“撤市設區”背景下的社會融入＊
——基于杭州蕭山、余杭的實證分析

□周旭霞

“撤市設區”背景下的社會融入＊
——基于杭州蕭山、余杭的實證分析

□周旭霞

對于“撤市設區”背景下的社會融入問題，選取了杭州蕭山、余杭“撤市設區”居民社會融入作為研究對象，采用問卷調查與案例相結合的研究方法，對“撤市設區”后居民社會融入的現狀進行了探討，并分析了“同城同待遇”難以實現的原因，最后提出“撤市設區”社會融入的建議。

撤市設區 社會融入 蕭山 余杭 杭州

一、引 言

城市的發展，既依賴于它對周邊區域人口和經濟因素的集聚，也依賴于它對周邊區域的輻射和擴張。行政區劃作為國之大政，是一個國家地方政府設置和完善的基礎，本質上是國家權力再分配的基本形式，是政治、經濟、軍事、民族、習俗等各種要素在地域空間上的客觀反映。城市又是公共權力集聚的空間，所以，行政區劃調整對城市發展具有重大的影響和作用，通過行政區劃的調整，可以從上層建筑的角度打破城市化的障礙，推動城鄉一體化的發展。

1990年代中期以來，隨著分權化、市場化和全球化進程的不斷深入，我國城市也出現了類似于西方國家的社會經濟重構——行政區劃調整。隨著政府主導型的快速城市化，“撤市（縣）設區”行政區劃調整較為頻繁（見表1）。

2001年2月2日，經國務院和浙江省政府批準，杭州市政府正式對外宣布，撤銷蕭山市和余杭市，同時設立蕭山區和余杭區，與杭州市原六個區構成一個新杭州。行政區劃的調整不僅從根本上解決了杭州市區的發展空間問題，極大地增強了杭州作為區域中心城市的集聚輻射功能，同時加快了蕭山、余杭從“縣域經濟”向“城市經濟”戰略轉移的步伐，為兩地全面融入杭州都市區發展創造了條件。全面融入是一個漫長的過程，十多年過去了，兩地在就業安置、醫療保險、失業保險、養老保險、住房補貼政策和公交、公園的特殊人群減免規定等政策待遇方面尚未完全接軌，生活在蕭山、余杭的市民“同城同待遇”①所謂“同城同待遇”，是指根據《中共杭州市委、杭州市人民政府關于加速蕭山余杭區融入大都市的若干意見》的要求，在就業安置、醫療保險、失業保險、養老保險、住房補貼政策和公交、公園對特殊人群減免規定等政策待遇方面逐步實現與杭州老城區的同城同待遇。的呼聲日益高漲，杭州市政協委員也提出了《關于蕭山余杭兩區和杭州五城區實行同城同待遇的建議》的提案。當前，杭州正處于“打造東方品質之城”的關鍵時期，順應民意、提高市民滿意度，是構建幸福和諧杭州的必然選擇，如何讓蕭山、余杭市民真正融入杭州尤為重要。

表1 我國縣（市）與市轄區數量的變動（1995—2012）①資料來源：中國行政區劃網。表中統計的“縣”還包括了自治縣與旗。

二、文獻綜述

社會融入指不同個體或群體與某個群體的內聚性（Cohesiveness），表征的是個體在某個群體中的參與程度和認同程度及群體成員之間相互依賴程度。②SCHWARZWELLER,“H.K.Parental Family Ties and Social Integration of Rural to Urban Migrants,”Journal of Marriage and the Family,1964, 26(4),PP.410-416.③SCOTT,“R.A.Deviance,Sanctions,and Social Integration in Small-Scale Societies,”Social Forces,1976,54(3),PP.604-620.一般認為，社會融入是個體和個體之間、不同群體之間或不同文化之間互相配合、互相適應的過程，并以構筑和諧的社會為目標。④任遠,鄔民樂：《城市流動流動人口的社會融合：文獻述評》，《人口研究》，2006年第3期。社會融入作為一個社會政策概念起源于歐洲學者對社會排斥的研究。由于被社會排斥群體通常是脆弱群體，又往往是處于社會的最底層，社會排斥常常表現為不同階層之間的排斥與疏離以及存在于人與人之間、群體與群體之間的社會距離。社會融入理論一般劃分為宏觀、中觀和微觀三個層次，即社會融入的宏大敘事、族群模式和心理建構。

十多年來，我國農村流入城市的人口規模龐大，農民工群體遷入城市后能否順利實現社會融入，關系著社會安定與和諧。因而，遷移人口的社會融入問題引起國內學者的廣泛重視。

社會融入是一個具有多維度的綜合概念。楊菊華以經濟整合、行為適應、文化接納和身份認同四個維度為框架，以就業機會、價值觀念、社會網絡、心理距離等具體指標為經絡，以就業現狀、婚育理念、交往模式、身份認知等若干變量為血肉，構建了農村—城鎮流動人口在流入地社會融入的指標體系。⑤楊菊華：《流動人口在流入地社會融入的指標體系——基于社會融入理論的進一步研究》，《人口與經濟》，2010年第2期。李培林、田豐對中國農民工社會融入進行了代際比較，研究發現：新生代農民工社會融入狀況與老一代農民工相比并沒有根本差異；影響社會融入的人力資本因素更顯著地體現在農民工的工作技能上；政策制度對農民工社會融入具有重要影響；農民工社會融入的經濟—社會—心理—身份四個層次不存在遞進關系，經濟層次的融入并不必然帶來其他層次的融入。⑥李培林、田豐：《中國農民工社會融入的代際比較》，《社會》，2012年第5期。從區域社會融入的視角，張文宏、雷開春運用2007年上海城市新移民調查數據，對城市新移民社會融合的結構及其現狀進行了探討。結果表明，要實現新移民與本地居民的高度融合，需要新移民、本地居民和政府等多方行動者的共同努力。⑦張文宏、雷開春：《城市新移民社會融合的結構、現狀與影響因素分析》，《社會學研究》，2008年第5期。

綜合上述，學者主要聚焦于農民工、新生代農民工、農民工子女的社會融入，“撤市設區”后的社會融入研究成果還較為鮮見。本文以社會融入理論為研究基點，采用問卷調查法和訪談法對蕭山、余杭市民融入杭州的現狀進行了實證分析，并提出相關政策建議。

三、蕭山、余杭“撤市設區”的政策效應

（一）“撤市設區”帶來的發展成就

“撤市設區”行政區劃的調整不僅從根本上解決了杭州市區的發展空間問題，同時也極大地增強了杭州作為區域中心城市的集聚輻射功能，實現了杭州的大都市之夢。

1.對杭州中心城市的積極作用

“撤市設區”擴大了杭州城市的發展空間，優化了資源配置，增強了集聚輻射功能，提高了城市綜合競爭力。

（1）提高了杭州城市競爭力。行政區劃調整為杭州城市發展贏得了一定的空間，為實現從西湖時代向錢塘江時代空間結構轉變奠定了堅實的基礎。杭州大都市品牌效應彰顯，投資環境改善，促進了都市區經濟快速增長，如2012年杭州GDP總量為7803.98億元，比2000年增長了466%，經濟外向度顯著提高，2003年實際利用外資是2000年的11.51倍。

（2）統籌了都市產業發展。杭州自然與人文資源眾多，如何在保護與發展中取舍、如何協調旅游與工業的關系一直是十分棘手的問題。行政區劃的調整，為統籌解決杭州大都市區自然與人文環境的保護問題提供了重要保障，也為杭州產業結構的重組提供了寶貴的契機。第二產業逐步向下沙城、江南城、臨平城及外圍組團轉移，主城區增強了經濟國際化及綜合服務功能，發展成為產業集聚、輻射和創新中心。

（3）優化了城市空間布局。原來杭州市以舊城為核心的團塊狀布局，轉變為以錢塘江為軸線的跨江、沿江網絡化組團式布局，杭州確立了“城市東擴、旅游西進、沿江開發、跨江發展”的城市建設目標，形成“一主三副、雙軸六大組團、六條生態帶”的開放式空間結構規劃藍圖。“撤市設區”緩解了主城區交通等各方面的承載壓力，優化了城市空間布局，如蕭山的空港新城和大江東工業園區，承接了杭州工業企業轉移和人口轉移，減輕了杭州主城區公共設施負荷。

2.對蕭山、余杭區的積極作用

區劃調整后，蕭山、余杭兩區的發展層次和地位得到提升，兩區的城市化水平逐步提高，城市體系日益合理，城市功能不斷完善。

（1）開始從農村到城市的跨越?！俺肥性O區”加快了蕭山、余杭從“縣域經濟”向“城市經濟”的轉型步伐。投資規?？涨皵U大，從2000年至2012年，蕭山固定資產投資額從101.72億元增長到616.93億元，增加了6.06倍；余杭的增幅為11.32倍?；A設施日益完善，杭州市基礎設施建設也從都市區的層面進行考慮，如地鐵一號線開通運營，蕭山、余杭步入“地鐵時代”。蕭山、余杭積極開展大規模的道路基礎設施建設以接軌中心城區。非農人口迅速增加，2000至2012年，蕭山非農人口占比由21.09%上升到42.50%，余杭則從22.52%增加到55.39%。城市發展日新月異，兩區堅持實施“城市化引領”戰略，城市框架進一步拉開，截止2012年，余杭建城區面積達到52.54平方公里，建城區實有城市道路面積為675.52萬平方米；2012年蕭山完成基礎設施投資162.41億元，城市面貌煥然一新。

（2）開始從縣域到都市的轉型。蕭山、余杭原來屬于典型的城郊市，主要以農村和集鎮地域為主，空間發展較為散亂。借助區劃調整提供的契機，從縣域經濟轉型為都市經濟。產業結構快速轉型，2000年，蕭山一產占比為9.6%，到2012年，下降到3.5%，二產則由55.5%增加到61.4%；余杭一產由2000年的12.8%下降為2012年的5.7%，三產從31.9%上升為43.9%，工業化城市化主導型的產業結構已經形成。對外貿易發展迅速，兩區出口基本形成了外貿企業、外商投資企業、生產自營企業三路大軍并進的多形式、多渠道、多層次的新格局；余杭已與100多個國家和地區建立了貿易關系，遍布世界六大洲。利用外資日益擴大，到2012年兩區外資企業總數超過千家。

（3）實現從弱縣到強區的跨越。蕭山、余杭提升了整體發展層次，參與更高層面的競爭，經濟實力快速增加，2012年，蕭山區實現生產總值1611.72億元，是2000年的7.11倍；余杭區的生產總值也從2000年的137.70億元增加到2012年的834.94億元，增長了6.06倍。財政實力不斷增強，2012年，蕭山區全年完成財政總收入230.68億元，是2000年的13.28倍，余杭區的財政綜合實力在全省躍居前列。

3.蕭山、余杭實現“同城同待遇”的案例

案例1：話費標準實現“同城同待遇”

2008年7月1日，取消杭州、蕭山、余杭三地互打區間電話通話費，統一執行市話費標準。區間通話和區內通話對應著不同的通話資費標準。杭州主城區、蕭山、余杭三地固定電話互打一直以來實行的是區間通話費標準。 [2008]58號《關于調整蕭山、余杭區固定電話營業區間通話費標準的通知》實施后，除了取消了區間通話費，蕭山、余杭的用戶，享受中國電信杭州分公司提供的移機不改號、同城辦理業務、同城繳費等服務。

案例2：推進城鄉公交一體化

公共交通是關系人民群眾切身利益的重大民生問題，也是推進“同城同待遇”中普遍遇到的難題。2008年，杭州市公交集團組建了余杭客運公交有限公司、蕭山公共交通有限公司，完成了余杭、蕭山與主城區的公交一體化工作。杭州市主城區和余杭區公交實現一體化經營，公交IC卡互聯互通。真正為老百姓出行提供了便利，基本實現了一體化經營、同城同待遇。

（二）“撤市設區”帶來的問題分析

“撤市設區”其根本目的是在城市化過程中更好地利用當地的固有發展優勢，釋放地方自然、人文等各類資源的巨大潛力，使之成為本區域健康發展的有機力量。“撤市設區”為城市發展拓展優化了發展空間的問題，并通過強制的手段進行區域發展協調，大幅度提升了區域整體發展層次和水平。但作為一種集權式的都市區治理手段，由“撤市設區”所造成的問題也極為明顯。

1.對杭州中心城市的消極影響

（1）城市發展邊界難以鎖定?！俺肥性O區”容易造成城市不斷向外蔓延，城市邊緣區的大片耕地被侵占，耕地資源大面積銳減。通常以近郊區最為劇烈，大片農田被征用而轉為城市用地。

（2）配套設施政策難以跟進。受傳統發展理念影響及地方財政限制，我國“市”級發展重點在主城區，在整個市級財政有限、還不能全面鋪開建設、“均衡發展”的情況下，新設區很容易成為市級財政忽略的對象。同時，由于管理權限上收、自治能力受到限制，利民政策、便民設施難以跟進，新設區很有可能成為“沒有父母照顧的孩子”。

（3）城市化的局面難以形成?！俺肥性O區”的行政調整，名義上城區人口、空間規模急劇擴大，但大面積的城區內仍然是農村產業、農村人口、農村管理體制，這就易形成一種虛假、被動的城市化?！班l還是那個鄉、村還是那個村”，那么這種僅僅停留在統計數字上的、名稱上的“城市化”就是毫無意義的。

2.對蕭山、余杭區的影響分析

“撤市設區”將行政權力高度集中，固然可以使得政令暢通，政府權威得到加強，但也增加了行政干預，損害地方發展的積極性、主動性和靈活性。

（1）削弱了原行政單元的自主自治能力。區政府職能是管理區內環境、設施、治安和公共福利事業等，縣或縣級市自主權和綜合決策權比市轄區要大。行政區劃調整后行政級別提高，部分管理和審批權限勢必會上收，使得原市（縣）級行政單元失去獨立的決策權。

（2）同城而不同待遇的矛盾凸現。蕭山、余杭原屬于縣域經濟，基礎設施建設和社會保障體系不很健全。特別是主城區到蕭山、余杭兩區的主要干道、教育、衛生、防洪等重大項目建設相對滯后，社會保障不對接，公交、出租車進入主城區不能享受同城待遇。由于財政體制與管理權限的障礙，各利益主體從各自既得利益出發，給公共服務設施的共建共享、特殊需要項目的規劃建設帶來了諸多困難。

（3）行政體系不一，易產生管理矛盾。“撤市設區”后，形成中心城區行政區劃體系“市—區—街道辦事處—居民委員會”與新區“市—區—鎮（鄉）—村民委員會”并存的兩種行政區劃體系。主城區與新區之間，在城市性質功能、產業與就業結構、土地制度、行政體制等方面，都有很大的差別，如市政府以管轄主城區功能為主，而新區作為典型的地域行政區，其重要職能是對農村的管理。

3.蕭山、余杭“同城同待遇”的期盼要求

2008年，杭州市政協委員黃炳元、呂勝平、祝騎云等提出了《關于蕭山余杭兩區和杭州五城區實行同城同待遇的建議》，蕭山、余杭居民“同城同待遇”的呼聲也比較強烈，主要與老城區存在未接軌的系列待遇問題（見表2）。

表2 全面接軌、基本接軌和未接軌項目梳理①用電價格、成品油價格、區直屬醫院的藥品招投標價格、九年制義務教育收費、固定電話通話費、有線電視價格、職工基本生活品價格補貼、液化氣價格目前都已經實現了全部接軌。

實現全面接軌和基本接軌 優于老城區 與老城區未接軌余杭1、職工基本醫療保險2、農民工醫療保險3、職工基本養老保險4、企業退休人員門診醫療5、農村居民養老保險6、城鎮老年居民保障7、工傷保險8、生育保險9、失業保險10、幫困助學政策11、住房公積金12、廉租住房13、固定電話通話費14、公交一體化1、城鄉居民合作醫療保險2、醫療救助辦法3、事業單位養老保險4、固定電話月租費等1、征地農轉非養老保障2、生均公用經費3、住房補貼4、經濟適用房5、戶籍遷移政策

四、蕭山、余杭融入杭州的實證調研

本文主要采用問卷調查法和個案訪談法對蕭山、余杭市民融入杭州的現狀進行實證分析。

（一）蕭山、余杭社會融入的問卷調查

調研問卷發放分兩個時間段進行，一是2012年9月至11月期間；另一個是2013年5月至7月期間。共發放問卷650份，回收497份，實際問卷有效率為76.46%。問卷是隨機發放，地點集中于蕭山、余杭和杭州主城區，發放的對象含蓋杭州主城區居民、蕭山居民、余杭居民和在三地的外來務工人員。由于樣本不多，問卷調查對年齡結構、性別比例、學歷、個人年收入、職業等基礎信息沒有細分。

在問卷調研部分，將影響蕭山、余杭融入杭州的因素分為文化融入、地域融入、地位融入、群體融入和職業融入五個方面（見表3）。

表3 蕭山、余杭社會融入評估統計

（1）文化融入。文化融入從“喜歡xx的風俗習慣”和“經常與xx的親朋好友走動”兩方面進行評估。從“喜歡xx的風俗習慣”來看，有11%的蕭山居民、17%的余杭居民喜歡杭州風俗習慣，但主城區居民分別只有5%和8%的人喜歡蕭山和余杭的風俗習慣。蕭山居民、余杭居民很認同本地的風俗習慣，但對彼此的風俗習慣認可度并不高。從接受價值方面來看，有超過一半的蕭山、余杭居民會與杭州居民交往，但總的來說，三地居民與本地居民的交往明顯多于異地。當然，這種現象與交通、親朋好友所在地等因素有關，同時也表明三地居民對本地文化認同有固化傾向。

（2）地域融入。地域融合方面主要表現為“期望子女在xx發展”和“有在xx添置房產”兩方面。從表3中可以看到，有78%的被訪蕭山居民、65%的被訪余杭居民“期望子女在杭州（或其他國家、大城市）發展”，但“期望子女在蕭山、余杭發展”的被訪杭州居民幾乎為零，反映出人往高處走的思想。在自己未來的定居打算上，被訪杭州居民中，23%的有在余杭添置房產的意愿，打算在蕭山添置房產的只有1%。而考慮在杭州（或其他大城市）添置房產的蕭山、余杭居民均超過一半，表明融入杭州的意愿較強。

（3）地位融入。在進行問卷調查時將在大都市社會綜合地位分為“較高”、“中層”、“較低”三個層次。表3中列出了居民地位認同的分布情況。認同為“較高”的只有2%，且均為杭州居民；有65%的杭州居民認為自己屬于“中層”，而蕭山、余杭居民的地位認同“中層”的分別只有25%、18%；歸類為“較低”的蕭山、余杭居民均超過了七成。

（4）群體融入。群體認同的測量上采用的是自我歸類的方法，從表3中三大群體認同分布狀況可以看出，只有21%的蕭山居民認同自己是“杭州人”，余杭居民的認同感稍微強一點，比蕭山居民高出3點5個百分點。超過五成的蕭山、余杭居民堅持自己是“蕭山（余杭）人”，將自己和杭州人劃分開來。由此可以看出，兩地居民對大都市的歸屬感還不強，群體融合度并不高。

（5）職業融入。本研究中職業認同的測量上只采用了一個問題，即職業滿意度。蕭山居民“對職業的滿意度較高”的最多，達到23%；有56%的杭州居民對職業滿意度持中等態度；“對職業的滿意度較低”的是余杭居民，占39%。蕭山、余杭居民職業滿意度普遍處于中等偏上，這個結果與杭州居民差異不大。

（二）蕭山、余杭社會融入的個案訪談

本課題選取了6個訪談個案，對象包括2名蕭山籍、2名余杭籍、1名老杭州人和1名新杭州人。被訪者身份有普通保安、農民、教師、公務人員等。

訪談個案1：余杭人，男，47歲，民營企業主

我自己在辦個小廠，余杭這十多年發展快，杭州畢竟大家都知道，我們做銷售時這個名字比余杭管用。不過蕭山人比余杭人精明，得到的比余杭人多。當初的蕭山機場原本選址余杭（方山到吳山），蕭山人腦子聰明，土地白給，結果機場就選址在蕭山了。是不是杭州人，每個人看法不同，我和一些朋友，把房子買在杭州，小孩初中、高中都在杭州讀的，不買房還只能在臨平讀。余杭有錢的話，福利可以比杭州搞得更好，關鍵還是經濟實力。

點評：品牌效應很重要。經濟實力是福利的基礎。

訪談個案2：余杭閑林人，女，68歲，在家務農

我在家種點菜，前幾年也到廠里上班，現在不去了。杭州人、余杭人對我來說，一樣的，不過年輕人喜歡做杭州人?，F在公交車比以前多了很多，十分方便。

點評：好一個“年輕人喜歡做杭州人”?！俺肥校h）設區”符合年輕人的意愿，也符合時代的潮流。

訪談個案3：蕭山人，男，15歲，初中學生

我們老師上課經常講杭州的學校怎么怎么樣，杭州的重點高中怎么怎么樣。中考我們考蕭山一中、二中，但還是希望能讓我們考杭州的高中，考杭二中、考學軍中學。

點評：同一個城市，孩子總希望有同樣的機會。

訪談個案4：蕭山人，男，49歲，公務人員

我認為蕭山、余杭“撤市（縣）設區”后，發展是非常明顯的。一是增強了心理預期。杭州城市名聲、品牌效應延伸到蕭山、余杭。蕭山、余杭交通更加便捷，環境更加優美。人們紛紛看好大都市，對杭州的發展前景充滿信心。二是樹立了嶄新形象。區劃調整后，蕭山、余杭都在緊鑼密鼓地按照新的城市規模加快進行規劃和建設，拉開了新一輪城市建設的大框架和主骨架，展示出大力推進城鄉一體化、城市現代化的蓬勃生機。三是隨著城市硬件向近郊的延伸和城市文明向近郊的輻射，區劃調整還帶來了人們思想觀念的深刻變化，昔日的鄉下人變成了城里人，農民逐步成了市民，人的精神境界得到了升華，自豪感油然而生?！巴峭觥毙枰o政府一定的時間。

點評：實現“同城同待遇”只是時間問題?！俺肥性O區”讓鄉下人變成了城里人，讓農民逐步成了市民，提升了人的精神境界，這可是巨大的社會進步。

訪談個案5：杭州人，女，52歲，大學教師

杭州人真應該感謝余杭、蕭山，否則，杭州的房價真不知漲到什么價格了。我住在城西，十多年來，城西生活配套已經比較成熟。外地務工人員也很多，大家對籍貫不是很在意。不過，既然是同一個城市，還是要盡量公平。

點評：公平永遠不能忽視。

訪談個案6：新杭州人，男，34歲，公司職員

我老家貴州，因為在杭州上的大學，很喜歡這個“人間天堂”。現在城西一家電腦公司上班，平時倒也從沒關心蕭山、余杭和杭州的關系。前兩年看中了余杭閑林的一個樓盤，樓盤價格比較合適，而且和工作單位之間交通也比較便利。我的公積金一直交在省公積金中心，可聽朋友說，如果是省公積金，購買余杭樓盤申請不到公積金貸款，最后也賴得煩，就放棄買那個樓盤的房子。不過，倒是想過，都一個城市了，還不“直線接軌”？

點評：在浙江省和杭州市公積金管理中心繳存公積金的市民買余杭、蕭山的房子，在政策上是允許申請公積金貸款的。但在貸款額度上，要執行當地政策，同樣的繳存額，能申請到的貸款額度要低于杭州市。

調研結果顯示，蕭山、余杭“撤市設區”后能較好融入杭州，但社會融合度還有待提高。

五、推進蕭山、余杭融入杭州的政策建議

（一）實現社會融入的三方策略

社會融入理解為兩種取向：一是把社會融入理解為人與社會的和諧狀態，可稱為社會融入狀態；二是把社會融入理解為實現人與社會和諧的過程，可稱為社會融入過程。社會融入不僅包括流動人口的主動融入，也包括流入地對流動人口的接納。蕭山、余杭完全融入杭州，不僅僅是蕭山、余杭人完全適應同化杭州，同時也是主城區市民接納和接受蕭山、余杭人，達到兩者和諧的過程?；谏鲜霈F狀，本文對政府部門、蕭山余杭居民群體、杭州居民群體提出如下建議：

1.給政府部門的建議

健全完善政策，繼續提高蕭山余杭居民的社會保障權利，促進福利統一；鼓勵各地方部門積極開展地方文化活動，比如：開展社會文藝匯演，棋牌競技活動，郊游等。加強蕭山、余杭居民群體和杭州居民之間的交集，引導蕭山、余杭群體融入杭州生活；弘揚團結友愛的良好傳統，鼓勵電視臺等新聞媒體發掘和報道正面案例，發揮正能量，從心理層面上淡化隔閡。

2.給蕭山、余杭居民的建議

主動融入勝過被動接受。應主動融入杭州大都市生活，從心理上放下排斥感，主動接受，才能更好融入；樹立正確的交際態度，不驕不躁，不卑不亢，相互尊重；堅持學習，提高自身文化素養，堅持自力更生，發揮群體的正能量。

3.給杭州居民的建議

樹立正確的交際態度，不因杭州人的身份而對蕭山、余杭居民產生偏見。杭州大都市的和諧不只是蕭山、余杭居民單方，還有本地居民對待蕭山、余杭居民的態度與觀念；發揮主人翁的作用，予人玫瑰，積極幫助在生活上存在困難的蕭山、余杭群體，營造和諧的人文氛圍。

（二）實現完全融入的體制改革

要實現“同城同待遇”，關鍵在于政策因地制宜、量體裁衣，突破財政體制上的融入障礙。

1.建立財政體制改革的目標

合理劃分政府各層級事權與支出責任，妥善處理原“省管縣”財政體制遺留下來的利益調整可能出現的新問題，達到市級政府管理層次與管理幅度動態平衡，把“同城同待遇”作為行政體制和財政管理體制改革的“急先鋒”，理順市、區政府行政和財政關系，均衡蕭山、余杭兩區政府財權和事權，合理配置區財政能力，形成包括完善的稅收政策、科學的轉移支付制度、規范的收入支出責任在內的，科學化、精細化，有利于實現蕭山、余杭“同城同待遇”的公共服務均等化供給的財政體系。

2.確立財政體制改革的原則

（1）與轉變政府職能相結合。用市場經濟理念，重新定位市、區兩級政府理應承擔的事權，重新劃分各級政府的支出責任。構建以公共產品供給為目的，促進公共服務均等化的地方公共財政體系。

（2）處理好各方利益重新調整。市級政府應準確度量對區級政府的約束尺度；制定激勵約束機制，消除區級政府對改革可能采取的抵觸情緒；區級政府應增強管理與服務能力。

（3）促進各城區發展橫向均衡。市級政府應集中財力向經濟基礎薄弱的城區傾斜，增強弱區發展經濟、增加收入的能力，提高弱區公共產品的供給水平，以達到縮小新舊城區的橫向財力差距，為全市新舊城區公共產品供給均等化、實現“同城同待遇”創造條件。

3.探索財政體制改革的路徑

（1）科學界定市、區政府間事權關系，構建明晰的事權財權關系。蕭山、余杭兩區事權重心下移而財權重心上移，使兩權更加缺乏呼應，基層困難加重。事權分工要確保市、區兩級財政的主要職能轉移到積極消除新舊城區公共產品和服務的保障差異，提高市、區兩級政府的事權運行效率上來。

（2）著力改進不同支付渠道，提供公共財政均衡保障。建議加大“因素法”為主要方式的均等化轉移支付的力度，建立以一般性財政轉移支付為重點、有條件轉移支付相配合、特殊專項轉移支付為補充的復合型轉移支付體系，加大財政轉移支付力度，增加“三農”投入和改善民生支出的財政轉移支付，切實減輕兩區財政負擔，確保兩區基本公共產品和服務均等化提供。

（3）設立“新天堂”公共服務建設基金，助推兩區實現“同城同待遇”。除政府投資外，若能將閑散民間資本，以及國內外其他地區有增值愿望的資金引導為直接投資，設立“新天堂”公共服務建設基金不失為一個最具優勢的選擇。其優勢在于減輕地方財政的壓力。

（4）強化兩區財政預算管理，提高財政資金運作效能，完善財政管理的激勵約束機制。新一輪財政體制應按照《預算法》等規定，制定和完善蕭山、余杭兩區財政預算管理制度，加強制度建設和基礎管理，建立健全體制運行保障機制。預算管理堅持量人為出、統籌兼顧、突出重點的原則。優化支出結構，加強資金監管，不斷提高財政資金使用效率，防止資金浪費，實現城區內自主發展和自求平衡。

（三）實現完全融入的機制創新

在現行的體制下，通過機制創新助推蕭山、余杭的完全融入。

1.都市協調整合的總體策略

（1）理念——由被動融入到目標導向。市政府應通過示范導向、規劃導向、政策導向、服務導向、重大活動導向及輿論導向等來不斷加深人們對“杭州大都市”理念的理解，建立起各方都能認同的目標，讓群眾在各個層面上切實感受到大都市的價值與實惠，實現雙向互動、共生共贏。

（2）方向——由空間擴張到內涵提升。杭州在大都市框架初步形成之后，亟待全方位整合與內涵提升。必須優化杭州大都市區空間結構形態，明確各區功能定位與布局，加快合理的產業分工，妥善保護自然與人文資源，解決和處理好各種管理體制和政策性因素的阻礙，形成良好的區域協作機制，促成蕭山區、余杭區與主城區從多元磨合到整合一體。

（3）模式——由權利博弈到分權管治。伴隨著政治與經濟體制改革的逐步深入，政府更多的是充當城市公共物品的提供者和調節者，而非社會經濟的主導者。其協調機制、手段、組織方式也必須與時俱進，不斷創新。杭州各級政府應掙脫權力博弈與利益爭奪的狹隘立場與思維的束縛，積極探索合理分權、利益共享、遵循法制、順應市場、協調融合、效能并存的新都市管治架構。

（4）途徑——由局部突破到系統創新。杭州都市協調整合進程應堅持全局利益與局部利益相統一、穩定性和靈活性相結合、合理性和可行性相銜接，力求在保持經濟持續、較快發展的同時，實現最佳的社會、環境、文化耦合。在重大管理權限調整、區域協調機制及平臺構筑、產業協作分工、重要公共設施布局、基礎設施共建共享、同城同待遇等方面取得突破；同時，應加快制度創新，系統實現政府職能、地方財政稅收體制、地方政府績效考核體制、都市管治模式等的重大變革。

2.都市協調整合的機制創新

（1）把握政策的對接。行政級別的改變，給區域帶來了不安定因素，影響行政干部的積極性，加劇上下層級之間權利博弈。需要政府將“利民、惠民”政策放在首位的同時，充分考慮干部和民眾在生活上、情感上的過渡。

（2）充分挖掘資源優勢。蕭山、余杭與杭州市區相比擁有環境、空間資源等方面的優勢，在充分挖掘資源優勢的同時，避免為爭取盡快啟動地區的開發而以犧牲環境、品質為代價的開發行為。增進公眾在城鄉規劃、建設、管理上的知情權、參與權和管理權，廣泛吸引公眾參與現代城鄉管理。

（3）加快城鄉統籌建設。城鄉統籌理念日漸深入人心，縮小城鄉生活水平差距、合理轉移農村剩余勞動力是杭州市政府的首要任務。余杭區農業人口、農業產業比例仍相當大，應引導分散農戶從小規模生產轉變為合作化、企業化的“基地+農戶+公司”的社會化大生產，建立農業特色基地、農業科技園區。依據產業關聯效應，在中心村建立農產品儲藏和粗加工點，轉移農村剩余勞動力，逐步實現農業的產業現代化。

責任編輯：孫艷蘭

＊本文系浙江社科規劃課題“財政科技投入產出效應及優化研究”（13NDJC02YBM）和2012年杭州市發改委委托課題“突破蕭山、余杭融入杭州的體制機制障礙研究”的階段性成果。

作者周旭霞，女，杭州市社會科學院經濟研究所研究員（杭州 310006）。