社會治理中跨部門合作模式的建構邏輯*
——以杭州市上城區(qū)“網(wǎng)組片”聯(lián)動管理為例

□ 吳思紅 李 穎 鄧念國

社會治理中跨部門合作模式的建構邏輯*
——以杭州市上城區(qū)“網(wǎng)組片”聯(lián)動管理為例

□ 吳思紅 李 穎 鄧念國

跨部門協(xié)作在社會治理中的作用和意義重大。政府作為社會治理不可或缺的負責主體，必須解決公共服務供給與社會需求不匹配等矛盾。這意味著政府必須在協(xié)同和整合上對社會訴求作出更統(tǒng)一和快捷的反應。杭州市上城區(qū)對聯(lián)動管理進行了有益的探索，基于整體性政府的理論，此基層試驗的設計和建構邏輯、效用及問題所在，值得深入探討。

社會治理 跨部門合作 聯(lián)動管理 整合

社會治理的重要特征是以社會為發(fā)端，政府將管理寓于服務，實現(xiàn)國家與社會的良性互動。狹義社會治理所涉及的范圍一般指社會政策所作用的領域。①李程偉：《社會管理體制創(chuàng)新: 公共管理學視角的解讀》，《中國行政管理》，2005年第5期。如果說對社會治理格局的探討意在調整國家與社會之間的關系，那么對管理體制的強調則是對“如何可行”之命題的追問。政府社會服務質量的低下廣受詬病，“整體性政府”和“跨部門合作”②跨部門合作是指在公共管理過程中政府部門之間建立相互協(xié)作和主動配合的良好關系，以有效利用各種資源實現(xiàn)共同預期目標的活動?？绮块T協(xié)調合作有垂直式、水平式或兩者并用的三種類型。作為改進政府社會服務質量的進路已成為一種共識③[美]羅伯特?阿格拉諾夫、邁克爾?麥圭爾：《協(xié)作性公共管理: 地方政府新戰(zhàn)略》，李玲玲等譯，北京: 北京大學出版社，2007年版，第4頁。。

浙江省在經(jīng)濟的快速發(fā)展和改革的深入推進中，社會問題率先顯露。公眾享受個性化服務的愿望日益強烈，對繁瑣、復雜的環(huán)節(jié)日益不滿。在政治層面，公平、正義的呼聲成為基調；而在行政管理層面上，則對政府施政提出了更高要求。如何在政府各部門之間、政府與社區(qū)之間形成快速、有效、通暢的反應和溝通機制，促使部門之間產生充分合作的持續(xù)性動力，是社會治理過程優(yōu)化中需要解決的重要問題。

一、破解“碎片化管理”：從新公共管理到整體性政府

各國在公共和社會治理中遭遇的普遍性困境在于：“碎片化管理”困境導致部門在拖延和推諉中產生性質變異，積累成為大難題。④[英]羅伯特?羅茨：《新的治理》，俞可平編，《治理與善治》，木易編譯，北京：社會科學文獻出版社，2000年版，第86-106頁。跨部門合作的缺失的原因表現(xiàn)在三個方面。一是信息資源孤島化，政府各部門之間、政府與社會之間的信息分享和信息流動受到梗阻。⑤趙慧、劉君：《以用戶為中心的信息構建與網(wǎng)絡治理——信息構建理論視野下的政府網(wǎng)站信息資源“去孤島化”研究》，《公共管理學報》，2013年第1期。政府部門之間習慣信息的割裂和保密，客觀上缺乏信息交換的平臺和通道，主觀上則缺乏信息溝通的意愿。其次，權力流向無序，分工協(xié)作環(huán)節(jié)碎片化。①Lieberthal Kenneth G.& David M. Lampton, Bureaucracy, Politics and Decision Making in Post-Mao China, Berkeley: University of California Press, 1992.以分工為基礎、條塊為格局的分割管理模式導致行政業(yè)務流程被分割為若干環(huán)節(jié)，橫跨多個部門，行政流程割裂開來，使一個完整的流程消失在具有不同職能的部門和人員之中。當問題相互關聯(lián)、不能被單獨處理時，就會導致效率障礙。②[法]皮埃爾?卡藍默：《破碎的民主：試論治理的革命》， 高凌瀚譯，上海：三聯(lián)書店，2005年版，第1-5頁。與此相關的是政府部門之間的功能重復、疊加，機構林立和多頭管理。分工過于細化的結果是協(xié)作難以實現(xiàn)，或者必須耗費極高的協(xié)調成本和時間才能達到。公眾接觸被迫多點化，也嚴重影響了管理效益與效率的提高。③張夢中等：《美國聯(lián)邦政府改革剖析》，《中國行政管理》，1999年第6期。最后，管理和服務的權力控制回路不完整，評價和監(jiān)督系統(tǒng)單向化。當政府職能部門未能將自身置于評價維度當中時，會導致監(jiān)督機制乏力，缺乏改變現(xiàn)狀、達成協(xié)作的動力。

這種體制在出現(xiàn)問題時易于逃避責任。部門提供什么樣的公共服務、提供多少，一般都由部門自己來決定，公眾對政府提供的公共服務常處于一種被動的狀態(tài)。三個原因相互勾連、互為因果。相互隔離和自我封閉使行政組織的靈活性大為下降。其剛性、固化的組織結構和回應機制喪失了對環(huán)境變革的適應性, 表現(xiàn)出行動的無效率。④Christoppher Pollit, Joined-up Government: A Survey,Political Studies Review,2003(1).

西方發(fā)達國家和地區(qū)與發(fā)展中國家在行政協(xié)調和社會治理中遭遇相似困境。因而，在20世紀90年代中后期，繼新公共管理改革之后，西方各國又進行了以“整體政府”（“協(xié)同政府”）為內容的第二輪政府改革運動。⑤彭錦鵬：《全觀型治理:理論與制度化策》，《政治科學論叢》(臺灣)，2005年第23卷。這場改革從理論到實踐，旨在解決新公共運動中提倡的公共服務分散化和小型化帶來的問題。希望以新視角、整合化的創(chuàng)新模式解決日益嚴重的公共機構和公共服務碎片化、部門過度自我中心主義等問題。⑥周志忍：《整體政府與跨部門協(xié)同——公共管理經(jīng)典與前沿譯叢首發(fā)系列序》，《中國行政管理》，2008年第9期。可以說，協(xié)調和合作是整體政府追求的和諧狀態(tài)。英國是整體政府改革的首創(chuàng)國家。⑦Ling T, Delivering Joined-up Government in the UK Dimensions, Issues and Problems. Public Administration, 2002 , 80 (4):pp.615-642.此后，澳大利亞、新西蘭、加拿大及美國等國先后進行了整體政府改革實踐。西方各國的政府改革的重點已從結構性分權機構裁減和設立單一職能的機構轉向整體政府。

整體政府所強調不同主體間的合作與交互并非在隨意模糊組織邊界的前提下進行的。它主張在不消除組織邊界本身的條件下，采用一體化的管理方式與技術，促使各種公共管理主體（包括政府、社會組織、市場以及政府內部各層級與各部門等）進行協(xié)同活動⑧Christensen, Legreid T P. The Whole-of-Government Approach, Regulation, Performance and Public Sector Reform.Stein Rokkan Center for Social Studies ,UNIFOB,2006.，從而達到功能整合、為公民提供無縫隙的服務，并且由公眾對服務結果進行判斷和評價。從實踐上來看，推進“整體政府”的改進容括了一整套相互呼應的政策、機制的設計。如英國政府改進了政策制定模式，注重結果導向；通過地方伙伴關系一站式商店和其它方法，強力掃除協(xié)同工作的環(huán)境障礙；提高服務性能，密切地監(jiān)視服務效能；通過信息技術滿足公民和企業(yè)的需要；最后，注重公共服務的價值，尊重社會公眾的權利和訴求 。⑨Blair T, Cunningham J. Modernising Government, [s.l.]: [s.n.] 1999,pp.6-7.

其它西方發(fā)達國家的實踐也體現(xiàn)了類似特征，即包括橫向（政府與市場、社區(qū)、社會組織、公眾之間）的平等而緊密的伙伴關系，也重新梳理縱向的上下溝通機制（中央與地方委員會、部際內或局際合作機構、聯(lián)合小組、特別工作小組、跨部門計劃或項目等）。⑩Halligan J. Regeneration in an International Context,Australian Journal of Public Administration, 2004,64 (2),pp. 10-12.治理無論在技術上，還是概念上，都已經(jīng)從數(shù)字時代進一步更新，進入了網(wǎng)絡化治理。它將“第三方政府高水平的公私合作特征與協(xié)同政府充沛的網(wǎng)絡管理能力結合起來，然后利用技術將網(wǎng)絡連接到一起并在服務運行方案中給予公民更多的選擇權”?[美]斯蒂芬?戈德史密斯、威廉?D埃格斯：《網(wǎng)絡化治理》，孫迎春譯，北京：北京大學出版社，2008年版，第8-17頁。。它把新公共管理松散的組織結構連接成為一個有機整體在公共服務中進行整體性運作，表明了在管理過程中的各個行動者之間依相互依賴的關系解決分散化的限度問題 。?曾維和：《當代西方政府治理的理論化系譜：整體政府改革時代政府治理模式創(chuàng)新解析及啟示》，《管理學研究》，2010年第1期。

二、杭州市上城區(qū)的跨部門合作試驗：“網(wǎng)組片”聯(lián)動管理模式

杭州市上城區(qū)“網(wǎng)組片”社會服務管理聯(lián)動合作模式（聯(lián)動合作模式）可以看成為政府在適應多元化社會服務需求中的一種嘗試，是跨部門合作模式上進行的一次社會服務功能的整合，體現(xiàn)了一種整體性政府建設的努力?！熬W(wǎng)組片”聯(lián)動管理模式包括如下幾塊內容：

（一）“網(wǎng)組片”社會服務管理聯(lián)動合作模式的構成要素。社會服務管理的聯(lián)動合作模式需要處理的事務內容可劃分為八類，分別為安全穩(wěn)定、行政執(zhí)法、公共服務、社會事務、黨群組織、應急管理、社情民意，以及不在這幾種范疇內的其它類動態(tài)信息。整個管理聯(lián)動平臺受該區(qū)社會建設和社會管理工作委員會（下稱區(qū)社工委）直接領導，代表區(qū)委、區(qū)政府負責全區(qū)社會治理網(wǎng)格化工作的綜合協(xié)調工作。

從靜態(tài)角度看，聯(lián)動平臺由三個主體構成，分別為信息提供主體、社會治理聯(lián)動指揮中心（下稱指揮中心），及信息解決主體。信息提供主體包括基層網(wǎng)格、群眾來訪、公開受理、110警務、人大及政協(xié)代表與黨代表等。在管理平臺的初步運行階段，主要以網(wǎng)格為主。網(wǎng)格指在保持現(xiàn)有行政區(qū)劃不變的前提下，建立區(qū)、街道、社區(qū)及基礎單元的“四級網(wǎng)格”。網(wǎng)格長負責上報本級網(wǎng)格的問題和矛盾。需要其它部門協(xié)助解決的事宜進入技術中心（即有事報事），網(wǎng)格自身有能力自行處理的問題在解決后通過網(wǎng)絡向技術中心歸檔（即無事報平安）。群眾反映的信息經(jīng)由網(wǎng)格上報。

第二個組成部分是指揮中心。作為關鍵性的技術支持，指揮中心以數(shù)字化網(wǎng)絡、自動分析軟件等技術組成指揮基地。輸入的信息經(jīng)由指揮中心生成，輸出的信息經(jīng)由它反饋，最后的評價結果也在中心歸檔、存儲。

聯(lián)動合作模式的第三個組成部分為信息解決主體。它下分為個體結構與協(xié)調機制兩類。個體結構包含兩類組織，第一種是單個的政府職能部門，共計60個，包括大部分區(qū)級政府職能部門和所有街道。第二種是較為成熟的聯(lián)動平臺。按現(xiàn)有政策可立即辦理的，技術中心會將問題交由八大平臺處理（包括12345信訪、行政服務中心、110社會應急聯(lián)動、城市市場管理智能管控系統(tǒng)、維穩(wěn)、居家養(yǎng)老、組團式服務、消防安全平臺）。這幾個平臺的問題解決能力和相應負責機構已經(jīng)較為成熟、清晰，單個平臺本身已經(jīng)能夠單獨完成任務。第二類組成部分是協(xié)調機制。它由9個聯(lián)席會議組成，包括黨風廉政、宣傳動員、組織人才、區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展、現(xiàn)代服務業(yè)發(fā)展、民生保障、社會管理、城建城管、績效考核9個板塊。當單個部門或平臺不能有效處理解決問題時，這幾個聯(lián)席會議就會被激活。

（二）“網(wǎng)組片”社會服務管理聯(lián)動合作模式的運行流程。從動態(tài)角度看，圖1展示出整個管理聯(lián)動合作模式的運作流程，按順序分別為“發(fā)現(xiàn)、上報、處置、交辦、辦結、回訪、評估”。管理和服務行為經(jīng)由信息報送—指揮中心研判—處理環(huán)節(jié)—評價反饋這四個階段形成完整的回路。首先，需要處置的信息進入指揮中心。對于單純涉及居民、鄰里之間的問題，原則上由社區(qū)承擔協(xié)調與處置責任。社區(qū)在處置完畢后上報指揮中心，中心軟件可計算自動分檢歸檔，進入信息庫。

第二階段是指揮中心的信息研判，它與第三階段的問題處理環(huán)節(jié)在實踐過程中相互交織。當信息無法由網(wǎng)格自行解決時，指揮中心會由專員根據(jù)事件的性質和區(qū)屬部門的工作職責進行匹配，判明應該負責的主體，然后通過系統(tǒng)派單。指揮中心的研判可能會涉及三種情況：涉及單個政府職能部門的派單；涉及數(shù)個政府職能部門的問題；以及涉及社區(qū)居民與多個相關職能部門間的問題。對于簡單、責任明確的只涉及單個部門的事情，指揮中心會直接將單子派往相關部門或聯(lián)動職能單位，由職能單位派員解決。當職能部門發(fā)現(xiàn)事情不屬于自身權限范圍或難以辦理的，可以在給出充分理由后提出退辦，將事件反饋給中心，并可以提供認為合適的辦理機構。由此信息重新流回中心。指揮中心根據(jù)意見和研究，將信息流再次轉至下一個可能歸口的區(qū)屬部門，直至找到合適的負責主體。

對于涉及多個職能部門，且指揮中心可以明確認定這幾個所涉部門時，則由其確定事件的主辦單位和協(xié)辦單位進行派單。在涉及社區(qū)與多個職能部門間關系的時候，指揮中心會同時向街道和負責部門同時發(fā)出指令。街道牽頭負責社區(qū)、群眾層面的協(xié)調，聯(lián)席會議組或牽頭單位負責部門間的協(xié)調。這一步驟通過技術推動了信息在政府平級機構間的快速流轉，并且在部分程度上實現(xiàn)了權力邊界和職能分工明晰化的過程。

更為復雜的情況發(fā)生在信息流轉數(shù)次后均被職能部門退回的時候。沒有政府部門愿意接下派單，并且都能按照本部門的規(guī)章制度找到合理的理由。而這正是官僚制流弊最為明顯的特征—扯皮、推諉。當這種涉及多部門協(xié)調的情況發(fā)生，并且指揮中心也認為問題涉及權責邊界不清晰時，九大聯(lián)席會議就會及時發(fā)揮作用。處置過程由初審意見、審核意見、終審意見和終結歸檔四個步驟組成。聯(lián)席會議各工作組都會明確本小組的分管負責人和聯(lián)絡員，保持并加強所在小組中相關部門的溝通協(xié)調。在初審意見階段，聯(lián)席會議工作組一般會定期或在需要時召集成員單位，分析研究較為復雜的具體事件，組織協(xié)調各成員單位充分發(fā)揮職能，合力處置問題。在初審階段被認定可以辦理的問題，在審核意見階段，聯(lián)席會議牽頭部門將審批意見報送聯(lián)席會議組長（區(qū)領導）審核，由組長視乎情況再次協(xié)調有關部門處置。經(jīng)聯(lián)席會議審議、常務副區(qū)長確認、在區(qū)管轄范圍內確屬難以解決的問題，可列為決策參考事件，提交常務副區(qū)長。在終審意見階段，由會議組長牽頭部門將相應材料報常務副區(qū)長，由常務副區(qū)長最終作出繼續(xù)處置或同意報為決策參考事件的決定。確屬在區(qū)一級無法辦結的事宜，在合適時由人大、政協(xié)委員和黨代表向上一級反映。

在這些較為復雜的情況出現(xiàn)時，無論信息是否繼續(xù)得到處理或者成為待處理的參考事件，聯(lián)席會議工作組或由常務副區(qū)長作出的決定都會及時反饋到指揮中心，保證信息的銜接傳遞。這一步驟推動了信息在政府平級及上下級之間的流轉。兩個維度之間的互動形成有規(guī)律的頻繁往復。

第四個階段是事情辦結后的評價、反饋和考核機制。這個監(jiān)督環(huán)節(jié)由區(qū)紀委牽頭、由區(qū)監(jiān)察局和指揮中心兩個主體組成督察考核小組，對網(wǎng)格和職能部門進行評價。指揮中心通過信息技術平臺對信息處置過程和結果進行跟蹤、評價。事情辦結之后，系統(tǒng)會自動生成滿意度評價表，由網(wǎng)格員回訪群眾后填寫，對此部門的辦事效率和辦事結果給予評價打分。

（三）“網(wǎng)組片”社會服務管理聯(lián)動合作模式的結構性特征。整個聯(lián)動模式由信息交控前端、職能分工—整合中端、權力監(jiān)控末端構成完整的管理運行框架（圖2）。框架里嵌含一個小循環(huán)與一個大循環(huán)。小循環(huán)是閉合的，從問題責任歸屬、到上級權力的診斷和監(jiān)督，及至部門的最終行動、形成了權力內部運作（包括平級與上下級之間）的健康流動。它產生于政府內部（以虛線方框表示），由作為信息中樞的指揮中心發(fā)起流程，經(jīng)過若干部門和環(huán)節(jié)的處理，通過互相連接、交叉或循環(huán)，最終到達小循環(huán)的終端，完成指揮中心指定的任務。小循環(huán)中的政府各部門不僅可以根據(jù)指揮中心的需要，形成不同的變形組合，而且建立了固定的聯(lián)席會議，并由具體的區(qū)級領導負責回應聯(lián)席會議解決不了的問題。彈性化的臨時組合與相對制度化的聯(lián)席會議相結合，既有助于各部門對簡單問題作出共同、迅疾的反應，又保證了上級可以充分了解下級行動，解決信息不對稱問題，并且就復雜問題由區(qū)負責人指定下級部門的臨時組合。

大循環(huán)連接政府與社會公眾，端點同樣始于信息中樞，止于服務輸出。它完成了政府—社會溝通的扁平化功能。大循環(huán)還提供了開放性的能量，它源源不斷地從社會汲取信息，并供給給指揮中心，從而推動小循環(huán)的發(fā)端。兩個循環(huán)的助推力皆來自作為信息交控樞紐的指揮中心。管理聯(lián)動模式保證了政府內部小循環(huán)的流暢運行，維持了大小循環(huán)間的結點通暢，以及推動了大循環(huán)的發(fā)生。

前端解決的是信息交換和溝通問題。指揮中心是一個動態(tài)系統(tǒng)，促進信息之間的不斷交換和部門之間的不斷互動。在管理模式的程序設計中，信息必須得到確切回應、返回到群眾進行評價后，才能完成一次完整循環(huán)。否則系統(tǒng)就是不成功的。因此，當平臺將信息從社區(qū)流轉至部門時，它已不再是單純的信息，更是一種壓力源，促使部門進行反應。其次，各部門服從一個共同的指揮中心，中心為它們過濾并發(fā)出有價值的信息，避免了各部門自行接收、篩選和過濾信息的無主狀態(tài)。信息借由指揮中心（信息中樞）與職能部門的不斷交互，可以保證進入政府各部門的視野，并在解決之后得到更新，由群眾評價后，再次返回指揮中心。再次，信息中樞由區(qū)委主要領導負責，賦予了指揮中心權威性。

中端完成權力運作的分工—整合?！皡f(xié)同政府”的新型管理模式是在不消除管轄邊界的情形下協(xié)調協(xié)作行動對不同組織實施各式組合①Tom Ling, Delivering Joined-up Governance in the UK Dimensions, Issues and Problems. Public Administration, 2002, 80(4).。若部門界限在初始是不清晰的，那么為了達到整合和協(xié)作的目標，第一步就應該是不斷推進和把握部門的具體職責和管理范圍。在此基礎上再來尋求協(xié)作的可行性方式和策略。中端的分工—整合功能促進了系統(tǒng)、有序的管理運行機制的形成，優(yōu)化了管理流程。在我國現(xiàn)行的社會治理體制中，聯(lián)動模式在一定程度上緩解了條塊分割造成的僵局。

聯(lián)動管理模式憑借技術優(yōu)勢，設置了三重保障，使得跨部門的合作變得有跡可循。一是管理真空或盲區(qū)出現(xiàn)時，指揮中心通過“派送—流轉—退辦—重新派送”的技術設置，加速了尋找合適的負責主體的過程。這實際上推動了部門分工的明晰化。第二重保障則是在部門分工明晰化的基礎上推動了同級部門間的協(xié)同。當甲部門表示難以靠一己之力完成任務、需要部門乙的配合時，指揮中心會將信息派至乙部門。指揮中心的權威可以要求甲乙兩部門（甚至更多部門）會商提出解決方案，解決了同級不能相互命令的困境，也堵住了部門推卸責任的借口。最后，管理平臺還推動了下級向上級部門反映問題的積極性和效度。在第二重保障未能奏效、平級部門之間未能產生合作時，第三重保障就會啟動。指揮中心會將問題送至聯(lián)席會議，由各部門負責人進行商討，由聯(lián)席會議落實負責主體，并商討合作方案及合作部門。當聯(lián)席會議也無法定奪的時候，信息最后轉至常務副區(qū)長，由其負責敲定。在現(xiàn)有權限下確實難以完成的事情，將會交由兩代表一委員向更高級權力機構反映。并有可能最后上傳至常務副區(qū)長，作出最后決定。因此，下級對上級部門的行為也會產生推動力?？傊?，管理平臺的設計使得政府內部平級之 間、上下級之間，以及政府與社會之間的“內外上下”互通成為可能。

由于整個管理聯(lián)動模式要求最后必須形成結果并歸檔，向社區(qū)和群眾作出交代，形成一個完整的流程，因此問題處置的環(huán)節(jié)不會在流通過程中無故消失。這改善了傳統(tǒng)管理機制中的信息運轉流程不閉合的難題。調研發(fā)現(xiàn)，一些管理盲區(qū)正是通過這個流程被挖掘出來的。

管理運行模式的分工—整合優(yōu)化了政務流程。政務流程一般包括三方面，分別為負責整體協(xié)調控制的管理流程、位于政府后臺內部的支撐流程和面向公眾的服務流程。②汪玉凱、張勇進：《業(yè)務流程再造理論在政府管理中的應用：淺析政務流程再造》，《電子政務》，2007年第6期。從圖2可看出，負責整體協(xié)調控制的管理流程終端落在信息中樞處。政府后臺內部的支撐流程實際上比較復雜，從部門之間的簡單協(xié)作到需要其它協(xié)調機制介入才能達成的合作，期間的談判、協(xié)商可能要經(jīng)歷多個回合，但其流動方向是確定、清晰的。最后，在協(xié)商取得一致后，整合的管理、服務內容提供給公眾時就只需從同一個端口輸出，形成面向公眾的服務流程。公眾感覺到各部門是一個整體，他們可以通過向社區(qū)和網(wǎng)格反映得到所需信息和服務，能方便獲取和無縫接受各項服務，而不用關注這些信息與服務是由哪個部門提供的。整合后的內容輸出軌跡變得更加流線型。

管理聯(lián)動模式的末端由權力監(jiān)控機制構成。它調整并完整了權力控制回路，政府部門、指揮中心和網(wǎng)格受到彼此之間的相互制約。當基層網(wǎng)格和群眾的意見可以直接反映在部門的績效當中，并可能影響官僚的物質利益和職務升遷時，說明管理和服務開始真正面向社會，開啟了對下負責的窗口。對社區(qū)是否及時上報信息的考核則由區(qū)監(jiān)察局和聯(lián)動指揮中心負責檢查，從而保證社區(qū)上報的有效性，可以說，這是客觀技術手段和區(qū)委主觀能動性有效結合的成果。

管理聯(lián)動模式憑借信息軟件、通過內部監(jiān)督和外部評價相結合的方式對政府職能部門進行考核，防止了權力運行的隨意性。職能部門在反應速度過慢和辦事成效不佳時，會收到管理平臺的警告。區(qū)效能監(jiān)察辦對這類部門會點名批評。由于區(qū)委領導也會收到平臺發(fā)出的警告信息，在必要時他們會對這些部門負責人進行約談和監(jiān)督工作。自上而下的監(jiān)控會及時、準確地指向低效、不作為的部門。其次，基層社區(qū)也會通過回訪接受服務的相關群眾對職能部門進行打分。基層在這個管理平臺中既能最大程度地反映問題，還可以考核職能部門，即實現(xiàn)了自下而上和自外向內的評價。為了確?；鶎釉诖蚍謺r不會受到職能部門私下干擾，打分過程對職能部門匿名。

由于網(wǎng)格的評價分數(shù)是由接受服務的公眾給出的，這說明公眾在一定程度上成為了真正意義上的顧客，“為顧客服務, 對顧客負責”的服務取向成為可能。對基礎網(wǎng)格的考核由區(qū)紀委牽頭，區(qū)監(jiān)察局和指揮中心成立督查考核小組進行打分。三方相互制約監(jiān)督，形成了有效的權力控制回路，激發(fā)了合作潛能，并促使整個管理平臺能夠一直有動力運行下去。

三、“網(wǎng)組片”社會治理聯(lián)動合作模式的功能分析與評估

“網(wǎng)組片”模式帶有三個特征：一是讓社會訴求和社會問題輸入政府系統(tǒng)時的路徑可以變得更為便捷和統(tǒng)一，減少和壓縮了公眾向政府各部門傳遞問題的過程；二是在不改變現(xiàn)有政府組織架構的基礎上，強化了政府內部決策和實施過程，各職能部門之間的談判、協(xié)商和合作比以往更為頻繁，且必須以公眾信息為支點進行組合和運轉。以往政府各部門間協(xié)調動力不足的困境開始得到改善。三是銜接問題輸入和部門協(xié)調產出的載體都依托于新建立的信息平臺。信息時代的網(wǎng)絡、即時通訊技術和軟件工具使得銜接公眾和政府、政府之間的良性溝通變得可能。

首先，“網(wǎng)組片”聯(lián)動模式強化了“塊塊”管理范圍內官僚制結構。社會治理服務涉及的內容十分寬泛，且一項社會治理服務事項往往與多個部門有關，單個部門難以獨立完成任務。所以建構一個具有合作功能的社會治理服務體系是推進社會治理與服務工作的基本要求。這需要一個官僚制結構形成社會治理服務體系基礎。“網(wǎng)片組”聯(lián)動模式通過數(shù)字網(wǎng)絡技術構建了立體信息流轉平臺和60個聯(lián)動部門，以及相應的運行考核制度，即區(qū)委、區(qū)政府領導可以在各自的終端里通過“網(wǎng)組片”聯(lián)動中心的數(shù)據(jù)庫提取相關管理數(shù)據(jù)，及時了解和掌握下屬（橫向和縱向）相關部門的社會治理服務工作情況，并把這些工作情況和考核結果與干部任用、部門領導的個人認同和效能滿意不滿意考核獎聯(lián)系起來，由此形成一個完整的閉路官僚制管理結構，進而對“塊塊”范圍內社會治理服務部門的領導和職工產生一種工作壓力和外在促動力，使其從被動工作轉向為主動工作，從被動合作轉向為主動合作。

其二，“網(wǎng)片組”聯(lián)動模式實現(xiàn)了社會治理服務低成本常態(tài)化的流程再造。在以往的直線職能型組織結構中，某項社會治理事項的處理是一個垂直—水平型的協(xié)調流程，其中間環(huán)節(jié)多，信息流轉慢。相關部門之間往往相互推諉扯皮，導致事項難以得到快速有效地解決?！熬W(wǎng)片組”聯(lián)動模式對這樣的職能導向型流程得到了改造。顧客服務需求和要處理事項可通過聯(lián)動中心直接流轉（指令）到相關部門，再由相關部門啟動執(zhí)行和服務程序，并且把辦結的情況實時反饋給聯(lián)動中心。聯(lián)動中心的既定考核程序對辦結情況進行考核和歸檔，以備領導隨時監(jiān)督。所以這一流程具信息的開放性、有實時性、管理控制的閉路性和跨部門的聯(lián)動性，能降低管理成本、減少人財物的浪費，形成扁平化管理和“直接面對顧客”的全程鏈式服務雛形。

其三，“網(wǎng)組片”聯(lián)動模式提升了社會治理服務中政府部門之間的協(xié)調合作能力和工作效率。在中心聯(lián)動信息平臺和相關管理制度的支持下，60個聯(lián)動單位實現(xiàn)了整合，以前虛化和非常態(tài)化管理得到了改進，多頭管理和無頭管理問題得到部分解決。據(jù)聯(lián)動中心的有關數(shù)據(jù)顯示，原來處理社會治理某事項的平均時間為1周，聯(lián)動方式實行之后為35小時，原來平均每周處理問題只有10個事項，之后達100件，部分提升了社會管理效率。據(jù)上城區(qū)社會管理聯(lián)動中心的統(tǒng)計，自2012年4月25日聯(lián)動平臺投入運作以來，至9月23日止，全區(qū)總共上報社會管理事項2602個，基礎網(wǎng)格上報率達100%，中心下派職能部門事件有2115件，已辦理完成1917個事項，任務派遣準確率達90%，辦結率達到91%，群眾滿意率達到97%。

然而，“網(wǎng)組片”社會治理聯(lián)動合作模式在實際運行過程中，仍然受到一定程度上的制約。作為模式外部的影響因素主要有：“條塊分割”管理體制造成了官僚制的部分斷裂和職能部門之間管理界面上的“盲區(qū)”(抑或“管理真空”)較多，兩個因素之間的關聯(lián)度很高，往往互為因果關系；作為模式內部影響因素主要有：“網(wǎng)組片”社會管理聯(lián)動平臺中的信息運行和考核評價體系仍然存在缺陷。

（一）“條塊分割”管理體制造成了官僚制的部分斷裂。這一模式在解決“九龍治水”問題上仍然力不從心。在“網(wǎng)組片”社會聯(lián)動管理中，這一情況一般見于未能及時辦結的事項之中，特別是流轉至“決策參考”和“二代表一委員”的管理事項中。有些本屬很小的民生服務問題，因“九龍治水”深層因素的影響而得不到解決。“條塊分割”的行政體制從頂層阻礙了這個管理聯(lián)動模式的有效性。事實上，在“網(wǎng)組片”聯(lián)動管理中“條條”職能部門參與跨部門合作的事例很少。所以試圖在未解決“條塊分割”體制的前提下，通過“網(wǎng)組片”社會治理聯(lián)動模式來徹底解決“九龍治水”問題并不現(xiàn)實。

（二）職能部門之間管理界面上的“盲區(qū)”較多。職能部門之間管理界面上的“盲區(qū)”是當前我國分段管理中引起“九龍治水”問題的內在因素。它由兩方面原因產生：一方面在“條塊分割”和部門利益沖突越來越突出的情況下，既有管理部門在立法、規(guī)劃、政策制定和執(zhí)法等工作中僅從自身的利益出發(fā)，忽視整體利益，造成在相關分段管理事項中的法律法規(guī)相互打架和交叉，進而引起權責不清，相互推諉扯皮；另一方面，在缺乏大部門體制支持下，法律法規(guī)難以窮盡分段管理“界面”上復雜多變的事項和管理屬性，部門分工過細和管理部門過多與缺乏大部制支持的矛盾不可避免地引起法律法規(guī)上的“空檔”。

專業(yè)分工越細化，部門立法越分散，職能部門之間界面上的“盲區(qū)”就會越多，通過規(guī)制來消除盲區(qū)的難度越大。由此可見，在缺乏大部制支持和部門分散立法的情況下，要想通過基層試驗彌合復雜管理界面上的縫隙效果有限。

（三）信息運行體系存在缺陷。從實踐中看，信息運行中還存在一定問題。一是信息運行開放性、共享性不夠。無論是系統(tǒng)間的開放還是對公眾的開放均不能滿足管理的需要。一是共享性平臺整合不夠，信息難以共享。因此，從技術上講，對各網(wǎng)絡之間信息進行整合、共享、協(xié)查存在一定難度，而對市級的或者更高級別的信息平臺進行整合，不僅存在技術障礙，還存在管理障礙，整合起來更有難度。信息來源過于依賴網(wǎng)格，難以做到全面準確。此外，缺乏直面服務對象的信息饋路，公眾參與受限。公眾的訴求和問題不能及時反應，造成信息的漏洞或者反應滯后現(xiàn)象。同時，由于缺乏向公眾回饋的信道，公眾參與社會治理的熱情也會降低，進而縮窄了信息的來源渠道。

二是信息在部門間流轉受阻。處置部門對中心下派的事件有意推諉或者刻意阻滯，使信息在“發(fā)現(xiàn)—處置—上報—交辦—辦結—回訪”這一閉路循環(huán)中流轉不暢，影響辦事效率。系統(tǒng)運行半年后，甚至還有部門的實時處置率和問題解決率均為0。再次，網(wǎng)格上報信息質量不高。從實踐中看，網(wǎng)格所報信息出現(xiàn)“報平安”信息偏多、報日常工作信息偏多的問題，以及信息重復上報的現(xiàn)象。

（四）考核評價體系存在結構性缺陷。一是績效考核對“條條”部門激勵性和約束性不足。研究發(fā)現(xiàn)，績效考核對不同處置部門的激勵約束性存在相當大的差別，對街道最強，對“塊塊”部門次之，對“條條”部門最弱。街道屬于區(qū)級政府擁有完整管理權的地方，其人財物均來自于區(qū)級，因此，對于區(qū)級指令的反應最為敏銳，對于事務的辦理也最為積極。而在未發(fā)生官僚制斷裂，即地方政府享有充分管理權的那些“塊塊”部門，各部門對中心工作重視程度也是有相應差異的。從運轉半年的實踐來看，原先就屬于綜治系統(tǒng)管理或者聯(lián)系的單位，參與度顯然較高。而其他部門，即使它們涉及的社會事件不少，但參與度顯然不高。

在運行實踐中，許多工作垂直管理的“條條”部門，實時處置率低，合作意愿不足。其原因在于“條條”部門的權力流程存在較強的體系內自循環(huán)。這些部門的權力來源在于部門上級，本級政府對其人、財、物等均不享有充分的管理權，所以相對而言，它們更看重上級部門的指揮與意見，更在乎上級部門的評價與考核。另外，一些部門由于根本不受制于本級政府，其合作意愿更低。從深層次進行分析，一方面，“條條”部門和公用事業(yè)部門對于區(qū)級政府的“誘使”并不十分感興趣，區(qū)級的考核對于它們來說可有可無，不能形成實質性好處；另一方面，區(qū)級對他們的約束性也顯得不足，無論人、財、物，都不能真正形成有效制約。

其次，具體考核制度不完善。一是考核指標設計與分值設置還不盡合理。各部門、各街道是指揮中心直接派單的主要對象，而實時處置率、問題解決率、滿意率又是直接影響考核成績的主要指標。調研中發(fā)現(xiàn)，處置部門工作量的大小與其績效呈反比關系，即工作量越大的部門，被考核得低分與負分的可能性越大，造成“多干事多犯錯”的問題。另外，還存在雙重扣分的問題。二是基礎網(wǎng)格考核環(huán)節(jié)存在缺陷。由于基礎網(wǎng)格的考核成績以街道為單位計算平均分納入街道得分，因此各街道對基礎網(wǎng)格的考核要求就很嚴格。另外，指揮中心的上報系統(tǒng)缺乏靈活性，上報信息一旦輸錯，無法修改。還有，過于重數(shù)量的評價體系對于任務繁重的老舊社區(qū)形成不公。三是末端考核主體的主觀評價有時缺乏公平。對處置事件的績效，重視末端主體，即對基礎網(wǎng)格和事件當事人進行滿意度評價。評價主體可能會使評價不夠公允。

四、余論：社會治理跨部門合作模式的深化構建

杭州市上城區(qū)的基層試驗希冀破解的問題及產生的困境帶有共性。如何作進一步的推進取決于更為深層的改革。

（一）推進部門管理體制機制改革。增強“網(wǎng)組片”社會管理聯(lián)動合作模式應對“九龍治水”的能力。雖然破除“九龍治水”體制性障礙的關鍵在于管理權力下放、消除“條塊分割”的頂層設計上，但是作為具有一定立法權的計劃單列市，仍然有一定空間來推進相關體制機制改革，特別是大部制改革。大部制改革是行政管理權力結構中的綜合改革，必須解決縱向權力分割問題。

（二）建立上下貫通的縱向“共治”?，F(xiàn)在大部分的管理及協(xié)調溝通已經(jīng)試圖在較低層級的政府與當?shù)厣鐓^(qū)之間建立一個橫向秩序協(xié)商治理框架。若要增強這種模式效用，需要思考在更高層面建立起與基層共治平臺相銜接的多層級共治結構。一方面，這種跨部門協(xié)調方式可以在不同的共治層級中都得到體現(xiàn)；另一方面，由于不同治理層級之間及平臺之間有各自的對應性，可以通過等級權威縱向進行社會整合。換言之，這種多層級復合共治結構既在一定程度上發(fā)揮了縱橫兩種機制的整合效力，又使兩者間的張力得到了一種制度性的舒緩。①李友梅：《中國社會管理新格局下遭遇的問題——一種基于中觀機制分析的視角》，《學術月刊》，2012年第7期。

（三）明晰社會治理的界限。這些平臺和試驗在提高回應度的同時也隱藏著一個較為危險的邏輯。即政府建立的這個信息和問題解決平臺有可能將社會服務、管理和控制的概念加以混淆。它可能導致政府在無意之中又出現(xiàn)大包大攬的傾向，而抑制了社會自身可能蘊育的自我解決和協(xié)調機制。調研發(fā)現(xiàn)，一些社區(qū)居民自身本可以協(xié)調、溝通解決的問題也經(jīng)由這個系統(tǒng)報送上來，并得到解決。平臺操作者承認，一些鄰里之間的瑣事也進入了這個平臺，確實增加了他們的工作負擔。此外，這個平臺還納入了一些帶有低度政治敏感的問題。由于模式所具備的技術力量可以更有效率地對一些社會矛盾作出更為便捷和快速的反應，因而它也被用于解決如農民工討薪、信訪等問題的解決。這種由單一中心、自上而下的行政解決痕跡依然非常明顯。再加之政府在技術治理上的投入不斷加大，社會主體的發(fā)育空間和參與共同治理的機會可能在無形之中被進一步壓縮，導致社會好不容易生長出來的自治能力重新萎縮。②渠敬東、周飛舟、應星：《從總體支配到技術治理——基于中國30年改革經(jīng)驗的社會學分析》，《中國社會科學》，2009年第6期。

杭州市上城區(qū)的“網(wǎng)組片”聯(lián)動模式是在既有的管理體制中以技術性手段促進政府跨部門合作的一種嘗試。置于中國現(xiàn)有的社會治理理念中進行考察，它反映出基層政府在社會治理過程中從被動轉入主動的姿態(tài)。從某種程度上說，它實際上是在微觀和基層中利用信息手段進行網(wǎng)絡化治理的嘗試。基層黨政機構或者新增、或者在原基礎上對一些程序進行重構，以適應社會治理的新要求。從平臺設計和效果上看，對于處理一些相對簡單的社會事務起到了一定作用，并切實改善了基層社區(qū)與政府間的關系。然而，要從“質”上提高社會治理中政府的協(xié)同和整合能力，還有待更為系統(tǒng)和頂層的改革。

責任編輯：孫艷蘭

*本課題為2012年度杭州市決咨委委托課題階段性成果。

作者吳思紅，男，杭州市委黨校公共管理教研部主任，教授；李穎，女，杭州市委黨校教師，行政管理博士；鄧念國，男，杭州市委黨校教授 （杭州 310024）。