論融資性擔保公司的法律監管

摘 要：企業的發展離不開資金的支持，而中小企業資金的有限性決定了其在發展過程中必然會產生融資需求。中小企業融資途徑的不暢，以及融資性擔保公司在融資方面具有的安全和規范等優勢，促成了融資性擔保公司的產生與發展。面對融資性擔保公司的自身屬性及其發展過程中的失范現象，我們應當從監管主體、監管措施、監管程序等方面對其加強法律監管。

關鍵詞：融資性擔保公司；金融風險；法律監管

一、融資性擔保公司存在的必要性

根據《融資性擔保公司管理暫行辦法》第二條的規定，融資性擔保公司是指依法設立，經營融資性擔保業務的有限責任公司和股份有限公司。可見，融資性擔保公司具有安全性、流動性、 收益穩定性等相關特征。

中小企業競爭力不強，資信狀況不佳，擔保物不足，信用觀念不強等內部原因，加上對中小企業融資提供支持的法規政策不完善，社會融資門檻過高等外部原因，導致了中小企業融資難。在我國，投資于中小企業的資本供給是不足的，存在嚴重的融資缺口。而中小企業又存在財務制度不健全，自身抗風險能力差等問題，其獲取信貸后的監督成本非常高，金融機構普遍對中小企業“惜貸”。因此，為了使市場配置達到最佳效果，就需要政府進行適度的引導和干預，彌補市場調節的不足。隨著市場經濟體制的逐步建立和完善，使社會對信用的需求迅速增加，也隨之促使了擔保行業的產生，融資擔保公司也就隨之建立。

二、對融資性擔保公司進行法律監管的必要性

1.融資性擔保公司具有脆弱性和高風險性。與其他工商業企業相比，融資性擔保公司具有脆弱性和高風險性。這主要由以下因素決定：

第一，產品的特殊性。金融企業經營的是建立在信用基礎上的虛擬產品。信用是與公眾的信心相聯系，而普通公眾的信心卻取決于各種因素，只要一種因素發生變化，就可能導致信心的變化，從而導致信用乃至金融市場的變化，因此融資性擔保公司其本身產品的特殊性決定了金融市場的不穩定性。

第二，信息的不對稱性。金融機構信息的不對稱會帶來以下問題：首先，金融機構可以借機謀取不正當利益。其次，信息不對稱影響了客戶的選擇。普通的金融客戶無法了解金融機構的實際經營情況，因此無法根據自己的判斷選擇更優質公司。最后，可能造成金融市場的恐慌。由于金融客戶無法真正了解金融機構的真實經營情況，若當某一金融機構出現問題時，人們自然會懷疑其他金融機構是否存在同樣的問題，隨之金融客戶就產生恐慌。

第三，金融問題的傳染性。金融機構業務的開放性，導致金融機構之間具有大量的業務往來，特別是實行金融混業經營之后，金融機構之間的業務交叉越來越廣泛，融資性擔保公司和銀行的合作就是其中一種，如果融資性擔保公司出現問題，就會將問題傳染給銀行，從而就出現了系統性的金融問題。華鼎事件使得多數銀行陷入困局。

2.融資性擔保公司在經營中存在失范現象。國內擔保行業的快速發展，擔保公司數量的逐年增多，擔保行業出現業務不規范，操作不合理的情況。這集中表現在以下幾個方面：

第一，公司內部調控制度存在缺陷，許多公司對自身的擔保資金的來源和用途，擔保比例和結構，以及對提供擔保的中小企業的信用狀況和評級標準沒有明確的制度和詳細操作，加上風險補償機制的實施不到位，使自己陷于信用危機中。目前，有許多擔保公司交叉持股，其經常在多家銀行從事擔保業務，由于信息不透明，銀行很難把握的擔保公司的資本運作，影響了他們之間的合作。

第二，主營業務收益低，主從業務業倒置現象嚴重。融資性擔保公司對外提供擔保的數量一般可以放大到注冊資本的五到十倍，但是公司內部的不穩定性，可能導致大量的壞賬。許多擔保公司主營業務收益低，就熱衷于大項目和高風險，高利潤的投資項目或者將資金投入證券市場，增加經營的不確定性。

第三，擔保機構和銀行業金融機構合作不對等。建立互利共贏，共擔風險以及平等地位的合作關系是擔保機構在開展業務時最佳的途徑，但是事與愿違，由于擔保機構本身存在的問題，銀行對其信任度有待商榷，因此不得不提高合作門檻，制約其擔保能力，導致融資性擔保公司很難開展業務。

第四，存在大量的違法違規問題。融資性擔保公司的存在主要是解決中小企業貸款難的問題，但是一些融資性擔保公司一經注冊成立，其不是為了解決中小企業的貸款問題，而是為了從事一些違法違規行為，例如非法挪用注冊資金，參與民間借貸，違法經營票據貼現等，導致資本金嚴重不實，降低了融資性擔保公司的市場信用，增加銀行壞賬率，干擾市場經濟。

三、融資性擔保公司的法律監管現狀及不足

融資性擔保公司從事涵蓋有關信用的業務，行業準入限制較少，其發展前景受到眾多企業和其他投資者的青睞，成為新的投資熱點。但在表面繁榮的背后，不斷暴露出來的一些嚴重問題，迄今為止，針對融資性擔保公司的最高立法是銀監會等七部委聯合發布的部門規章《融資性擔保公司管理暫行辦法》（以下簡稱《辦法》），其他相關規定也多是不同部門和不同地方頒布的監管規章和規范性文件。這些監管規定內容交叉重復，有的甚至相互沖突，無力對整個擔保行業形成全面有效約束，法律威懾力明顯不足。具體來說，當前對融資性擔保公司的法律監管主要存在以下問題：

1.監管主體不明確。按照《暫行辦法》的規定，融資擔保公司的監管主體是由銀監會等多部門組成的部際聯席會議負責，而省級以下融資擔保公司的監管主體則由所屬省級人民政府自行確定。省級以下融資擔保公司的審批和監管，監管主體不統一，主要涉及各級政府金融辦，工信部門，發改委等部門負責。也存在一些地方財政出資的擔保公司，他們與財政部門存在監管被監管關系。這種復雜而混亂的監管體系造成了混亂的監管局面，使得融資性擔保公司的監管力度大打折扣。

2.監管措施不完善。 第一，信用評級體系不完善。當今我國努力推進誠信社會，但是對于信用評級的制度、標準和體系都不健全。一方面缺少高層次，高標準的國際評級機構；另一方面，融資性擔保公司在我國是一個新興產業，其相關制度，管理水平等都處于一個試探的階段，對于其內部評級機構建立是難上加難。因而，一些中小企業在選擇融資性擔保公司為其進行擔保時沒有明確的方向。endprint

第二，信息披露機制存在漏洞。相關信息的透明度可以保障金融市場的和諧穩定。信息披露的時間性，全面性以及準確性都是融資性擔保公司穩健發展的有力保障。但是由于公司內部調控制度存在缺陷和問題，大部分公司不愿披露有關信息，在信息披露方面的法律法規，規章制度都存在空白。這一方面增加了監管主體的壓力，監管成本也投入很大；另一方面，銀行作為資金的提供方，需要確認融資性擔保公司的資本金，規模等相關信息，但是由于信息披露機制的缺陷導致其難以得到，所以，銀行也很與其開展相關貸款業務。

3.監管程序懈怠。融資性擔保公司屬于金融機構，具有高風險性以及金融問題的傳染性，因此需要建立一個長期有效的監管機制。然而，監管部門對于融資性擔保公司的監管意識不強，監管程序往往懈怠。監管程序的啟動機制具有隨意性，是政府部門依職權還是申請人申請啟動呢，往往沒有明確規定；其次政府部門往往忽視監管調查程序，這使得融資性擔保公司的權利保障受到很大的挑戰；最后，監管決定的送達程序欠缺合理性等等。

4.法律責任不明確。融資性擔保公司的監管部門通常都是政府的有關部門，融資性擔保公司承擔的一般是行政責任，只有在觸犯了刑法的有關規定時，才承擔刑事責任。目前，監管機構對融資性擔保公司擁有相關的行政權力，主要依據《融資性擔保公司管理暫行辦法》的相關規定等。可以說，對融資性擔保公司的監管不力，與融資性擔保行政責任制度不完善不無關系。

四、完善融資性擔保公司法律監管的對策

融資性擔保公司的快速發展，使其在市場中占有重要的地位，因此我們需要通過立法保障其在市場中的地位。立法機構應抓緊制定階位較高的法律，并在該法律中規定融資性擔保公司監管一章，對融資擔保公司的相關環節，流程中涉及的進行規定，確保其能在法律的保障下健康發展。同時將對其有相關規定的規章制度進行整合，形成一套完整的法律體系，是融資性擔保公司的法律監管真正做到有法可依。總體上，主要圍繞以下幾個方面進行法律監管：

1.明確監管主體。對于融資性擔保公司的監管主體主要呈現一種部門和地域各管各的現狀，不同的監管主體對融資性擔保公司的監管標準各不相同，這樣可能導致監管的不公平，因此，我們確立一個統一的監管部門，制定統一的監管制度，保證融資性擔保公司被合理監管。所以，我們首先在中央成立一個對擔保公司獨立監管的部門，并形成從中央到地方的各級監管機構，對其進行科學規范的監管。解決目前融資擔保行業復雜混亂的局面。

2.完善監管措施。第一，建設信用評級，減少交易風險。誠信不但是一個人，更是一個公司，一個社會的根本，因此我們要全面推進誠信社會，建設信用評級制度。而且我們要成立一些高標準，具有權威性的評級機構，對市場活動中的參與者（主要是企業）進行評估，形成全面，系統的標準，為融資性擔保公司在開展相關業務合作時，給銀行和企業一個參照，擴大三者的合作空間。推進社會信用體系建設，營造良好的融資擔保運行環境，從而減少交易風險。

第二，加強信息披露，擴大合作空間。增強信息的透明度，能很好的完善監管措施，因此我們需要建立良好的安全信息資源，有效解決銀行，企業和擔保公司三者之間的信息不對稱的問題。加強信息披露，能使融資性擔保公司更好的了解貸款中的重要信息，促使融資擔保中的相關元素實現積極的轉變，有效提高融資性擔保公司的經營，緩解中小企業貸款難的壓力。同時監管部門應制定強制性的披露的相關規定，市場經濟活動中的參與者對融資性擔保公司的本身的各個方面進行評估，加強市場對融資性擔保公司的監督力度，使其在各個方面更加科學規范。

3.完善監管程序。監管部門應該建立一套完整的監管程序，實施長期的監管機制，對于實際金融活動中發生的事情，其監管程序的啟動應該依職權啟動，監管部門每個月或者每個季度對融資性擔保公司進行檢查，對其財務賬本，人員素質等，確保公司健康正軌的發展，同時對于已經發生問題的融資性擔保公司，監管部門自己組成一個突發情況小組，對于已發生問題的公司進行調查，著手解決問題，是損害降到最低。同時要嚴格設置一個監管調查程序，使得融資性擔保公司的權利得到保障。最后，監管決定的送達程序要符合相關規定，要在一定時期內將相關決定書送至相關權利人手中。保障相關權利人的合法權益。

4.明確法律責任。前文論及，我國現在的相關法律對融資性擔保公司的法律責任規定不明確，不完善，因此我們需要明確規定相關的法律責任。對融資性擔保公司在現實經濟活動中的違規的行為，監管部門應采取不同的行政處罰，并且加大力度，同時將法律責任也落實到個人。

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作者簡介：潘淑（1989.7- ），浙江永嘉人，浙江財經大學法學院碩士研究生，研究方向：市場監管endprint