地方政府債務(wù)風險成因與化解

何義霞　辛本健

【摘要】我國地方政府債務(wù)風險成因主要有：地方政府預算失控和投資過度；地方融資平臺繞開監(jiān)管大規(guī)模舉債；地方債管理混亂無序；經(jīng)濟和社會風險轉(zhuǎn)嫁至地方政府。針對我國地方債務(wù)可能帶來的風險，應從建立地方政府硬預算約束制度、推動市政債融資模式改革、完善財稅體制、強化債務(wù)風險管理及創(chuàng)新政府投融資機制等方面著手，有效控制債務(wù)規(guī)模。

【關(guān)鍵詞】地方債 地方政府預算 地方融資 債務(wù)風險管理

據(jù)國家審計署2013年底統(tǒng)計，截至2013年6月末，我國地方政府負債17.9萬億，自2010年以來年均增長25.4%。我國地方債主要由以下幾部分構(gòu)成：一是銀行貸款。截至2013年6月末，銀行對地方融資平臺貸款余額9.7萬億元；二是財政部代發(fā)的地方政府債券。截至2013年6月，財政部共發(fā)行地方政府債券8922億元；三是發(fā)行城投債，余額約為1.4萬億元；四是信托資金，總額有2.2萬億元；此外還有其他創(chuàng)新型融資方式形成的債務(wù)。

我國地方政府債務(wù)風險的成因

地方政府預算失控和投資過度。當前地方債務(wù)激增的根本原因是地方公共開支的預算失控、基礎(chǔ)設(shè)施投資投入過度，而不是傳統(tǒng)上所認定的地方政府財力不足。地方政府實施硬預算管理、對政府公共資本用于基礎(chǔ)設(shè)施的投資實施硬預算約束機制，才能遏制地方政府債務(wù)的無序擴張。

按照傳統(tǒng)的解釋，地方債務(wù)應歸于現(xiàn)階段因分稅制財政體制改革不完善所造成的地方政府財權(quán)與事權(quán)不對等，導致地方財政入不敷出，在支付經(jīng)常性服務(wù)項目支出之后，沒有剩余財政資金用于公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。按照這種解釋的邏輯，地方政府承擔的事權(quán)過多，其不得不借債維持運轉(zhuǎn)的話，它們的負債都應投向醫(yī)療、教育等民生類經(jīng)常性開支；財政收入越差的地方，負債越多。但在實踐中，地方政府舉債的主要投向，是其規(guī)劃的公共基礎(chǔ)設(shè)施項目，而非投向醫(yī)療、教育等民生類經(jīng)常性開支；財政收入越好的地方，負債越多。

迄今為止，對于地方政府過度投資的沖動，還缺少有效的約束機制。地方政府想方設(shè)法繞開不允許其發(fā)債等規(guī)定，盲目融資投入投資效率極低甚至毫無效率的基礎(chǔ)設(shè)施項目。對于城市規(guī)劃和基礎(chǔ)設(shè)施項目，許多地方政府都采取攤大餅的建設(shè)和投入方式，投資限額和預算或者形同虛設(shè)，或者根本就不打算執(zhí)行。

地方融資平臺繞開監(jiān)管大規(guī)模舉債。地方融資平臺是地方政府為滿足對外融資需求而采取的一種融資模式創(chuàng)新，是地方政府在現(xiàn)實的資金需求壓力下，為繞開現(xiàn)行的不允許地方政府舉債的法律和制度障礙，而采取的新的變通手法。地方政府通過劃撥土地、股權(quán)、規(guī)費等各種資產(chǎn)，并通過直接或者間接的政府擔保方式組建地方融資平臺公司，其根本目標就在于從形式上滿足金融機構(gòu)設(shè)置的融資條件和監(jiān)管部門規(guī)定的準入門檻，以便獲取外部融資，進而能夠?qū)①Y金用于由當?shù)卣鲗У墓不A(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目。地方政府債務(wù)隱形化造成的最主要的問題，是使得金融機構(gòu)和監(jiān)管部門很難對債務(wù)風險進行有效監(jiān)控，因而也就談不上對可能引發(fā)的財政風險和金融風險進行預警，由此更容易造成地方政府過度舉債和過度投資的問題。

地方債管理混亂無序。地方債務(wù)規(guī)范信息披露、監(jiān)督機制、管理機構(gòu)缺失，使得中央和地方政府難以對地方債務(wù)及其風險實施量化管理和風險預警。在償還機制和決策責任機制缺位的情況下，地方干部形成了扭曲的負債觀。對地方政府過度舉債的處罰力度偏小，使其舉債規(guī)模不斷擴大，舉債形式愈加隱蔽，債務(wù)規(guī)模遠遠超過地方政府財力的實際承受能力。

經(jīng)濟和社會風險轉(zhuǎn)嫁至地方政府。我國政府職能轉(zhuǎn)變滯后，各級政府大包大攬，許多社會風險最終都由政府承擔。各地需化解層出不窮的地方金融風險，如信托投資公司、農(nóng)村基金會等金融機構(gòu)違規(guī)經(jīng)營帶來的不良資產(chǎn)，及在這些機構(gòu)出現(xiàn)兌付困難時，在多數(shù)時間內(nèi)都由地方政府財政支出加以化解。許多非法集資的資金鏈斷裂之后，當?shù)卣诰S穩(wěn)壓力下，接下了大部分償債的包袱。這些都增加了地方政府的負債。

化解我國地方政府債務(wù)風險的路徑選擇

建立地方政府硬預算約束制度。在現(xiàn)行體制下，僅依靠融資機制改革，難以有效約束地方政府的投資沖動。地方政府債務(wù)治理機制的核心應是建立硬預算約束制度。債務(wù)約束機制的確立有賴于硬預算制度（預算民主、支出透明）的保證。我國地方政府在過度舉債不受懲罰的現(xiàn)行體制下，擴大財政支出的沖動非常強烈。融資機制改革不足以從根本上規(guī)范地方政府債務(wù)，對地方政府公共投資確立嚴格的硬預算約束機制，才能夠在長期內(nèi)實現(xiàn)地方政府債務(wù)規(guī)模處于可控范圍。

完善財稅體制，使地方政府擁有穩(wěn)定的財政收入來源和主體稅種。在美英等發(fā)達的市場經(jīng)濟國家，房地產(chǎn)稅、消費稅和資源稅是地方政府的主要財政來源。我國在實行分稅制之后，地方財力與事權(quán)不相匹配的狀況一直未被改變，地方政府不得不嚴重依賴于土地財政，由此引發(fā)了機會主義與與日俱增的道德風險。

因此，應盡快完善地方稅收體系，使地方政府獲得穩(wěn)定的財政來源，具體措施包括：第一，開征房地產(chǎn)稅。對省級以營業(yè)稅為主要財源的現(xiàn)狀不做改變，未來應使財產(chǎn)稅成為市、縣級政府的主要財源。不動產(chǎn)稅數(shù)額相對穩(wěn)定，假定地方政府把優(yōu)化投資環(huán)境作為主要目標，其轄區(qū)內(nèi)的不動產(chǎn)會持續(xù)升值，在三到五年內(nèi)，稅基就可被重新評估和擴大。相應地，在投資環(huán)境大為改善的情況下，地方政府的財政收入與稅收來源會持續(xù)擴大，兩者的良性循環(huán)得以形成。第二，地方政府應獲得一定限度的稅收立法權(quán)。針對具有鮮明區(qū)域特點的稅源，地方政府可依據(jù)實際情況開征新稅種。第三，中央與省級財政應擴大一般性轉(zhuǎn)移支付的份額，盡可能不讓地方政府進行資金配套。現(xiàn)行的專項轉(zhuǎn)移支付，通常會要求地方政府進行資金配套，這弱化了專項轉(zhuǎn)移支付對地方經(jīng)濟的推動作用，地方政府債務(wù)中有一部分就是迫于配套資金的要求而產(chǎn)生。中央和省級專項資金今后應正視地方政府面臨的實際困難和情況，盡可能不再要求后者提供資金配套。

在此基礎(chǔ)上，要繼續(xù)推進分稅制改革。我國1994年推行分稅制改革以來，地方財政收入來源有限是造成地方政府債務(wù)增加的主要原因之一。在預算法的約束之下，我國地方政府的融資手段一直缺乏規(guī)范、統(tǒng)一的管理，變相發(fā)債、千方百計尋找融資渠道，在實踐中已經(jīng)常態(tài)化，帶來了越來越大的財政風險。中央與地方政府在財權(quán)、事權(quán)分配上的不匹配，即地方政府需要承擔全國醫(yī)療保障、教育統(tǒng)籌等60%的公共產(chǎn)品開支，其財政收入?yún)s僅占全國財政收入的30%。endprint

變疏為堵，為地方政府提供合法的融資渠道。由于地方政府需要投入巨額資金，以提供城市基礎(chǔ)設(shè)施、高速公路、地鐵等公共產(chǎn)品服務(wù)，它們只好變相突破《預算法》不允許其發(fā)債的限制，利用各種融資平臺獲取資金。但是，各類基礎(chǔ)設(shè)施的投資回報率基本上無法覆蓋融資成本。借舊還新的結(jié)果是地方債務(wù)的持續(xù)增加與地方政府償債能力的持續(xù)惡化，這一局面最終會使地方債務(wù)面臨失控風險。

投資者目前把地方債視為準國債，在選擇投資項目時，他們傾向于選擇具有隱性政府信用的融資平臺債，而非企業(yè)債，這是地方債務(wù)能夠借舊還新、持續(xù)擴張的主因。堵不如疏，既然地方政府籌資有其合理性和必要性，就應為其提供合法的融資手段和渠道，其中包括：對部分國有資產(chǎn)實施變現(xiàn)處理、資產(chǎn)證券化、發(fā)行市政債等，使地方政府以合法手段獲得融資；效仿美國的“一般責任債券”制度，允許各級地方政府發(fā)行基建債券，并規(guī)定所募集資金由地方財政負責償還，必須用于純公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，期限為20年或者更長期限；對城投債償還期限給予適當延長，在總量控制的前提之下，對城投債和市政債的發(fā)行規(guī)模予以適當擴大。

推動市政債發(fā)行，改變地方政府融資模式。針對地方政府的隱形負債規(guī)模面臨失控的嚴峻局面，市政債券可能是操作性比較強的一個解決方案。與地方融資平臺相比，債券市場的信息披露和監(jiān)督機制要完善和透明得多。因此，發(fā)行市政債有利于對地方政府及其財政支出進行監(jiān)督和約束。可規(guī)定地方政府根據(jù)自身財政收入決定發(fā)債規(guī)模，量入而出，對償債做出明確規(guī)定。在市場約束面前，地方政府將不得不精簡人員、減少浪費、約束開支、提高資本利用效率，以維持和提升信用等級。

市政債的發(fā)行，還有利于清晰界定中央與地方的事權(quán)、財權(quán)關(guān)系，減輕中央財政的負擔。目前，許多地方政府通過國家財政部代發(fā)國債的方式獲得基建資金。這種方式帶來的債務(wù)風險，最終需由中央政府承擔。如改為由地方政府直接發(fā)債、還債，列入地方預算，會起到三重作用：明確界定中央與地方的事權(quán)、財權(quán)關(guān)系；實現(xiàn)中央與地方兩級信用的梯度開發(fā)；減輕中央財政負擔。

發(fā)行市政債券，有利于地方政府節(jié)約融資成本，緩解還債壓力。地方政府在迫在眉睫的還債壓力面前，可借債發(fā)行市政債實現(xiàn)債務(wù)“掉期”。市政債償還期限彈性較大（從幾個月到幾十年不等），也可以提前償還，有利于緩解地方政府還債壓力。發(fā)達國家發(fā)行市政債的實踐表明，市政債的高安全系數(shù)，使其融資成本低于地方融資平臺等其他融資工具，地方政府借助市政債替換其他負債，可減少融資成本。

建立地方公共投資的可持續(xù)融資模式，建立地方政府市場化融資制度。當前，地方政府以土地儲備為抵押物、以銀行貸款為主要資金來源、以融資平臺為獲取資金的主要工具的現(xiàn)狀，會帶來極大的償債風險。應以市政債為切入點，盡快實現(xiàn)多元化、可持續(xù)的地方政府公共投資融資模式。

第一，使地方融資平臺與地方財政完全脫鉤，前者要確立自己的獨立市場法人和主體地位。改變以土地儲備為抵押物的融資模式，地方政府不得再為地方融資平臺提供隱性財政擔保，同時允許和鼓勵各類地方融資平臺引入民間資本，以實現(xiàn)基建投資主體多元化；第二，對于不具有獨立市場主體地位的地方融資平臺，各個地方政府不得將其納入地方財政預算，這類平臺如需融資，應實施嚴格的限額管理，并向投資者明確政府對其債務(wù)不負有償還責任。同時對市政債、地方政府信用實施信用評級制度，讓投資者“以腳投票”，以公開市場壓力倒逼地方政府進行債務(wù)約束；第三，對基建項目實施預算約束，并制定可持續(xù)的長期投資計劃，以建立可持續(xù)的基建融資機制，確保城鎮(zhèn)化進程和社會保障項目的順利推進以及政府負債結(jié)構(gòu)與規(guī)模的可持續(xù)性。

建立地方政府市場化融資制度，是地方政府實施債務(wù)治理的關(guān)鍵一環(huán)。與地方融資平臺相比，市場化的融資制度迫使地方政府在融資時，必須進行詳盡而嚴格的信息披露。投資者為確保其投資安全，一般會要求政府提供高于市場利率的投資回報，地方政府因此會受到遠高于銀行信貸成本的硬約束。為實現(xiàn)地方政府負債的透明化陽光化，防止其過度舉債，以及限制地方政府以行政手段干預信貸資源配置，建立地方政府市場化融資制度是必由之路。在缺乏市場投資主體廣泛參與的背景下，我國各商業(yè)銀行根本無力違抗擁有強大資源支配能力的地方政府的意志，限制其貸款（舉債）規(guī)模，或者否決其以行政手段干預信貸資源配置的習慣做法。

進一步完善地方政府的業(yè)績考核評價，細化債務(wù)資金使用范圍并加強監(jiān)管。地方政府的業(yè)績考核評價亟待完善，不能簡單地把投資增長快、投資規(guī)模大以及融資平臺多、融資額度大作為評價地方政府業(yè)績的主要指標。與此同時，還需對地方政府主導的基建項目實施精細化管理。對地方社會經(jīng)濟的發(fā)展規(guī)劃要實行嚴格的審批制度，防止投資決策的隨意性，控制對一些過度超前的或與規(guī)劃不一致的項目進行投資建設(shè)。應出臺地方政府債務(wù)管理法規(guī)，完善地方政府融資制度。對政府債券發(fā)行制度、投融資制度、負債管理機制，以及相關(guān)的官員考核懲戒機制作出明確規(guī)定。

由國家財政部代發(fā)地方債獲得資金的用途，中央政府已進行明確界定，地方政府一般不敢挪用。但是，地方政府對于借助城投債和銀行信貸獲得的資金，可自主決定其投向，濫用資金、盲目投資的現(xiàn)象比較普遍。中央政府應出臺細化措施，督促地方政府對各種融資平臺、城投公司的投資行為進行規(guī)范，對這些公司的資金投向進行細化管理，嚴格監(jiān)控使用債務(wù)融資支持的項目的質(zhì)量和進度，要使項目質(zhì)量責任制和竣工驗收程序常態(tài)化。還應發(fā)揮地方人大、社會公眾的作用，監(jiān)督地方債務(wù)資金使用全過程，嚴厲追究挪用、截留、擠占、貪污地方債務(wù)資金的違規(guī)行為人的責任。

加強對地方融資平臺的管理，對地方債務(wù)進行總量控制。在對地方政府債務(wù)進行分類的基礎(chǔ)上，應將其納入地方預算管理，對新增債務(wù)進行嚴格控制。鑒于地方政府融資平臺數(shù)量過多、資金分散、定位模糊的現(xiàn)狀，應嚴格規(guī)模和清理這類融資平臺，實施必要的資產(chǎn)重組，重點打造投資效率理想、運轉(zhuǎn)順暢的融資平臺。對地方政府融資平臺法人結(jié)構(gòu)和治理結(jié)構(gòu)加以規(guī)范，對其資本金加以充實，推進重點打造的平臺實現(xiàn)“實體化”。對地方融資平臺的負債水平、資金規(guī)模和投向、資本收益率等，及時進行信息披露，同時接受地方人大和社會公眾的監(jiān)督，防止投資風險轉(zhuǎn)化為財政和金融風險。

在對地方融資平臺實施清理規(guī)范的基礎(chǔ)上，應對地方債務(wù)進行總量控制。針對當前我國地方債務(wù)中隱性債務(wù)、政府負有部分償還責任或擔保責任的債務(wù)普遍存在，各類債務(wù)構(gòu)成成分復雜，因而對地方政府信用狀況較難進行準確判斷的現(xiàn)狀，應進一步提高地方債務(wù)相關(guān)信息的透明度。市政債（地方政府債券）的公開發(fā)行，可以作為提升我國地方債務(wù)相關(guān)信息透明度的切入點和契機。在市政債推出后，可杜絕地方政府采取其他變相融資手段，使地方債務(wù)實現(xiàn)“陽光化”。同時，建議強制實施地方政府財務(wù)報告制度，以全面掌握地方債務(wù)結(jié)構(gòu)、類別和總量，進而對地方債務(wù)實現(xiàn)總量控制和有效管理。

確立地方債務(wù)的償還保障機制，沖銷那些確已無力償還的地方債務(wù)。各級地方政府對自身的綜合財力應作出統(tǒng)籌安排，對負債的還本付息列出時間表，同時強化日常監(jiān)測管控。合理使用地方債務(wù)資金的收益，設(shè)立專門的償債基金。由于一些公益性投資項目的收益有限甚至難以收回成本，可在地方預算中安排部分資金，用于償還地方債務(wù)。為防止地方政府盲目擴張債務(wù)，對于借新債還舊債現(xiàn)象，要予以杜絕或從嚴控制。

除去大部分可以償還的債務(wù)，對于已經(jīng)確定不能償還的債務(wù)，要區(qū)分有效率和無效率的資產(chǎn)，并根據(jù)不同情況采取地方政府發(fā)債、資產(chǎn)證券化，或者出售債務(wù)企業(yè)股權(quán)、銀行沖銷壞賬、銀行債轉(zhuǎn)股、成立資產(chǎn)管理公司、中央財政部分買單、出售地方政府所持其他優(yōu)質(zhì)股權(quán)和房產(chǎn)等辦法償債。對于潛在的壞賬，可采取兩種方案加以解決：一是政府發(fā)行更多的長期國債，把這些債務(wù)置換出來；二是對部分壞賬實施重組，由于重組肯定會有損失產(chǎn)生，對整個金融體系來說，銀行可能要剝離或者核銷更多的壞賬。

從長期來看，要想從根本上實現(xiàn)地方債務(wù)的機制化、規(guī)范化管理，必須處理好兩大議題：第一，強化地方政府的硬預算改革和管理，建立地方債務(wù)硬約束機制，使政府過度舉債和不當舉債受到硬性制度約束。第二，實施配套的財稅改革，使地方政府獲得穩(wěn)定的財政收入來源和償債收入來源，不再依賴于“土地財政”，這樣才能從根源上確保地方債務(wù)規(guī)模和風險不會出現(xiàn)失控局面。

（作者單位：南陽市醫(yī)學高等專科學校，中國社會科學院金融所）

責編/王坤娜endprint