城市“智慧治理”:信息技術、政府職能與社會治理的整合機制*——以杭州市上城區的城市治理創新為例

□汪錦軍

在城市化迅速發展的過程中，政府正尋求多種思路來解決城市治理問題。新信息技術的采用、更多的公民參與、跨部門協作等，都是政府應對城市治理的創新思路。而隨著這些多元手段的采用，在城市治理中形成了不同創新手段相互影響、相互促進的局面。①Gianluca C.Misuraca,E-Governance in Africa:From Theory to Action-a Handbook on ICTs for Local Governance,Africa World Press,2007,PP.10-91.比如，信息技術的采用更好地推進了政府信息公開和公民參與，②Aroon Manoharan,E-Governance and Civic Engagement:Factors and Determinants of E-Democracy,IGI global,2012,PP.1-24.政府部門之間協調的需要推動了更多信息技術的采用，而信息技術與公民參與的推進又促使政府不斷調整職能體系和運行機制。③Abid Thyab Al Ajeeli,Handbook of Research on E-Services in the Public Sector:E-Government Strategies and Advancements,IGI Global,2010,因此，一種現代社會的全新治理創新體系應運而生，本文將信息時代的這種多元互動的創新體系稱之為“智慧治理”。“智慧治理”既是一種將現代信息技術與政府為主導的多元社會治理體系結合的政策思路，也是解釋目前具有這種特征的城市創新理論框架。杭州市上城區近些年通過區委區政府層面積極推動，在基層社會管理創新、現代信息技術平臺搭建中主動規劃、積極推進相關機制創新，較好地整合了信息技術平臺與政府職能調整、社會基層管理創新等多方要素，形成了一種融合智慧城市與復合多元治理體系的“智慧治理”新趨勢。現以杭州市上城區為分析個案，來探討現代信息技術平臺運用、政府職能體系建設與社會有序參與的互動機制，并對未來智慧治理的發展提出若干思考。

一、“智慧治理”:融合信息技術與多元主體參與的現代治理體系

城市化是不可阻擋的發展大趨勢。城市化意味著集聚的資源要素、頻繁的流動人口、更加多元的社會結構等。城市化帶來一系列不同于傳統社會的新的治理問題。因此，需要以全新的機制來應對和化解城市化進程中的多元交流、融合、沖突、利益表達等問題。

在應對城市化的挑戰中，目前有兩種主導性的創新思路:以智慧城市為代表的技術導向創新戰略和以多元復合治理為代表的制度導向創新戰略。關于智慧城市，美國IBM的界定是:可以充分利用所有今天可用的互聯化信息，從而更好地理解和控制城市運營，并優化有限資源的使用情況的城市。①《智慧的城市:理解IBM智慧城市的基礎》，http://www.ibm.com/smarterplanet/global/files/2011_2.pdf，2011年2月1日。智慧城市有四大基本特征:全面物聯、充分整合、激勵創新、協同運作。即智能傳感設備將城市公共設施物聯成網，物聯網與互聯網系統完全對接融合，政府、企業在智慧基礎設施之上進行科技和業務的創新應用，城市的各個關鍵系統和參與者進行和諧高效地協作。相對于過去的電子政府而言，智慧城市更強調互聯網、物聯網的綜合運用來提高城市運營管理和政府公共服務的績效。而另一方面，隨著社會結構的日趨多元化，城市政府面臨著越來越復雜的治理難題，諸如老齡化、流動人口、階層分化等，使得政府難以通過單一手段解決不同公民的多層次需求問題，為此多元復合治理戰略成為地方政府的創新選擇。相對于傳統治理的政府絕對主導地位而言，復合治理強調在政府的主導之下，更多地鼓勵社區、社會組織、企業等各種主體一起參與解決相關問題，強調不同主體之間在社會治理和公共服務中的分工合作。應該說，智慧城市和多元復合治理創新代表了近些年城市管理創新的兩種思路，全國各地在這兩方面都涌現了很多非常有價值的創新探索。隨著這兩種創新思路在實踐領域的不斷推進，一種融合智慧城市和復合治理的治理創新戰略成為可能，我們將這種融合兩種創新的新型城市社會治理創新戰略稱之為“智慧治理”②西方開始用“E-governance”、“digital governance”、”E-service”來替代過去的E-government。在國內，一些文章用電子治理（E-governance）闡述相關變革。不過，本人認為電子治理這個詞在中文里難以傳達現代信息技術與傳統治理手段融合的真實含義，尤其難以表達公民參與和公民導向的意義。因此本文采用“智慧治理”這一概念，來描述政府、公民和其他各主體依托于現代互聯網、物聯網平臺的參與、互動與合作過程。。“智慧治理”既不是單純的智慧城市，也不是過去所說的復合治理，它是一種將技術導向的智慧城市和多元力量參與的復合治理融合的一種全新思路。“智慧治理”強調，在越來越復雜的現代社會，應當以現代信息技術為支撐，通過信息技術的運用，打造一種更為開放、多元和快速回應的社會治理體系。“智慧治理”具有如下特點:首先它是以人為本的治理，相對于智慧城市而言，“智慧治理”從人本身的需求出發而不是從硬件設備控制管理出發來提出創新方案；其次，“智慧治理”強調公民個體的獨特需求，相對于過去治理而言，“智慧治理”更強調每個公民個體的獨特需求，“智慧治理”從技術與治理機制結合的新思路，盡可能滿足每個人的獨特公共服務需求和利益表達；再次，“智慧治理”強調技術與政府職能、與社會治理機制的有機融合。“智慧治理”盡管強調技術的重要性，但不唯技術，認為技術能夠發揮作用的關鍵在于技術與組織架構、管理機制的有機結合。

二、“智慧治理”中的信息技術、政府職能與基層治理的整合:杭州市上城區的創新實踐

應該說，到目前為止，“智慧治理”還不是地方政府廣泛運用的流行概念，這里所講的“智慧治理”，更多地代表了一種地方政府未來的創新思路。但一些地方的創新，已經在事實上從統籌的角度出發，開始探索現代信息技術與政府職能、公民需求和基層治理的有機聯系，并在社會治理中發揮著越來越重要的作用。杭州市上城區近些年的治理創新就代表了這種發展路徑。作為杭州市的中心城區，上城區是南宋皇城遺址的所在地，環湖沿江依山傍水，區域面積18.1平方公里，轄6個街道54個社區，戶籍人口32.96萬人，流動人口9.6萬人。多年來，上城區的經濟總量一直保持杭州市主城區首位，以杭州市區0.6%的土地面積，實現了杭州市9%的GDP和8%的地方財政收入，人均GDP在全國150余個省會城市主城區中列第三，經濟密度列第二。杭州市上城區是浙江省唯一的純城區，人口老齡化程度達到24%。作為一個地域面積狹小、人口密集、老齡化程度高的區域，地方政府面臨著比其他地方更多的公共服務挑戰，也因此催生了多元治理和服務創新的思路。下面以杭州市上城區的治理創新為案例，來分析和描述“智慧治理”作為一種創新思路，如何融合現代信息技術、政府職能，以及基層社會治理創新來構建相互協調的統籌體系。

（一）以互聯網、物聯網運用為樞紐，推進城市社會治理智能升級

互聯網和物聯網正在改變我們的生活，對城市管理而言，政府需要積極運用這些現代信息技術，以應對不斷變化的城市發展挑戰。杭州市上城區在社會治理體系建設中，正是以互聯網和物聯網為代表的現代信息技術為依托，在城管執法、基層社會管理和公共服務等領域，積極開發相關的信息平臺，有效推動了城市社會治理的智能升級。

首先在城管執法方面，應該說，城管執法問題是現代城市管理中非常復雜而棘手的問題。近些年來，隨著信息技術的發展，智能城管成為解決這些棘手問題的積極思路。為解決在城管執法中管理信息不對稱、管理方式粗放、責任壓力不傳遞、工作結果因人而異、城管執法行為社會公信力低等問題，杭州市上城區積極探索運用現代互聯網和物聯網技術，推進城管執法的信息化和標準化。2010年10月，上城區開始試運行城管智能管控平臺，2011年4月正式運行。該智能城管管控平臺通過固定監控、移動監控、智能探頭、衛星定位等多種方式，利用現代三維地理信息系統整合主要道路信息，形成全方位、實時動態的城市管理信息系統。相關信息技術的運用給城市管理帶來了多層面的績效提升:基于管控平臺的實時信息傳輸使得指揮中心能與前線工作人員直接溝通，由此避免了中間環節信息傳輸不暢的問題；立體化的信息技術裝備使得所有工作和執法環節都電子留痕，從而為精細化績效考核提供了基礎；而基于GPS和地理信息系統的城管執法人員運行軌跡記錄和跟蹤，則可以實時優化城管在不同區域的資源配置。杭州市上城區城管在信息技術升級的基礎上，通過改進管理問題處置方式、工作人員考核機制等，大幅提高了城管工作績效和社會公信力。

而在社會服務管理方面，杭州市上城區構建了社會服務管理聯動網（上城平安365平臺），該服務管理聯動網是一個把居民信息和問題采集、上報、交辦、處置、反饋、評價和結果運用等環節融為一體的服務系統。聯動網利用地理信息系統技術把全區54個社區劃分為159個網格、593個片、2516個組，全天候無縫隙收集社情民意，信息由社區網格員將其上傳，“平臺聯動處置中心”根據政府職能和服務標準確定受理部門，并協調不同部門聯合處理相關問題，以確保每一個要求都有回應，每一個問題都得到處置。信息化的服務協調平臺破除了社區和各政府職能部門之間溝通的障礙，社區與政府職能部門的縱向間組織溝通變成了基于平臺的網絡化溝通，使社區不但成為社會問題的發現者，而且成為解決問題的參與者。在管理平臺上，政府職能部門必須對相關問題進行回應，并接受聯動處置中心的監督與考核，從而使政府所有職能部門與社區成為一個解決社會問題的協同整體，形成了一個全新的協同治理體系。

另外，杭州市上城區居家系列服務全覆蓋網，將分散在民政、勞動、教育、衛生、計生、文化等與服務群眾直接相關的8個部門的公共服務進行資源整合和流程再造，并在厘清政府職能邊界基礎上，積極整合社會資源，使政府成為公共服務社會化的推動者和監管者，在公共服務的政府提供與社會提供之間架起了橋梁。從而構建起綜合性的“大服務”、“大保障”體系，目前包括了居家養老、居家教育、居家醫療、居家三優（優生優育優教）、居家就業、居家文化、居家安養和居家辦事等8種類別280多項服務，基本涵蓋了社區居民生活的主要需求，實現了居民需求與公共服務的零距離無縫對接。該平臺依據互聯網“云計算”工作理念和后臺支撐，積極應用物聯網技術，廣泛應用先進設備與現代通訊手段，實現了信息呼叫自動中轉，不需人工服務；服務全過程實時監控、留痕運作，既做到了對服務需求的快捷反應，也便于統計管理與效能考評，從而保障服務質量。

（二）以信息平臺為依托，推動與“智慧治理”相適應的政府職能體系建設

信息技術的引入使得政府的組織體系發生了變化，它需要政府管理從過去的科層化體系轉變為網絡化的和以技術為依托的新組織框架。①Mehdi Asgarkhani,“Digital Government and its Effectiveness in Public Management Reform:A Local Government Perspective,”Public Management Review,2005,7(3),PP.465-487.因此，隨著各大信息平臺的建設與投入運營，迫切需要一個與信息化相適應的新的政府職能體系。杭州市上城區政府認識到政府職能體系與信息化融合的重要性，通過推動公共服務標準化、政府聯動機制和全新的考評體系建設，打造一個適應信息化時代社會治理要求的政府職能體系。

首先，通過公共服務標準化體系建設界定政府的行為標準和職能邊界。現代信息技術是一種協同網絡，要求不同環節能夠在同一體系下對接運轉，因此它是政府管理標準化的催化劑。為了適應信息化平臺下政府職能的有效運轉，需要構建一個與信息化相適應的政府管理標準化體系。自2007年開始，杭州市上城區全面啟動政府行政管理與公共服務標準化建設。2009年，杭州市上城區被國家標準化管理委員會列為國家級標準化試點項目，其主要做法是:以規范公權、服務民權為目的，以構建政府職能標準化體系為核心，以制定具體職能管理標準為基礎，以推進標準實施和動態完善為重點，全面推進區一級政府行政職能的標準化管理，經過梳理，確定了5309項由政府職能細化出的具體工作事項及與之對應的880項法律法規、政策依據，針對“無法可依”的工作事項，完成了154項標準編制并分別作為國家、省、市、區級標準頒布實施。重點全面清理了2323項行政執法權力事項，已全部完成標準化流程編制，有113項已形成標準頒布實施。通過對政府具體職能的標準化，彌補現行法律法規制定的空白與執行中的縫隙，使每一項具體事項都有標準可依循、可操作、可檢查、可評價。在標準化基礎上，區政府通過已建立的3大信息化平臺和10個信息化應用系統，把具體標準的實施和評價流程在網上進行重構和固化。標準化管理和信息技術的有機結合，使各項職能的履行過程和結果均可以實現標準化控制，信息反饋更加直觀順暢，全面提升了政府精細化管理水平。

其次，通過政府聯動機制建設推動不同職能部門的協同運行。信息時代政府管理的一大特點便是要求多部門的快速回應，而信息技術平臺恰恰又成為多部門協同的有效平臺。杭州市上城區依托多個信息技術平臺，在聯動機制建設方面適時推進了相關創新。在應急管理方面，在一些諸如臺風等自然災害的應急處置中，區政府將信息平臺整合成一個多方協同運行的聯動機制。通過信息平臺將散落在各領域各方位的信息輸入終端實時上報信息，然后處置中心根據具體信息發出指令，所有信息內容可以瞬間傳送至所有部門，由此大大提高了政府的應急處置和多部門協同聯動能力。在日常的事務處理中，上城區依托信息技術平臺推動完善不同職能部門之間的事務協調機制。比如，在一些非常瑣碎的民生事務中，這些事務往往很難界定是由哪一個政府部門來負責的，由此過去往往出現各職能部門相互推諉的情況。杭州市上城區近些年依托信息技術平臺，設定了一些職能部門協調聯動處理這些民生瑣事的原則和機制。其中一條重要原則是“跨出一步”原則，即當出現難以具體界定由哪個職能部門來處理時，政府要求各部門以群眾需求為中心，凡是不屬于違法的，原則上應當由政府承擔責任的，都通過一定的機制保證政府部門處理。在這個過程中，區政府依托信息技術平臺的信息傳送、信息處置中心的權威型派單和相關領導的協調作用，形成了一個信息時代的政府日常事務處理聯動機制，提高了政府運行效能，樹立了政府的權威。

再次，通過全面改進考評體系提升政府效能。信息技術的運用使得精細化考評成為可能。比如，智能城管的建設不但提高了城市管理的智能化水平，而且城管及時推動了內部管理機制創新。杭州市上城區智能城管建設開始后，在運行機制方面按照標準化、精細化和流程化目標，以“量化考核、標準測評、網絡支撐、全面覆蓋”為目標，達到“工作任務定量、工作質量定性、工作紀律規范、工作標準統一、工作責任落實”。社會服務管理聯動網（平安365平臺）的建設也改進了區政府對社區和各個職能部門的考核體系。由于信息平臺能夠使社會反映的所有問題和處理過程都留痕，因此使得對各職能部門更注重政府公共服務質量、更有效回應群眾訴求的考評得以可能。

（三）以基層治理創新為基礎，實現基層社會治理與信息技術的有效銜接

如果說現代信息技術是“智慧治理”的紐帶的話，那么基層社會治理則是“智慧治理”的基石。信息化技術平臺之所以成為引人注目的創新，關鍵不在于這些信息平臺的技術有多先進，而在于這些信息技術平臺本身并不是單純的電子政務或智慧城市理念層面的技術平臺，而是很好地將信息技術的開發與基層社會治理實踐需要有機結合，并使這些平臺成為推動而不是阻礙基層社會治理創新的動力。比如上城平安365平臺，其有效運行的關鍵在于通過平臺有效推進了政府管理與社會自治的有效銜接，使政府管理與社會治理之間通過365平臺實現了全方位的互動。作為365平臺的一端，社區在平臺運行中起著尋找社會治理問題、反應百姓訴求、監督政府效能等多方面的功能。社區作為問題的發現者和反饋者，實時將各種需要解決的問題通過365平臺反饋到信息處置中心。上城區規定，社區社工每月必須走訪30戶居民（一個社區有12名左右社工），記錄每戶檔案，并要求社工實時上報社區各種民意訴求方面的信息，平臺對社區信息的上報情況進行跟蹤考核。據統計，運行半年多，網格信息上報就已經達到20余萬條。政府各部門必須對社區各種訴求快速回應并協調解決，如果對各種民意訴求拖延，未能在規定時間及時處理，政府相關部門都會在考核中被扣分，并被要求整改。信息處置中心通過平臺協調相關部門對社區反映的問題進行處置和反饋，整個處置信息都在平臺留痕，信息可以隨時查閱，平臺因此成為政府與社會的有效互動機制。原杭州市上城區委書記陳紅英介紹，建立該平臺初衷很簡單:建一個密切聯系群眾的平臺。通過這個平臺掌握基層信息，了解老百姓有哪些需求，再借助這個平臺解決問題，以黨組織服務解決兜底，“現在群眾需求越來越高，黨委政府對基層需求有效對接，才能促進和諧幸福”。

三、“智慧治理”在城市治理創新中的啟示

杭州市上城區具有“智慧治理”特征的多方整合性城市治理創新，給現代大城市的社會治理體系建設提供了積極的樣板，對探索“智慧治理”建設具有多個層面的啟示意義。

（一）“智慧治理”是新時期城市社會治理創新的整體性戰略

信息技術的快速發展和社會的多元治理趨勢都是城市化進程中不可阻擋的歷史潮流。在這兩股潮流中，如果有一個前瞻性的戰略來統籌規劃，那么可以使兩種趨勢相得益彰，更好推進城市治理創新升級。杭州市上城區的創新探索告訴我們，將信息技術和現代社會治理創新有機結合不但是可能的，而且可以大大提高社會治理的成效。因此，在各種創新思路中，需要一個統領性的戰略來整合相關的創新。“智慧治理”戰略正是這樣一種開放的統領性戰略，它要求各領域的政策創新都要兼顧技術和制度，要盡可能使技術創新和制度創新相互融合，并最終服務于社會大眾。鑒于“智慧治理”戰略的整合性，可以作為新時期城市社會治理創新的統領性戰略。在這種戰略導向下，政策創新就不止關注單一的新趨勢，而是將信息技術的開發和城市社會治理創新有機整合，通過信息技術來改進社會治理，通過社會治理創新來擴展信息技術的適用領域。尤其是大數據時代的來臨，智慧治理將會帶來更多的治理創新想象。在智慧治理的框架下，政府不但可以借助信息技術平臺整合政府職能，促進政府與社會的良性互動，而且可以通過信息技術平臺的運用，更好地幫助政府搜集各種相關公共服務信息，并通過對海量的城市服務信息數據的分析挖掘，來精確定位公民的服務需求和服務差異，了解政府服務提供中存在的問題，以及未來公共服務的發展趨勢等。因此，智慧治理是一種融合信息技術、政府職能和公民參與的動態互動體系，在這種戰略下，政府可以主動把握未來城市發展的脈搏，做到前瞻規劃，動態調整，以適應城市治理創新升級需要。

（二）“智慧治理”的關鍵在于有效整合政府職能與基層治理新機制

作為一種技術與制度融合的戰略，在“智慧治理”體系中，不但信息技術發揮著舉足輕重的作用，而且在技術之外，政府職能體系調整與相關機制創新也尤為關鍵。杭州市上城區的實踐說明，在信息化平臺的開發中，應當將政府職能和基層社會治理的創新需求置于同等重要的地位，要使信息化平臺成為政府職能轉變與職能整合的新動力，成為政府與社會有效互動溝通的橋梁。一方面，信息化平臺的開發和運用是政府職能整合的良好契機，在現代信息技術的推動下，很多過去難以調整和整合的職能得以整合，政府各部門借助信息技術可以更好地協調行動，不同部門的職能在信息技術的推動下變得日益清晰，也使更加細致入微的績效考評體系的推進成為可能；另一方面，信息技術也給基層社會治理創新提供了全新的機遇。在信息技術的推動下，公民個體的需求和意見表達變得越來越頻繁，也越來越迅速和直接，借助現代信息技術，任何公民需求都可以借助網絡平臺等技術無障礙傳達到政府部門，由此政府和群眾的溝通也日益暢通。因此，“智慧治理”使政府職能調整、基層社會治理創新的沖動和現代信息技術的推動相得益彰，是在互動中不斷整合的統籌戰略創新。“智慧治理”無論對政府效能還是對社會活力而言，都可以發揮非常積極的作用。

（三）“智慧治理”的根本是以人為本的治理

相對于過去智慧城市而言，“智慧治理”與其最大的區別不是技術的推廣，而是人的中心地位問題。不可否認，智慧城市也是以人的需求為導向的，但智慧城市主要關注硬件的物的要素，而“智慧治理”則更強調從每個人的需求著眼，更強調通過技術來改進人與人之間、政府與群眾之間的互動溝通。因此，在“智慧治理”中，技術的功能是服務而不是管制，對現代信息技術的利用是為了更好地為群眾服務，而不是簡單被看做一種便于對社會管制的手段。正是以人為本作為出發點，“智慧治理”中的技術與基層社會治理的創新，與民眾的需求表達可以形成有效的互動。杭州市上城區的實踐也印證了這一點，在上城的諸多信息平臺中，公民個體的需求始終是第一位的，無論是居家無憂在線平臺，還是平安365平臺，或是智能城管平臺，都將公民的需求體驗放在核心位置。