大型自然災害應對中政府與非營利組織的信息合作

鄧湘樹

【摘要】大型自然災害發生后，及時準確傳遞信息，對于進行有序有效的災害救助起著至關重要的作用。政府與非營利組織各自掌握著一部分信息，應該進行合作以更好地救災。文章對大型自然災害應對中政府與非營利組織進行信息合作的必要性、主要內容和主要形式以及雙方在合作中的職能進行了探討。

【關鍵詞】大型自然災害 政府 非營利組織 信息合作

中國是世界上遭受自然災害最為嚴重的國家之一，70%以上的城市、50%以上的人口分布在氣象、地震、地質和海洋等自然災害嚴重的地區。①近年來，大型自然災害頻發，嚴重影響到社會經濟和人民的生活。尤其是2008年5月12日發生的四川汶川特大地震，更是新中國成立后最嚴重的一次地震。之后又發生了玉樹大地震、舟曲特大泥石流災害、云南盈江地震、四川蘆山地震等大型自然災害。

值得關注的是，過去很長期一段時間，政府幾乎是唯一的救災主體。從2008年汶川大地震開始，非營利組織開始參與到大型自然災害的救助中。在非營利組織參與救災的過程中，一個不可避免的問題就是與政府進行合作和配合，而其首要前提就是雙方的信息合作，有助于非營利組織能夠更好地參與到災害救助中。

政府與非營利組織信息合作的必要性

大型自然災害發生后，要實施有序有效有力的救助，全面準確地掌握災害信息是前提。但是，大型自然災害因其巨大的破壞性、突發性等特點，也會對信息的有效傳遞造成影響。一是地震對于通訊及其他常規聯絡方式的破壞非常嚴重。例如，在5·12汶川地震發生后的一段時間內，傳統的有線電話和無線網絡均遭到了毀滅性的破壞。當大型自然災害發生后，往往不能通過常規的途徑將信息傳遞出去，致使政府、非營利組織和災區群眾對受災的狀況都無法獲得完整的資訊。在這種情況下，無論是政府還是非營利組織，當他們試圖展開救災工作時都可能帶有一定的盲目性。②二是大型自然災害發生后的一段時間內，會出現巨大的“信息流”，傳統的信息處理機構往往不能有效處理這些信息，造成信息的丟失或失效。三是大量失真的、無效的甚至是有害的信息會產生，比如地震后各種各樣的謠言，這些錯誤信息的傳播速度有時候會通過非正式的渠道以異常迅猛的速度傳播。

由上可知，盡管信息不對稱在生活中是一種常態現象，但是，這種現象在災難來臨之時變現尤為突出。調查顯示，有71.5%的民眾認為建立綜合信息平臺對災害救援和災后重建工作具有非常重要的意義。③災害發生后，政府掌握絕大部分信息，可以為非營利組織參與救災提供引導，避免其無序救災。而非營利組織也掌握一部分信息，可以為政府掌握的信息提供補充。因此，當大型自然災害發生時，政府與非營利組織之間可以在信息方面進行合作。

政府與非營利組織信息合作的主要內容

加強信息交流，保證信息暢通。當大型自然災害發生后，信息的及時、準確送達，對于挽救災區民眾生命、挽回國家及民眾財產損失有著至關重要的作用。

因此，政府和非營利組織信息合作的首要內容便是要加強信息交流，保證信息暢通。首先，必須確保以政府為主導的正式的、常規的信息交流和發布平臺或系統能夠盡快運轉，并將所有災情信息與社會力量分享。在5·12汶川地震發生后，政府快速反應，及時公開信息，包括快速啟動應急預案，迅速啟動信息發布機制、保障民眾知情權，及時發布信息阻斷留言傳播，穩定民心。并通過全方位立體的信息披露，借助電視、廣播、報紙、網絡等多種媒體力量，形成良好互動的應急傳播機制。其次，政府和非政府組織必須建立起共享的信息管理機構，能夠較為迅速、高效的處理各方的需求和援助信息。最后，政府應該允許社會力量尤其是非營利組織建立自身的信息分享和發布平臺，并對這些信息進行有效的收集和管理。

挖掘災區需求，促進供需匹配。大型自然災害發生后，災區的需求往往呈現不同程度和不同類型的特點。在不同的時間，災區的需求完全不同，緊急救援階段往往需要的是食物、飲水、帳篷、藥品等急救物資，安置階段一般需要的是固定住所、文化娛樂生活、心理安撫等內容，災后重建階段則需要就業指導、社區發展、生計重建等方面的支持，這些需求必須在不同的階段給予滿足，否則可能出現災民或社會創傷。

從需求的角度來說，政府雖然掌握絕大多數的信息和資源，但是仍然會存在信息遺漏、信息混亂以及信息失真的情況，因此，政府必須積極發揮社會力量的網絡和數量優勢，盡量確保信息的準確和及時，而非營利組織由于其天然的“民間”屬性，使得其可以通過許多非正式渠道獲得相應的信息，同時可以關注到許多政府往往忽略的需求信息。從供給的角度來看，政府提供的救助服務通常是粗放型的、一刀切的以及基本型的，而災區民眾的需求則是多樣化的，有些甚至需要個性化的救助和服務，因此，政府需要社會力量的有效參與，就必須將相應的信息與社會力量特別是其中更加專業化和規范化的非營利組織共享。

因此，政府和非政府組織在信息合作中應該充分利用各自的優勢，挖掘災區需求，促進供需匹配。汶川地震后，四川省綿竹市成立的“社會資源協調平臺”就作為政府與非政府組織信息合作的典型，在匹配需求與供給方面收到了較好的成效。2008年度，綿竹社會資源協調平臺共在相關的網站上發布需求信息（含轉載信息）超過103條，通過走訪群眾，挖掘出許多未被關注的需求，并按需為綿竹災區募捐、協調和匹配了價值9400多萬元的各類物資，協調和服務在綿社會組織40多家，組織協調各類公益慈善項目和活動近百項，為綿竹的抗震救災和災后重建工作做出了較大的貢獻。④

增強信息監督管理，提升社會公信力。5·12汶川地震發生后，社會大眾一方面對于災區災情及災后重建進展有迫切的知曉欲望，另一方面也對大量的社會捐贈持高度關注態度，無論哪一方面，如果出現信息不及時或者信息失真的情況都會造成極大的社會影響。因此，政府和非政府組織信息合作中的一項重要內容即是加強信息監督管理，通過及時、公開、透明、權威的信息發布，可以極大的提升各自的社會公信力，從而有效的阻止無效的、甚至是有害的信息，促進緊急救援和災后重建工作的有序開展。endprint

政府與非營利組織信息合作的主要形式

“交流式”信息合作。“交流式”信息合作是政府和非營利組織在5·12汶川地震后最普遍的信息合作模式，這一模式不具有制度性和系統性的特點，但在我國尚未建立起較完善的非營利組織參與災害管理的體系中，不失為一種解決問題的有效方法。無論是在震后初期的緊急救援階段，還是在災后重建階段，這一合作形式都發揮了重要的作用。

一是非正式的“交流”合作，這一交流形式在各個階段和各種場合都存在。盡管中央和地方政府考慮到非營利組織的民間性和不規范性，并未完全放開其進入災區服務，但是由于其掌握有大量的社會資源，因此，這種“非正式”的信息交流成為了解決這一問題的辦法。

二是較為正式的“交流”合作，例如，在災后重建階段，中央通過對口援建的決定，安排東中部經濟發達省份分別對口援建一個重災區，上海市對口援建都江堰市，廣東省對口援建汶川縣等，在國內來說，無論是發展的政策環境還是社會支持力量都相對不錯。上海市和廣東省在進行支持兩個重災區硬件重建的同時，也積極引入非營利組織幫助災區進行軟體重建，在這一過程中，由于有“援建”的特殊身份，許多非營利組織和當地政府進行卓有成效的正式的“信息交流”，并通過自身進入災區服務或引領更多社會資源進入的方式，有力地促進了當地社會經濟的重建和發展。

“研討式”信息合作。“研討式”信息合作主要是指地方政府和非營利組織通過舉辦研討會、論壇等方式，邀請各方力量就災后重建相關主題進行研究，并進行廣泛的信息交流的模式。例如，2009年12月4日，為支持災區的綜合重建與可持續發展，提高社區防災減災能力，國家減災中心、中民慈善捐助信息中心、四川省民政廳與四川省彭州市人民政府聯合召開了“5·12災后社區綜合重建與防災減災”研討會。

通過“研討式”信息合作，政府可以把相關的需求擺在“明面上”，向社會力量提出支持需求，非營利組織也能通過充分的研討展現自身實力和價值，合作或參與各方不僅能充分實現信息的共享，還能救相關問題達成共識，為更深入和廣泛的合作奠定基礎。

“平臺式”信息合作。在5·12汶川地震后政府與非營利組織的合作中，“平臺式”信息合作是合作時間最為持久、成效最為顯著、社會影響最大的一類。所謂“平臺式”即指合作各方通過一定的程序建立起正式的、公開的信息合作平臺，并通過這一平臺廣泛收集災區信息并對社會發布。汶川地震后，綿竹市“遵道志愿者聯盟”和“社會資源協調平臺”就屬于此類合作的典型代表。⑤

在這種合作模式下，政府、非營利組織和社會之間的信息交流達到了較好的效果。其特點體現在：一是具備合法性，平臺的成立首要就是通過地方政府的認可，而且往往會通過政策文件的頒布或命令的簽署予以承認，因此，各方通過此平臺發布和收集信息就具備了一定的合法性，至少在地方政府的行政范圍內具有合法性。二是具備一定的公信力，因此相關信息的發布和收集會取得受益群體和社會力量的認同。三是具有可持續性，政府和非營利組織往往都會通過硬件支持、人員安排、資金支持和政策保障等幾個方面保證平臺運作的持久化。四是信息溝通和發布成效較顯著，在上一節對于“綿竹社會資源協調平臺”的相關數據描述已經證明了這一點，當然也體現在信息可以通過更為通暢的渠道進行溝通和發布上面。

政府與非營利組織在信息合作中的主要職能

通過上述分析，我們可以清楚地認識到，政府和非營利組織在信息的及時收集、溝通、發布和共享這其中都發揮著不可或缺的作用?？傮w來看，政府應該是主導、是核心、是正式信息的收集者和發布者，非營利組織應該是輔助、是補充、是有針對和個性化信息的收集者和發布者。

政府在信息合作中的主要職能。第一，提供合作的政策保障。從5·12汶川地震的救災經驗來看，政府和非營利組織的良好合作必須建立在政府對非營利組織的接納和信任的基礎上。這種接納和信任，有些時候是基于地方政府領導人的個人意志或者個人“覺悟”，但更多的應該建立在政策保障的基礎之上。以四川綿竹市的情況為例，綿竹市政府最終通過頒發文件的方式認可了友成基金會與綿竹市政府合作的“合法”身份。從宏觀上來看，國務院發布的《汶川地震災后恢復重建條例》中提出的“政府主導與社會參與相結合”是當時基本的指導思想，但當時大多數地方政府和非營利組織的合作只是臨時性、階段性的來開展。從長遠來看，應當從災害管理體制的角度進行制度性完善，將非營利組織納入以政府為主導的災害管理體系中，并作為其中信息收集、管理和發布的重要一環來對待。

第二，發布有效的災區信息。政府掌握了數量最多、范圍最廣的信息收集渠道，能隨時掌握第一手信息，在雙方的信息合作中應該處于主體地位。一方面，政府必須要充分利用非營利組織可以提供個性化、有針對性服務的特點，及時向其提供有效的災區需求信息，并促成其為災區居民提供服務。如果政府不能將其掌握的信息準確及時地傳遞給非營利組織，它們就無法合理分配物資，不能將物資送到最需要的災民手中，甚至會造成資源過度使用或浪費。另一方面，政府也應當在合作中肩負起向社會大眾提供官方權威信息的職責，甚至非營利組織的相關信息也可以由政府的相關平臺來進行發布，從而確保社會大眾對信息的認可。

第三，加強信息的監管。政府在和非營利組織合作中必須要承擔起信息監管的職責。一方面，非營利組織因其民間性的特點，存在一定的不規范性、不系統性，其提供的信息可能存在虛假性以及不確定性，需要政府依靠其傳統的信息收集系統進行核實和確認。另一方面，由于大型自然災害發生后信息的傳播必然存在一定的阻礙，各種失真的信息對于決策和社會將帶來巨大的影響，政府必須承擔相應的信息監督的職責。

非營利組織在信息合作中的主要職能。第一，充分發掘災區的個性化信息。非營利組織要充分利用自身志愿性、多元化、社會化的特點，廣泛立足于災區的實際情況，充分發掘災區的“個性化”的信息。這里所指的“個性化”信息指的是相對于常規的政府體系收集的一般性信息而言，這些“個性化”的信息往往會被常規的信息收集系統所忽視。

第二，有效管理社會支持信息。5·12汶川地震發生后，掀起了一股民間捐贈的熱潮。在這些捐贈中，有直接的款項捐贈，也有物資捐助，還有人力支持和技術支持等。在這些捐贈中，有的是通過官方系統進行捐贈，有的是社會力量直接進入災區進行救助或服務，還有絕大部分是通過非營利組織或政府與非營利組織合作的平臺對災區進行愛心的奉獻。這些社會愛心捐贈必須依靠非營利組織的有效管理，才能實現其捐助意義和目的。非營利組織必須要加強自身的透明度、效率性，并逐步完善各種信息化管理系統，以更科學務實的態度來管理各種社會支持信息。

第三，積極發揮信息監督的作用。非營利組織應該充分發揮其社會化特性，積極承擔“信息監督員”的角色。一是要對官方系統收集和發布的信息進行監督，進一步確立相關信息的可靠性，提升官方系統的公信力。二是要對大量社會媒體的信息進行監督，協助政府進行信息識別和管理，幫助維護災后社會和信息秩序的穩定。三是要對非營利組織行業內部的各種捐贈信息、需求信息進行監督，確保專款專用，也能夠進一步提升非營利組織的社會公信力。

（作者為北京大學政府管理學院政治學理論專業博士研究生、西南財經大學社會工作發展研究中心副教授；本文系2010年度教育部人文社會科學研究青年基金項目“大型自然災害狀態下政府與社會組織合作關系研究—以汶川大地震為例”的階段性研究成果，項目編號：10YJC810007）

【注釋】

①民政部減災司：“減災救災30年”，《中國減災》，2008年第12期。

②蕭延中，談火生，唐海華，楊占國：《多難興邦—汶川地震見證中國公民社會的成長》，北京大學出版社，2009年，第153頁。

③清華大學媒介調查實驗室：“NGO參與災后重建形式與傳播效果調查報告”，http：//www.nppcn.com/blog/./userdata/1/1734/3/17341217936114。

④邊慧敏等：《災害應對中的社會管理創新—綿竹市災后援助社會資源協調平臺項目的探索》，北京：人民日報出版社，2011年。

責編/張蕾endprint