基于財稅體制改革背景下的職業教育經費保障

□朱愛國

在現代國民教育體系中，職業教育與經濟社會發展最為密切、最為直接。 通過職業教育培養數以億計的高素質的應用技術技能人才是實現中華民族偉大復興中國夢、打造中國經濟升級版的核心驅動力。而充足的經費保障是實現職業教育經濟價值的基礎和前提。 近年來，隨著國家財稅體制改革的深入，職業教育投入的環境正在發生變化，各級政府、部門和學校對教育經費的投入、使用和管理也應進行相應的調整，從項目性建設轉為機制性建設，從事務性管理轉向制度性管理， 切實提高職業教育經費保障水平和管理水平， 為形成合理的教育層次結構，提高中國制造和中國裝備的市場競爭力，滿足人民群眾生產生活多樣化的需求提供支撐。

一、財稅體制改革對職業教育經費保障的影響

財政是國家治理的基礎和重要支柱。某種意義上說，作為政治體制改革和經濟體制改革交匯點的財稅體制改革具有“牽一發動全身”的效應。教育作為一項重要的社會公益事業和重大民生工程，對財政的依賴程度是最大的，財政改革歷來是教育改革的風向標和晴雨表。 啟動于20 世紀初的農村稅費改革，在理清農民和農村教育關系、減輕農民負擔的同時，取消了作為農村義務教育重要收入來源的農村教育附加費和教育集資，使得農村義務教育發展面臨諸多現實困境，由此催生了農村義務教育經費保障機制改革。 財稅體制改革，涉及到最核心的利益分配問題，一向被認為是觸及根本的改革，也是改革中最難啃的硬骨頭，勢必對教育的綜合改革產生重大而深遠的影響。職業教育特別是高等職業教育作為國民教育的新類型，其發展的時期不長，發育還不很健全，更容易受到財稅體制改革的影響和沖擊。

（一）中央加大結構性減稅力度給職業教育投入帶來挑戰

近兩年，為推進財稅體制改革，中央加大了結構性減稅的力度， 爭取到2015 年全面完成 “營改增”（即營業稅改增值稅）， 這是財稅體制改革的一項“重頭戲”，直接影響了財政收入的增長，特別是中央財政減收較多。與此同時，從內外部環境看，過去支撐我國經濟高速發展的因素趨于弱化， 未來10 年我國經濟增速預計維持在7%左右。多年來財政收入高達百分之十幾甚至二十幾的高速增長局面將難以持續。 隨著經濟增長的趨緩，財政收入增速回落更快，財政收入較低增長將常態化。《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確規定，“清理規范重點支出同財政收支增幅或生產總值掛鉤事項， 一般不采取掛鉤方式”。 在這種形勢下，各級財政像前幾年為實現財政性教育經費支出占GDP 比重4%目標，進行集中、超常規的教育投入舉措難以繼續保持，大幅度增加教育投入的可能性在減少，教育專項在整合、預算在壓縮。 還要看到，目前職業教育經費占財政教育總支出的比例已達10%左右（見表1），在財政投入這塊大蛋糕中，增加份額的空間不是很大。

（二）中央清理、整合、規范專項轉移支付，給職業教育經費使用帶來挑戰

這次財稅體制改革的一項重要舉措就是“減少專項轉移支付，增加一般轉移支付”。 在2014 年的“兩會”上，李克強總理旗幟鮮明提出“專項轉移支付項目要減少1/3，今后還要進一步減少。 ”[1]增加一般轉移支付，中央主要按因素法分配資金，地方政府可支配的教育經費增多，在這種情況下，有兩個問題要引起重視。 其一，地方政府自由裁量權增大了，其中有多少錢可用在教育？會不會出現“擠出效應”， 產生平挪教育資金， 甚至抵頂地方投入的現象？ 其二，可用的錢多了后，地方政府可結合實際“集中財力辦大事”，解決棘手問題，但如何把錢用好，確保取得“看得見”“摸得著”的效果呢？以前，中央以專項的形式撥付資金，錢怎么花、花在什么地方，都有明確的規劃和規定，地方按部就班、按圖索驥就行了。現在是中央只給一塊“蛋糕”，怎么分、怎么用？地方得動腦子，得做好規劃和方案，設計可操作的路線圖和可實現的時間表。因為中央監督和考核的重要依據之一就是地方的實施方案和效果，并作為年度資金分配的重要因素。這就給地方政府和項目單位更多自主權和施展空間的同時，也增加了責任和壓力，提出了新的要求。

（三）中央理順事權和支出責任、簡政放權給職業教育經費管理帶來挑戰

財稅體制改革不僅是中央與地方“分錢”(劃分財力)，還包括“分權”，即中央與地方劃清事權。 《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》按照事權優先于財權原則，重塑中央與地方、地方各級政府之間的事權責任架構。 其中“區域性公共服務作為地方事權”， 地方政府是區域教育的責任主體。中央財政對教育專項資金的撥付方式發生了相應變化，基本是按照“總量控制、突出重點、動態調整、包干使用”的原則，分省匡算，綜合平衡，逐年核定，不再根據項目類別和比例確定資金額度。 2013年底， 財政部、 教育部安排的64.3 億元職業教育“以獎代補”專項資金就改變了以往項目管理方式，首次采取不確定具體項目的形式下達。中央采用因素法分省確定資金額度， 各省根據中央下達的預算，結合本地實際自主確定支持項目，然后將資金使用管理情況和項目建設情況報財政部、教育部備案，釋放了簡政放權、創新管理方式的信號。打個比方說，以前是吃定制餐，吃什么、怎么吃、吃多少，都由中央包辦。 現在是吃自助餐，中央定一個總額標準，列好菜譜；吃什么菜，由各省自選；怎么吃，由各省統籌；吃的效果怎么樣，中央要監管，要進行績效考核和責任追究。這就要求地方政府和資金使用單位完善內部監控機制，加強自我約束、自我監督，提高內部監管的有效性。

表1 2005-2012 年國家財政性教育經費在各級教育中的分配比例 單 位：%

二、保持財政對職業教育投入的強度

自《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》頒布實施以來， 各級政府加大了對職業教育的投入，職業教育總體上呈現“事業規模擴大，經費投入增加”的良性局面。 但相對而言，職業教育仍是各類教育中的“短板”，與其培養規模和應有地位、作用不匹配。 適應財稅體制改革要求，必須繼續發揮政府投入的主渠道作用，在國家教育經費增加的同時，確保職業教育經費投入總量的增加， 并逐年提高各級政府用于職業教育的比例， 保證政府用于職業教育的財政性經費逐年增長， 提高預算內職業教育經費占教育經費總量的比例， 使職業教育經費投入在教育經費總量中所占的比例逐步達到國際慣例的標準[2]。

（一）建立生均撥款制度

要從根本上保障職業教育健康發展，必須建立生均撥款制度，構建長效投入機制。 《職業教育法》和《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》等有關法律法規都明確要求省級政府制定和實施職業院校生均經費政策，教育部、財政部在近年印發的重大文件中再三要求各地建立職業院校生均撥款制度。財政部、教育部于2013 年底，安排職業教育“以獎代補”專項資金64.3 億元，主要用于推動各地建立完善職業教育生均撥款制度，提升職業教育基礎能力和教學質量。 截至2014 年5 月，全國有15 個省份（不含計劃單列市）出臺了中等職業教育生均撥款標準，20 個省份（不含計劃單列市）出臺了高等職業教育生均撥款標準，但大都標準較低、覆蓋面較窄，標準的內涵五花八門（有生均經費標準、生均公用經費標準、生均公共財政預算教育經費標準等）。這就迫切需要一個“國家標準”。像義務教育有生均公用經費定額、普通本科高校有生均財政撥款水平一樣，國家層面出臺建立職業院校生均撥款制度的指導意見，明確生均撥款最低標準、全國統一達標時限。各省依據國家標準，結合實際，制定本省職業院校生均撥款標準 （指通過公共財政預算安排，按生均培養成本折算的平均水平）[3]，并建立與財力狀況、辦學需求和物價水平聯動的正常增長機制。

（二）整合職業教育專項

近年來，在中央財政的支持下，國家先后實施了職業教育實訓基地建設計劃、職業院校教師素質提高計劃、高等職業學校提升專業服務產業能力建設等基礎能力建設項目和中等職業教育改革發展示范學校建設計劃、國家示范性高等職業院校建設計劃等示范引領項目，很大程度上改善了職業院校辦學條件， 提升了職業教育基礎能力和人才培養質量， 增強了職業教育吸引力。 但這些項目總體仍顯“散、小”，需要進一步加大項目整合力度，集中財力辦大事。 按照《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》精神，教育部、財政部決定在整合現有職業教育項目基礎上， 實施“現代職業教育質量提升計劃”，總體思路是：中央引導，地方統籌，院校自主。 今后大的趨勢是一類教育只有一個項目，逐步形成“一類教育、一個項目、一筆資金、一個管理辦法、一次性撥付”的管理模式。各地要緊跟中央部署，進一步轉變觀念，調整思路，理順體制，對職業教育項目進行合理整合，著力解決關鍵領域和薄弱環節的問題。

（三）完善學生資助政策

應該說現有的職業教育資助體系是比較健全的， 基本能保證每個學生不因家庭經濟困難而失學，但也存在一定問題。其一，新的中職免學費政策明確規定，實行免多少補多少，中央統一按每生每年2000 元標準與地方分擔。 但實際上許多公辦中職學校的學費標準高于2000 元， 而又不能向學生收取，導致學校實際收入下降。其二，公辦中職學校學生第三學年頂崗實習收入難以彌補學校免學費資金缺口。 國家政策規定，三年級學生免學費財政補助比例不高于免學費人數的50%，其余因免學費后形成的資金缺口由學校通過頂崗實習予以彌補。但實際情況是，絕大部分企業直接支付學生勞動報酬，學校無法從校企合作中獲得收入，甚至還要向企業繳納實習費用。 其三，高職學生資助同普通本科院校一樣，沒有體現職業教育的特點。 高職學生大都來自農村，家庭經濟比較困難，且培養的成本較高，資助范圍應該有所擴大、標準有所提高。 為此，有必要對現有的資助政策進行完善。 一是將資助資金在財政撥款中單列。 國家資助政策的實施，雖然增加了財政對職業教育的投入，但是資助資金發給學生，學校賬面收入的增加并不等于學校實際可支配收入的增加。一些地方將學生資助資金納入生均撥款中，減少了學校實際投入。 二是擴大中職免學費范圍，實行中職學生全免學費，中職學校第三學年頂崗實習學生免學費補助資金由財政全部承擔。 三是提高中職免學費和國家助學金補助標準， 將現行的2000 元財政免學費補助標準提高到3000 元，1500 元生活補助費提高到2000 元， 并建立動態調整機制。四是將高職學生資助從高等教育中單列，進一步擴大資助范圍，提高資助標準，做到應補盡補、應助盡助、應貸盡貸。

這樣一來，通過采取“綜合定額(生均標準)＋專項補助”的方式，職業教育投入就有了長效機制。 綜合定額是大頭，專項補助是小頭；綜合定額把日子過好，專項補助解決特殊困難，職業教育發展就有了全面保障。

三、合理配置職業教育資源

從宏觀上講，國家財政性教育經費投入的總體原則是“保基本、守底線、補短板、促改革”，重點投向教育基本公共服務和促進教育公平的領域，重點保障的是義務教育。 面對有限的職業教育經費，應精打細算，合理配置，確保用在最需要的領域和最薄弱的環節，提高資金使用效益。

（一）加強省級統籌

在我國教育管理體制中，省級政府具有獨特地位和優勢，相對于中央而言具有貼近基層、就近管理的優勢，相對于市縣而言具有較強的財政統籌和行政調控能力。黨的十八屆三中全會對深化教育領域綜合改革做出重要部署，明確提出要擴大省級政府教育統籌權。這是中央立足事業發展全局和教育發展階段性特征做出的重要決策[4]。 完善職業教育投入機制， 為加快發展現代職業教育提供財力保障，必須擴大省級政府教育統籌權和高校辦學自主權，建立“誰使用、誰主管、誰負責”的責任機制。 具體來說，省級政府要在中央統一領導下，統籌設計現代職業教育發展規劃，統籌安排中央資金和地方資金； 統籌確定省級及省級以下資金分擔比例；統籌出臺區域內職業院校經費投入、使用和管理的有關政策措施并加強落實；統籌公辦、民辦職業院校協調發展；統籌部門、企業、行業舉辦的職業院校經費保障， 充分發揮不同辦學主體經費投入的積極性；統籌貧困地區、民族地區、邊疆地區職業教育的發展，加大對這些地區的轉移支付力度，促進各類職業教育協調發展。

（二）完善分配機制

近年來，部分地區職業教育經費安排和使用不當造成了原本緊張的國家財政資源一定程度的浪費， 反映出我國當前教育經費分配制度還不完善。必須以完善分配機制為核心，加快推進財政投入科學安排的新制度建設。 一是堅持公開、公平和公正的原則，實行重大事項、重點項目和大額支出集體決策制度，充分發揮專家智庫作用，在決定經費投向、設立重大項目、確定資金規模時，科學論證，廣泛聽取各方面建議，使決策真正建立在科學、民主的基礎之上。 二是強化相互制約的資金分配程序，壓減資金分配自由裁量權。 職業教育經費的安排，由各級教育部門提出資金使用計劃和分配意見，會商同級財政部門后，由財政部門和教育部門聯合下達。 三是完善分配方式。 更多地采用因素法、定額法、目標法等分配方法，綜合考慮各地財力狀況、教育基礎和實際需求等因素，統籌安排使用，防止項目交叉和重復投資。 按照因素法進行分配的，選取的因素應具有客觀性、普遍性和可操作性，設立的計算公式應規范、簡便，能準確反映因素量化的要求。 為體現基本均衡和政策導向，在分配職業教育經費時，可選取以下因素：基礎因素，主要包括各地事業發展、財力狀況和職業教育投入等情況；績效因素，主要包括各省對職業教育事業的重視和努力程度、資金管理水平和資金使用效益等；調整因素，主要包括對成效顯著的省份適當獎勵，解決職業教育發展中的特殊困難和突出問題等。分配因素及其權重，可依據實際情況做相應調整，總體原則是“突出績效，獎優扶特；兼顧公平，促進均衡”。

（三）優化投入結構

從某種意義上講，財政性教育經費總量是固定的， 各類教育經費的占比是一個此長彼消的過程，關鍵是如何“彈鋼琴”；同樣，職業教育經費總量也是預算好了的，必須統籌規劃，突出重點，確保資金用在最需要的地方，發揮最大效益。從地區來講，重點支持中西部省份和東部困難地區， 適度向農村、邊遠、貧困和民族地區傾斜。從類別來講，重點支持中等職業教育改善辦學條件， 開發優質教學資源；重點支持專科層次的高等職業院校內涵建設，爭創一批國際先進水平院校；重點支持普通本科高校向應用技術類型高等學校轉型；重點支持以職業需求為導向、以實踐能力培養為重點、以產學結合為途徑的專業學位研究生培養模式的建立與探索。從專業上講，重點向現代農業、先進制造業、現代服務業以及國家亟需特需專業建設傾斜，適度向民族傳統文化傳承與創新方面的專業建設傾斜。

四、創新職業教育經費管理

教育是法定投入，是公共財政保障的重點。 不管宏觀經濟形勢和財政形勢如何變化，保障和改善民生始終是公共財政的優先方向，國務院保持經濟平穩增長的信心不會變，加大財政教育投入的決心不會變，教育經費投入不會掉到占GDP 比重4%以下。 畢竟教育事業已經站在了一個新的起點上，已經形成的教育支出規模一下子也是降不下去的[5]。如何確保來之不易的職業教育經費用在刀刃上，各級政府高度重視，社會各界十分關注，要在依法理財、科學理財的基礎上，做到按預算辦、按規矩花、按職權管，做到職業教育經費分配到哪里就監管到哪里，確保資金使用規范、安全、有效。

（一）理順管理體制

財稅體制改革一項重要要求是簡政放權，因此對職業教育經費的管理體制也要做相應的調整。總體來說，實行“中央指導、省級統籌、分級負責、學校使用”的管理方式。 中央著眼宏觀，重在頂層設計，堅持抓大放小，做好制訂政策、編制規劃、完善標準、統籌協調、強化監管等工作，對各省實行目標管理。各省統籌安排中央和省專項資金，及時、足額撥付資金并加強監管，實行項目管理。 各市縣按照輕重緩急和項目成熟度，遴選、申報年度項目，上報省級教育、財政部門進行合規性審核后批復。 各項目單位負責項目的組織實施，按要求接受各方監督，上報項目資金使用管理情況。無論是中央還是省級政府、部門在經費的使用管理上，要向地方和高校放權。在簡政放權的過程中，要做到真放不空放，不能“猶抱琵琶半遮面”，只放燙手和棘手的；要做到放權不放手，多加強指導和督辦；要做到有所放有所不放，做好頂層設計，加強制度建設，建立長效機制，防止再度走入“一放就亂、一管就死”的怪圈。

（二）健全監管體系

按照“中央主導、省級統籌、學校內控、社會參與”的監管思路，建立從宏觀指導到微觀稽核，從內部控制到外部監督，從全面監管到重點檢查的全方位、多層次、全覆蓋的監管體系，確保把錢用在刀刃上。一是加強內部監管，強化自我約束。各資金使用單位要切實規范專項資金使用行為， 履行承諾，加強管理，完善內控機制，建立預警機制，使單位始終處于“自我控制、自我修正、自我完善”的良好狀況。二是加強社會監督，推進信息公開。 陽光是最好的防腐劑。 不管是對內還是對外，最好的監督就是公開。 要進一步推行“陽光財務”，保證教育經費從分配、使用到評估都在陽光下運行。宏觀層面，職業教育經費的分配、使用和管理要全面、及時、準確地公開，接受社會監督；微觀層面，各級各類職業學校的財務預算、決算、重大支出項目都要逐步公開，都要放在陽光下“曬一曬”。 三是加強專業監管，實行綜合治理。 綜合發揮財政檢查、項目稽查、審計監督、紀檢監察等部門的監督作用，定期對職業教育經費進行專項審計和監督檢查，落實問題整改。 必要時候，采取政府購買服務的方式，委托第三方中介機構進行檢查、評估。

（三）完善監管手段

目前，國家已制定了教育信息化十年規劃，正著手搭建國家教育信息管理公共服務平臺。 加強職業教育經費管理，應在全面摸清家底的基礎上，充分利用這個平臺，完善職業教育信息管理系統，建立動態管理的項目儲備庫，對學校經費收支情況進行動態管理，對大額資金活動進行實時監控，不斷推動經費管理科學化、精細化。 這樣，資金使用單位“進賬”“花錢”“只見數字不見錢”，所有收支行為都在網上通過規范的國庫集中支付進行，資金始終處于透明的監管之下， 從技術上避免財政資金被挪用、被擠占的可能。而資金管理單位的業務干部，坐在辦公室只要打開電腦，就可以對所有職業學校的財務狀況了如指掌，學校的每一筆收支情況都可以通過網絡清楚地反映出來，達到“干部不出門，便知財務事”的效果。

（四）開展績效評價

以前各級政府安排經費，主要根據事業發展需要，不管努力不努力，只要有需要、有困難，喊的多，就安排經費。 適應財稅體制改革需要，今后要將籌錢、花錢、管錢作為一個整體來考慮，把績效管理理念貫穿經費分配、使用、管理的全過程，堅持“用錢必問效，無效必問責”。要建立一套“橫向到邊、縱向到底”的監測體系，對各地區職業教育投入和經費使用情況進行監測分析，有效掌握動態，為科學評估提供有效依據。 要建立一套與公共財政相適應、以提高質量為導向、以強化資金使用效益為核心的績效評價體系，合理運用績效考評結果，引導職業院校合理定位、科學發展。 要建立促進職業院校內涵發展的績效撥款制度，打破以往不同學校同一專業學科相同撥款標準的模式，建立以專業學科為導向的差異化撥款機制。

[1]劉世昕，邱晨輝，林衍.減少專項轉移支付劍指“跑部錢進”[N].中國青年報，2014-3-6.

[2]楊公安，寧銳.職業教育經費保障體制的缺失與建構[J].中國職業技術教育，2014（9）.

[3]李劍平.職教經費保障難在哪[N].中國青年報，2013-8-9.

[4]郝平.切實加強省級政府教育統籌[N].中國教育報，2013-11-27.

[5]杜玉波.在全國教育財務工作暨“教育經費管理年”現場推進會上的講話[N].中國教育報，2013-9-12.