農村職業教育資源配置的公平性問題研究

□計宏煒 沈亞強

教育資源的公平配置是社會公平的起點和核心環節， 是社會公平價值在教育領域的延伸和體現。當前我們研究的教育資源配置公平問題主要是針對高等教育、高中教育、義務教育等領域展開，而作為教育重要組成部分的農村職業教育的資源公平問題，卻很少談及。 國家在發展規劃中也明確提出“優先發展城市，實現城市化，加快城市發展作為工作的重點”， 這也難免使得教育資源配置呈現出“重城市，輕農村”的傾向。[1]地區、城鄉差異也使得農村職業教育發展越來越不平衡。農村職業教育作為教育的重要組成部分， 擔負著培養新型農民、建設新農村、轉移大量剩余勞動力的重任。因此，研究農村職業教育的資源公平性問題，是當前社會現實的迫切需要，對于推動我國新農村建設、教育和社會公平發展，都有著重要的意義。

一、資源配置視角下農村職業教育的公平存在問題

我國農村職業教育資源配置的不公平突出表現為地區差異和城鄉差異。地區之間的差異主要表現在不同區域間教學條件的差異，包括生均教育經費、硬件資源配置不公和師資力量的差異。[2]

（一）農村職業教育資源配置中的地區差異

1.生均教育經費差異。 由于數據較多，在表1中只列舉2008 年至2012 年中具有代表性的浙江、湖北、云南(不包括港澳臺)三個省以及5 年中生均教育經費最高的北京和最低的吉林進行比較。

表1 不同地區農村職業高中2008～2012 年生均教育經費支出情況。 （單位：元）

從上表的統計數據可以看出，除了2011 年外，浙江省歷年的生均教育經費都在增長，增長的幅度相比上一年，其趨勢還是很明顯的。 2008 年，全國開始實施中等職業學校學生資助計劃， 使得湖北、云南和吉林等省的教育經費迅速增長。 2008 年至2012 年， 浙江省農村職業高中生均教育經費支出分別是湖北省的2.40、2.50、3.18、1.92、2.15 倍，是云南省的2.17、2.26、3.18、1.87、2.04 倍，教育經費最高的北京和最低的吉林更是差距甚大。 這種情況表明我國職業學校的生均教育經費存在很大的地區差異，而且差異程度非常大。 照這樣發展下去，我國很多地區的農村職業教育質量是很難得到保證的。

2.硬件資源配置不公。 繼續選取浙江、湖北、云南三省進行比較。我們對2009～2011 年農村職業高中的數據進行分析后發現，3 年的數據并無明顯差異，故在此只列舉最新的2011 年的數據。 表2 中，三個地區的生均教育面積差異并不大，但是在生均擁有圖書數量、生均教學用計算機數和生均教學設備儀器資產上的差異還是很明顯的。 由此可見，中部和西南部農村職業學校的辦學條件要落后于東部地區。

表2 2011 年三個省農村職業高中辦學條件對比

3.師資的差異。 假定教師的學歷和職稱能夠反映教師的質量，用生師比（農村職業教育在2011 年中的學生人數與教師人數之比）來反應數量上的師資差異，用專任教師比例（專任教師數/學校總的教師數）來反應質量上的差異。

表3 2011 年三個省農村成人文化技術培訓學校生師比差異

從表3 可以看出，我國農村成人文化技術培訓學校的師生比差異明顯。其中，浙江省的最低，達到1:16.42。按照2010 年教育部頒布的《中等職業學校設置標準》中的第七條規定：中等職業學校應當具有與學校辦學規模相適應的教師隊伍，師生比達到1:20。[2]而最高的云南省師生比甚至達到了1:32.31，是標準的1.5 倍。 因此，在師資配置上，只有浙江省達到了要求， 其余兩省均沒有達到師生比的要求。專任教師比例方面， 云南省的專任教師比例僅為0.36:1， 表明我國西南部的農村職業教育師資不僅在數量上而且在質量上落后于中、東部地區。

（二）農村職業教育資源配置中的城鄉差異

城鄉差距也嚴重制約著農村職業教育資源配置的公平發展。國家發展規劃把城市放在發展的首位，難免使得城鄉差距加大，使得大多數人存在“農民不讀書可以種地，城里人不讀書就得餓死”的想法。所以，國家撥付大量經費到城市的學校建設中，而農村學校，特別是需要更多資金購置設備的農村職業學校，就顯得更加捉襟見肘。 這種城鄉資源配置的不公平主要包括農村職業教育起點上的不公平、農村職業教育過程中的不公平以及農村職業教育結果上的不公平。

1.農村職業教育起點上的不公平。 （1）農村職業教育機會的不公平。 近年來，由于受到普通高校和普通高中年年擴招的影響，農村職業教育招生困難重重，不僅招生成本沒有降低，招生人數與在校生人數與總的高中階段學生數相比，所占比例還是很低，使得其與國家規劃的新農村建設需求之間產生很大的矛盾。

圖1 中國農村居民家庭勞動力文化狀況統計(2009-2013)

對圖1 的數據進行分析可以看出，我國農村居民受教育程度多為小學和初中水平， 兩者相加，約占居民總數的75%。 我國是農業大國，農村人口占總人口的60%， 大多數農村就業人員受教育程度低。 2002 年出臺的《國務院關于大力推進職業教育改革與發展的決定》指出：“大力推進職業教育的改革與發展，要以中等職業教育為重點，保持中等職業教育與普通高中教育的比例大體相當”。[3]資料表明，高中段的農村普通高中教育和農村中等職業教育的比例并未達到要求。 （2） 生均教育經費不公。2008 至2012 年的統計數據表明（見表4），一方面，城市職業高中和農村職業高中生均教育經費每年都在增長，增長的幅度大約在10%～20%左右，增長趨勢明顯。 另一方面，從城市職業高中和農村職業高中生均教育經費的比較來看，2008 年至2012 年城市職業高中生均教育經費比農村職業高中分別高1267.91 元、1408.54 元、1437.70 元、1651.6 元、1978.93 元， 這表明我國農村職業高中的生均教育經費與城市相比還存在一定的差距，農村職業教育在生均教育經費上明顯低于城市。

表4 2008～2012 年我國農村和城市職業高中教育經費對比（單位：元）

2.農村職業教育過程中的不公平。 （1）硬件資源配置不公。農村職業教育過程是否公平包括硬件條件和軟件條件2 個方面。硬件條件是指學校的建筑面積、藏書量、擁有的計算機數量等硬件設備，軟件條件是指學校的師資質量。

表5 2011 年全國職業技術培訓機構與農村職業培訓機構數據對比

從表5 中可以看出，農村職業培訓學校數占全國職業技術培訓學校的5/6， 但是相應的硬件設備和軟件條件卻連一半都不到。 無論是建筑占地面積、圖書數量還是計算機等實驗設備，農村成人文化技術培訓學校都遠遠低于城市職工技術培訓學校，尤其是固定資產總值，職工技術培訓學校是農村成人文化培訓學校的3 倍之多，而學校的比例卻只占1/6。教學用的計算機數，職工技術培訓學校是農村成人培訓學校的3.5 倍，可見差距之大。 農村職業學校的硬件設施與城市職業學校無法相比，職業學校是培養擁有某項技術能力的勞動力，如果學校沒有足夠的教學設備和教學資源的話，學生動手實踐的機會必然會下降，勢必會影響學生技能的習得。 而同一時期城市中的培訓機構，卻由于生源開始萎縮而導致學校資源閑置。這種資源配置的不合理必然造成巨大的資源浪費。 （2）教師資源的分配不公。 首先是數量上的不公。 從表6 中可以看出，2010 年， 城市職工技術培訓學校與農村職業技術培訓學校數量比大約是1:40，而擁有的教師數量比則為1:5；2011 年， 城市技術培訓學校與老師的數量比約為1:34，農村職業技術培訓學校與老師的數量比約為1:2.8。 這就表明我國農村的職業教育教師資源存在嚴重的不足。 為了滿足實踐教學，職業學校必須擁有一批“雙師型”的專業指導教師和實驗指導教師，但農村職業學校的教師一般都是大專院校畢業的本科生，他們的實踐技能經驗很少。 專業教師和實訓指導教師的缺失也正說明了農村職業學校的資源分配不公。 其次是質量上的不公。 表7 中，農村職業技術培訓學校專任教師和校外聘請教師比例嚴重失衡，外聘教師不單帶來管理上的困難，而且缺乏穩定性。據教育部統計，現在農村職業學校中級職稱和高級職稱的教師嚴重缺乏，而且教師的年齡偏高，青年教師中缺乏“挑大梁”的人，最終導致職業教育的課程與教學改革進度緩慢。 在新時代下， 還是以學科體系的方法去教授職業教育的課程，難免導致整體的教學水平和質量降低，從而影響農村職業教育過程中的公平。

表6 2010 年、2011 年城市培訓學校與農村培訓學校學校數和教師總數（單位：人）

表7 2010 年、2011 年城市培訓學校與農村培訓學校專任教師和校外教師數（單位：人）

3.農村職業教育結果中的不公平。教育結果的公平是指每一個接受職業教育的學生全面發展，畢業時能達到所要求的最低專業技能標準，并找到一份較好的工作。前面所提到的教育的起點公平和過程公平是教育結果公平的基礎和前提。 因而，農村職業教育起點與過程的不公平必然導致結果的不公平。

根據表8 中的數據分析，我國農村勞動力資源總量約為53100 萬人，接受過非農技術培訓的勞動力約為13593 萬人，接受過農業職業技術培訓的約為5681 萬人， 既沒有參加農業技術培訓也沒有參加非農職業技能培訓的農民工占36745 萬人，也就是說，在全部農村勞動力中，或多或少接受過職業教育的比例僅占36.3%左右。 據調查，農村有一部分學生在校學習三年技術后，從事的卻不是自己本專業的沒有多少技術含量的純體力活，就算有些工作需要一定的技能要求，也只需在企業培訓幾個月就可以掌握。 很多接受過農村職業教育的學生，卻依舊找不到工作，最后不得不和那些沒上過農村職業學校的同學一起工作，而那時候他們大多已經工作過3 年，在工資水平上，已經不是同一檔次，完全體現不出上學的價值。從而導致農村職業教育結果中的不公平，使其進入一個惡性循環。

表8 2012 年農村就業人口中接受教育培訓數[4]

二、教育資源配置視角下的農村職業教育公平發展對策

（一）解決農村職業教育投入不足問題

1.建立財政保證機制，進一步擴大教育投入。目前，我國現行的教育法規和財政政策，對教育財政的一些重大問題沒有做出規定，或是規定得不夠具體。[5]依據歐美國家的經驗，應該盡快完善我國的教育財政法規體系，使得教育經費的籌集、發放和使用都有法可依，以法律的形式明確政府以及各省市職能部門的責任和權利。 同時，為保證農村職業教育的健康發展， 中央政府應逐步增加教育投入。根據公共產品理論和教育公平原則，中央政府應該在教育資源配置中起主導作用， 但需要指出的是，政府應有選擇的加大對農村職業教育的投資。 目前，政府對農村職業學校的撥款方式主要是以在校生人數為依據，而完全不考慮區域、學校和專業的區別，個別學校甚至存在謊報人數的行為，這種“一個蘿卜一個坑”的撥款方式，增大了國家財政支出的同時，卻往往得不到預期的效果。 政府財政撥款的依據應該建立在農村職業學校投資的社會收益上。對社會收益高而個人收益低的學校或專業實行規范的財政轉移支付制度和專項資金轉移支付制度，反之亦然。 省級財政也應該根據實際情況建立相應的專項資金轉移支付制度， 以實現一種靈活、規范的財政制度。

2.調整社會投入政策，多渠道籌措資金。 目前我國農村職業教育資源配置公平問題，不能單靠政府財政撥款解決，必須充分利用市場機制。 農村職業教育是具有很強正外部性的準公共產品，這一屬性決定了政府不應該成為其唯一的提供者，因而通過市場機制來改善農村職業教育資源的配置、提高職業教育質量的途徑和方式是必要的。[6]一是要積極推動農村職業教育收費制度改革，明確學費的基本流向； 二是健全以獎助學金為主的學生資助體系，運用教育政策性金融資金幫助經濟困難的學生完成學業；三是倡導社會捐贈。 2007 年我國國家財政性教育經費比重達68.16%， 社會捐贈經費比例為0.77%，而英國捐贈比例一般達到7%以上。政府需要制定有效的激勵措施，鼓勵社會捐贈。

（二）整合優化農村職業教育現有資源

農村職業教育資源配置面臨的問題較為復雜，為了促進教育公平，實現農村職業教育的可持續發展，就必須對現有教育資源進行整合和優化。

1.調整學校布局。基于教育資源最大化理論，并結合城市中興建職教中心所取得的成功經驗，要科學地合理調整農村職業學校的布局，適當進行學校撤并。 選取一所區域中生源較好、學校資源較為豐富的學校作為該區域的農村職業教育總校；而區域內其余學校都作為總校的分屬學校，由總校進行統一管理，充分利用其現有資源；對于撤銷的學校，可以將教育資源進行拍賣處理，將所得的款項用于總校建設和實訓中心的建設等。

2.加強社會合作。 充分發揮城市職業學校的輻射和帶動作用，構建區域一體化的農村職業教育體系。 （1）教育資源共享。 相對農村職業教育，城市職業教育擁有著更加優良的師資和設備資源。通過共享職業教育資源，一方面提高城市職教資源的利用率，另一方面增進城鄉職業教育的交流、學習，這也是今后農村職業教育辦學模式的長期發展方向。（2）就業機會共享。 農村職業學校畢業生的就業率普遍較低，而農村職業學校的畢業生也可以依托城市職業學校的就業優勢，提高農村職業學校畢業生的就業率。

3.整合教師資源。（1）設立特崗教師。教育的有效性在很大程度上取決于教師自身的能力。長期以來，農村教師面臨待遇不高、不占編制、教學條件差等一系列困難，導致師范院校的畢業生都不愿意到農村任教，而原本在農村的優秀教師只要有機會便也會申請調走，進一步加劇了農村職業教育教師供需矛盾和教師缺乏的結構性問題。針對農村職業學校教師缺少和流失，國家要出臺相關法規，針對貧困農村職業學校設立“特崗教師”。特崗教師實行合同管理， 由縣級教育行政部門與教師簽訂聘任合同， 執行國家統一的事業單位工資制度和標準，津貼、補貼由各地根據當地同等條件公辦教師年收入水平綜合確定。 鼓勵工作優秀者長期在農村任教。（2）實行定向培養。 定向培養旨在緊密結合農村地區職業學校教師隊伍建設實際情況，充分利用職教師資本科院校、示范性高等職業技術學院和企業三方優勢，采取定向招生、聯合培養、定向就業的政策，解決欠發達地區農村職業學校專業課教師短缺問題，定向培養期間的學費政策參照國家免費師范生資助政策執行。（3）拓展教師來源渠道。可以通過返聘已退休的專業技術人員參與教學，充分發揮其實踐能力強的特點；也可以將一些優秀的教師送到企業去鍛煉，成為“雙師型”教師，提高其專業能力。（4）強化農村職業學校教師培訓制度。 教師培訓要象基層干部培訓一樣，納入財政預算，有計劃地提高農村教師的學歷層次。[7]在同等條件下，國家和省教育廳要盡可能多地選送農村職業學校教師參加國家和省級教師培訓。

[1]吳康寧.教育社會學[M].北京：人民教育出版社，1998.

[2]李延平.職業教育公平問題研究[M].北京：教育科技出版社，2009.

[3]國務院.國務院關于大力推進職業教育改革與發展的決定[EB/OL].http：//baike.baidu.com/view/438080.htm.

[4]彭麗荃.2012 年農民工監測報告[R].北京：中國統計出版社，2013：111-118.

[5]龐國斌.我國公共高等教育資源配置的公平性研究[D].遼寧師范大學，2008.

[6]王歡.我國農村職業教育資源配置主要問題探析[J].教育發展研究，2012（1）：18-23.

[7]甘進忠，黃遂.試論農村教育資源配置存在的問題與對策[J].湖北教育學院學報，2006（9）：89-91.