People？熏Oxford University Press？熏1963？熏p229.轉引自[美]卡羅爾·佩特曼.參與和民主理論[M].陳堯譯，上海：上海人民出版社，2006.

[4]清華大學公共管理學院社會管理創新課題組.烏坎事件始末[J].中國非營利性評論，2012，（2）.

責任編輯 宋桂祝