海岸帶概念與范圍的國際比較及界定研究

趙 銳 ， 趙 鵬

（1.中國海洋大學，山東 青島 266100；2.國家海洋信息中心，天津 300171）

海洋資源的開發和利用大都集中或借助于海岸帶，海岸帶是中國改革開放的重心和先行地區。海岸帶區域產業結構復雜，門類繁多，各產業相互制約，相互影響，有的甚至相互矛盾，各種產業爭岸段、爭資源的現象也越來越突出，需要調整的社會關系也會越來越復雜。海岸帶綜合管理（Integrated Coastal Zone Management，ICZM）是當今海洋空間管理的重要理念，海岸帶綜合管理（ICZM）是采用綜合的方法管理海岸的一個過程，要充分考慮包括海岸帶政治和地理邊界在內的各個方面，目的是實現可持續發展。這個概念誕生在1992年里約熱內盧的地球首腦會議。而在圍繞探索海岸帶綜合管理（ICZM）中，如何劃分海岸帶管理的海陸分界線，是我們亟待解決的基本問題[1]。人類對海岸帶的認識經歷了一個漫長的過程，并將繼續揭示海岸帶更豐富的內涵。關于海岸帶的定義及范圍，世界各國的說法形形色色，學術界的論述也不很統一。但不可否認的是，目前中國海岸帶管理邊界是模糊的，從而造成了管轄范圍的沖突，部門職責的重疊，各省市海岸帶開發利用權屬定義不清等問題。文章通過研究分析主要海洋國家和國際組織對于海岸帶的概念及范圍，總結前期研究成果，并從海岸帶綜合管理的角度對中國海岸帶范圍的界定進行了研究。

1 國際對于海岸帶概念范圍的經驗和成果

海岸帶是海陸交互作用的地帶，既包括海洋部分，也包括陸地部分。具體的定義，以及劃分的寬度世界上沒有統一的標準，完全由各國按其不同情況而定。之所以需要從沿岸單獨劃出一部分作為海岸帶來管理是因為這一地區在社會經濟的發展中具有特殊的意義。世界上主要國家及國際組織有關海岸帶的定義及范圍界定主要有以下幾種。

1.1 主要國家

1.1.1 美國

1972年，美國頒布《海岸帶管理法》（Coastal Zone Management Act，CZMA），該法第304條規定了海岸帶（Coastal Zone）定義，即“海岸帶是指沿海州的海岸縣和彼此間交互影響的臨海水域（包括其中和其下的陸地）和鄰近的賓海陸地（包括其中和其下的水域）。這一地帶包括島嶼、過度區與潮間帶、濕地和海灘。”這個區域從海岸線延展到足夠控制岸邊的陸地，這些土地的使用將對沿海水域產生直接并且重要的影響，對這些地理區域的控制有可能會受到或非常容易受到海平面上升所帶來的影響。需要明確的是根據2012年2月NOAA（美國國海洋和大氣管理局）發布的海岸帶管理的邊界，對美國35個在五大湖流域和沿海州的海洋邊界進行了明確規定。

向海一側邊界。五大湖各州的向海邊界是美國和加拿大的國際邊界，其余各州向海一側邊界各州比較一致，基本為向海3海里的領海。弗洛里達、波多黎各、德克薩斯除外，這三個州為向海延伸9英里。

向陸一側邊界范圍。分為四種情況，一是整個州屬于海岸帶，如佛羅里達、夏威夷、羅德島、特拉華、關島、北馬里亞納群、維爾京群島這7個州整個都位于海岸帶。二是沿海縣屬于海岸帶。如華盛頓、印第安納、康涅狄格、緬因、馬里蘭、密西西比、南卡羅來納、新罕布什而等。三是按照自然標志。如印第安納州按照美國地質調查局地圖和主要道路，最寬處距離海岸線17千米，最窄處不到2千米。四是應用環境單元，馬薩諸塞州的沿海地帶包括所有島嶼、過渡潮間帶地區、濱海濕地和海灘。五是延伸邊界，阿拉巴馬州的海岸帶則往內陸連續擴展10英尺（大約3米）的海拔高度。

1.1.2 韓國

制定海岸帶管理規劃，但關于海管理邊界的劃分很不相同。《韓國水面及海岸管理法綱要》 規定海岸帶指的是以海岸線為基準的海部分和背后陸地的一部分為對象劃的區域。但是，對于河口部、三角洲水產資源及生態系統保護區等，可需要考慮地形條件和環境影響，范圍按不同等級差別來規定。”

1.1.3 南非

2009年2月11日，南非發布《海岸帶綜合管理法》（South Africa’s Integrated Coastal Management Act，2008），該法第1章明確規定了海岸帶的定義，即“海岸帶包括海岸公共財產，沿海保護區，海岸進入陸地和海岸保護區域，海岸，沿海水域和專屬經濟區，并包括這些區域中或其上、其下的環境的各方面。”

1.1.4 墨西哥

2006年6月墨西哥的環境和自然資源部發布墨西哥海洋和海岸可持續發展的國家環境政策中對海岸帶地區進行了界定。海岸帶被視作是以下三個區域的綜合：陸地區域，這個區域被沿海自治市和靠近沿海自治市的內陸自治市覆蓋；海洋區域，淹沒在水下的區域往上到200米等深線處；所有墨西哥島嶼的組合。在Ellina Levina等人的海岸帶應對氣候變化的政策框架——以墨西哥灣為例一文中，將海岸帶定義為陸地和海洋的交界處，具體包括江河海的河口、河口灣、海灣、鹽沼澤、高潮線與低潮線之間的巖石、防護島嶼以及實心的陸地形式。

1.2 國際組織

1.2.1 世界銀行

1996年8月，世界銀行發布了《海岸帶綜合管理指南》（Guidelines for Integrated Coastal Zone Management），該指南第1章即明確了海岸帶的定義即“海岸帶是陸地與海洋的界面，包括海岸環境以及鄰近沿海水域。其組成的地理類型可以包括三角洲、沿海平原、濕地、海灘和沙丘、珊瑚礁、紅樹林、瀉湖以及其他海岸類型。”

1.2.2 聯合國經濟與社會理事會

聯合國經濟與社會理事會編著的《海岸帶管理與開發》一書中指出“海岸帶的一般定義是陸地與海洋相互作用的地帶，因此它包括向陸部分，大陸架被淹沒的土地及其上覆水域。”

1.2.3 國際科學聯合會

1986年國際科學聯合會（LSCU）批準了國際地圈——生物圈計劃（LGBP），國際地圈生物計劃（LGBP）于1991年成立了海岸帶陸海相互作用（LOICZ）核心項目計劃委員會（CPPC）。對于LOICZ計劃的目標而言，所謂海岸帶，是指從沿海平原、河口、三角洲、淺海大陸架一直延伸到大陸邊緣的地帶，大致相當于晚第四世紀時期，由于海平面波動而交替淹沒與暴露的區域。

從世界海洋國家和國際組織常用的海岸帶定義，可以得出以下結論：

（1）從世界各國對海岸帶及邊界范圍的限定來看，美國的做法比較成熟，且形成了比較完整的海岸帶邊界體系。美國海岸帶界限的劃分基于海岸帶調查的基礎數據以及多年的管理實踐經驗。

（2）海岸帶確定的范圍和標準不統一。有的地區應用行政區劃邊界、有的應用環境單元邊界、有的應用自然標志來劃分。有的地區只說明構成并未指出明確的界限，如韓國、南非等。

（3）各國發布的定義和范圍比較清晰可操作，國際組織的定義相對清楚，但邊界具有模糊性。

2 中國對于海岸帶概念范圍界定的現狀

從理論上，不少學術界的海洋專家對海岸帶進行了界定。房成義（1996）認為“關于海岸帶，至今尚無統一的定義。比較籠統的說法是指陸地與海洋的交接、過渡地帶，廣義的概念則指直接入海的流域地區和外至大陸架的整個水域，但實際通常是指海岸線向海、陸兩側擴展一定距離的帶狀區域”[2]。徐質斌、牛增福（2003）認為，海岸帶是海洋與陸地的交替過渡地帶。它包括三個部分：一是沿著海岸線的陸地，二是潮水出沒的灘地，三是陸地向海面以下延伸的部分。海岸帶的上界是劃在海浪作用可達到的地方，下界是定在海水深度（H）相當于當地經常作用的波浪長度（L）的1/3或1/2的地方，即H=1/3-1/2L處[3]。趙怡本（2009）認為，海岸帶是一個輻射的概念，又是一個擴散的概念，即靠得最近的是一個最基本的單元，遙遠的應擴展到省、市、自治區甚至周邊國家；另一方面海岸線的主要根據地是海港，岸外的根據地是海島，海島以外能擴散到領海，領海以外是經濟管轄區，再外是開放大洋[4]。《地理學詞典》對海岸帶定義[5]：“海岸帶是海洋和陸地相互作用的地帶……海岸帶由三個基本單元組成：海岸——平均高潮線以上的沿岸陸地部分；潮間帶——介于平均高潮線與平均低潮線之間；水下岸坡——平均低潮線以下的淺水部分。海岸帶的水下和水上部分地形演變是在一個統一的過程中進行，在成因上有著密切的聯系。其范圍、形態、位置可隨著外力因素和內力因素的變化而變化。”陳寶紅、楊圣云、周秋麟（2001）[6]認為海岸帶的管理邊界國家宜定一個大致的標準并規定海岸帶的法律定義。“在國家的海岸帶法規中，宜對海岸帶定義做出比較全面的原則性的規定。而在沿海省、自治區、直轄市等則需依據自然條件和管理工作的實際需要，明確具體的管理范圍。”

在實踐上，中國于1985年開展全國海岸帶和海涂資源綜合調查時，規定了海岸帶調查工作的范圍為海岸線向陸延伸10千米，向海延伸15千米等深線。但該海岸帶范圍主要是為了適應當時的全國海岸帶和海涂資源調查的需要，未經過科學的論證，依據不是十分充分。

從中國海岸帶研究與實踐來看，應該說國內并未劃定科學有效的海岸帶管理范圍和邊界，從某種意義上說，嚴重限制了海岸帶綜合管理（ICZM）的有效開展，因此中國亟需劃定既適應地區經濟發展需要，又考慮海岸的地理、環境、生物等因素的科學的海岸帶的邊界和范圍。

3 海岸帶劃分的標準

海岸帶是海陸交互作用、自然環境很不穩定的特殊的國土區域，它有自己的特點：（1）地理類型多，包括灘涂、淺海、河口、港灣、沼澤等。（2）資源種類多，包括各種生物資源、濱海礦物資源、潮汐能源、土地資源、旅游資源以及可供利用的其它海洋資源。（3）人口相對集中，經濟、文化科技發達，是人類活動最頻繁的地帶。（4）是海洋污染集中地區。正因如此，也是最容易遭受破壞的地區。

換言之，海岸帶的概念，即包含近海陸地又包含海洋的范圍，因此在進行整合性管理或制定海洋法律時就需要綜合考慮各地的生態、地形等自然因素以及政治法律等社會因素。我們對海岸的管理應包括三個方面：開發、利用、保護，是對海岸帶整體即陸地部分和海洋部分的統一管理，而非僅僅其中的一部分，二者同等重要，不可偏廢。

1）地理學特性。海岸帶具有整體的連貫性，由灘涂、河口、崖壁等許多復雜的地理單元所組成，因此在劃分海岸帶范圍時應考慮到其自然單元的完整性和不可分割的特點，避免人為地造成一分為二。

2）環境生態特性。海陸交界處是巖石圈、大氣圈、水圈、生物圈、重合交叉的地帶，多種影響力相互作用。海岸工程對堤岸本身的影響，沿海植物對海岸帶生態的保護作用、海浪潮汐等影響力對堤岸的侵蝕和破壞都有一定的影響作用范圍。在劃分海岸帶寬度時應綜合考慮包括物理的、化學的、生物的等客觀因素的影響所構成的完整系統。

3）人類活動影響特性。海洋性產業的經濟輻射范圍在十到幾十千米。在劃分海岸帶寬度時應充分考慮到人類活動所波及的范圍及對自然資源、生態環境、其它產業的直接、間接的影響。在時間尺度上應著眼于過去、現在及將來。

4）從管理的角度上看，海岸帶管理屬于行政管理，從管理的效率、便利的角度出發劃分的區域應明確、清楚，不應含糊不清導致互相扯皮。

總之，海岸帶地區是具有特定特征的特殊區域，海岸帶的邊界范圍要根據所應對或解決的問題進行確定。根據大多數國家的經驗和做法，關于海岸帶劃分的標準主要有表1所示幾種。

表1 海岸帶劃分的主要標準Tab.1 Major standards of coastal zone classification

4 中國海岸帶范圍劃定的建議

在中國，海岸帶管理基本上是傳統的分工、分類管理。這種管理形式對重大決策的失誤和破壞性事件的發生可以起到一定的抑制作用，但它有一個嚴重的缺陷在于它沒有把海岸帶做為一個獨立的綜合系統看待，不能充分考慮海岸帶的特殊性。尤其是涉及海岸帶的行業性法規之間、執行機構之間缺乏橫向協調，往往人為地造成管理上的真空或重復、沖突。這種傳統的管理方式已不能適應中國海岸帶管理的新形勢。因此，在這種情況下進行海岸帶區域的定義及邊界的界定是十分必要和十分緊迫的。在現有條件下，為了有效開展海岸帶綜合管理（ICZM），有效的保護海洋生態和環境，促進海洋的可持續發展，必須對海岸帶范圍進行劃分，海岸帶管理邊界越明確、越適宜，越有助于各權力部門達成共識，越有利于問題的解決[6]。

綜合考慮國際經驗做法，關于中國海岸帶范圍的確定，建議以行政邊界、政治邊界的標準框定，然后再由各沿海省通過專項調查利用環境單元的標準確定具體的界限，以滿足當前中國海岸帶綜合管理（ICZM）的客觀需求。在充分研究海洋自然地理區域和國家行政區域相關標準、定義的基礎上，應用海岸帶三分法劃分中國海岸帶的邊界。即將中國海岸帶區域分為三個層次，即沿海地區、沿海城市和沿海地帶。三個層次之間以行政隸屬關系層層涵蓋，以海岸線的延伸而保持連續，代表海岸帶的三個維度。其中沿海地帶是海岸帶的最核心部分。具體定義、邊界及構成說明如下：

4.1 沿海地區——一級海岸帶

這是最廣義的海岸帶，包括沿海所有的省級行政區域及其所轄海域和海島。

1）定義

沿海地區是指有海岸線（大陸岸線或島嶼岸線）的省、自治區、直轄市所轄全部行政區域以及管轄海域和海島。

2）邊界

向陸一側邊界是沿海省（自治區、直轄市）行政區劃邊界。

向海一側邊界是領海線。領海線是從領海基線向海延伸12海里的范圍線，下同。

3）構成

中國的沿海地區包括遼寧、河北、天津、山東、江蘇、上海、浙江、福建、廣東、廣西和海南11個省（自治區、直轄市）所轄全部行政區域以及管轄海域和海島。

沿海地區憑借其臨海的資源和區位優勢，已成為中國經濟最發達的地區。在中國東部、西部和中部三個地區的經濟發展中，東部沿海地區發揮著巨大的帶動和牽引作用。沿海地區在實施海洋開發戰略，發展海洋經濟的同時，將帶動其他區域特別是中西部地區的經濟發展。

4.2 沿海城市——二級海岸帶

1）定義

沿海城市是指有海岸線（大陸岸線或島嶼岸線）的直轄市和地級市所轄全部行政區域（含所轄非沿海區縣）以及管轄海域和海島。

2）邊界

向陸一側邊界是直轄市或地級市行政區劃邊界。

向海一側邊界是領海線。

3）構成

中國的沿海城市包括有海岸線的地級市和直轄市所轄全部行政區域（含所轄非沿海區縣）以及管轄海域和海島。

沿海城市集中了大量的海洋科技人才和研究機構，是中國資本、高素質勞動力、科學技術和其他先進生產力密集分布和高效組合的區域，同時也是發展海洋經濟的重點區域。

4.3 沿海地帶——三級海岸帶

這是最核心的海岸帶地區，在這個區域海洋屬性最突出，也是海洋產業布局最密集、人口最集中、中國海洋生態環境保護任務最重，急需統籌海陸管理的區域。

1）定義

沿海地帶也是最核心的海岸帶地區，是指有海岸線（大陸岸線或島嶼岸線）的縣、縣級市和市轄區所轄全部行政區域以及管轄海域和海島。

2）邊界

向陸一側邊界是直轄市或地級市行政區劃邊界。

向海一側邊界是領海線，包括內水和領海。

3）范圍

中國的沿海地帶包括有海岸線的縣級行政

區、直轄市的市轄區所轄全部行政區域以及管轄海域和海島。

沿海地帶是人類與海洋關系最密切的區域，它憑借海洋資源優勢和海洋空間優勢，已經形成了具有一定規模的海洋產業帶。沿海地帶是支撐沿海地區和沿海城市經濟發展的前沿區域，擁有巨大的開發和發展潛力。

表2 中國海岸帶構成表Tab.2 Structure of Chinese coastal zone

4.4 其他需要特別說明的問題

（1）不存在領海基線地區向海一側邊界的確定。中國的領海基線最北端僅到山東高角，目前中國尚未公布領海基線的地區包括遼寧省、河北省、天津市和山東省部分地區的沿海。對于這些地區向海一側的邊界，原則上按照《海域勘界管理辦法》（國海發 [2002]13號），從起點向海止于12海里處。

（2）南海島嶼。需要強調的是中國三沙市新進成立，三沙市屬于中國海岸帶中的沿海城市，其轄區內的全部海島均屬于中國海岸帶。

5 結語

海岸帶的“三分法”明確了中國海岸帶的邊界和劃分框架，對于海洋經濟統計信息的獲取，輔助海洋決策，大力推進中國海岸帶綜合管理（ICZM）具有重要的意義。同時，筆者認為海岸帶范圍的確定還需要在“三分法”框架下，以省為單元開展綜合性的海岸帶基礎信息調查與搜集，納入生物、物理、環境等因素進行綜合評價于分析，以進一步精確劃分中國海岸帶的邊界是非常有必要的，在下一步的研究工作中將納入基礎海洋要素細化分析與評價，從而實現中國海岸帶綜合管理（ICZM），促進中國海岸帶和海洋的可持續發展。

[1]黃康寧，黃碩林.我國海岸帶綜合管理的探索性研究[J].上海海洋大學學報，2010，19（2）：248-251.

[2]房成義.劃分海岸帶管理范圍的探討[J].海洋開發與管理，1996（3）：12-15

[3]徐質斌，牛增福.海洋經濟學教程[M].北京：經濟科學出版社，2003.

[4]趙怡本.三都澳海岸帶區域經濟發展研究[M].浙江：浙江大學出版社，2009.

[5]地理學詞典[M].上海：上海辭書出版社，1982.

[6]陳寶紅，楊圣云，周秋麟.試論我國海岸帶綜合管理中的邊界問題[J].海洋開發與管理，2001（5）：27-32.