中美兩國基層治理理論與實踐比較研究

公民治理理論雖源于西方國家，但以公民為中心的制度設計理念與我國基層的村（居）民自治都是基于人民主權理論，因此公民治理的精神應運用于包括中國在內的任何以人民主權為政治權力合法性唯一來源的現代國家所有。中國特色的公民治理，即黨組織領導下的村（居）民自治，就是人民群眾在基層黨組織的領導下，依托基層群眾自治組織，直接行使民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督等權利，在自我管理、自我服務、自我教育、自我監督的自治活動中實現人民當家作主。

我國正處于經濟社會發展轉型期，同時也是社會矛盾與沖突的凸顯期。不斷完善基層社會治理，形塑具有中國特色的公民治理，對于實現現代國家與現代社會有機銜接和良性互動，深入推進國家治理體系與治理能力現代化都具有重要的理論價值與現實意義。

美國的公民治理

隨著現代社會治理理論和實踐的發展，人們越來越意識到公民在社會治理中的重要地位和作用，即公民應在社會治理中扮演著積極的主人角色。基于治理理論的美國公民治理也就愈發凸顯出它的時代價值和現實意義。

公民治理是美國社區的基本治理形態。“公民治理理論”是20世紀90年代由美國學者博克斯提出的，以“公民中心”為治理導向的社區治理模式，它重構了公民、代議者、公共服務職業者的角色定位，打破了以基層官員主導基層公共決策的制定與操作的局面，強調“公民本位”的治理價值觀。

公民治理的一個重要理論基礎就是“治理理論”。治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和，它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并采取聯合行動的持續的過程。

其一，治理不是一整套規則，也不是一種活動，而是一個持續互動的過程。治理的權力運行是上下互動的，它主要通過合作、協商、伙伴關系、確立認同和共同的目標等方式實施對公共事務的管理。

其二，治理過程的基礎不是控制，而是協調與合作；不僅涉及公共部門，也包括非政府組織、非營利組織、社區組織、公民自助組織等。博克斯指出“我使用了治理一詞，而沒有使用政府或者行政的概念，目的在于說明包含著參與社會公共政策制定和執行的公民、選任代議者和公共服務職業者的全部活動”①。

從治理理論出發，博克斯進一步探索公民、選任官員和公共服務職業者的角色：公民成為社區的治理者而不是消費者；選任官員的作用在于協調公民參與治理的種種努力，而不是替他們作出決策；實踐者關注的焦點是幫助公民實現其社區治理目標，而不是著力于控制公共權威機構。

美國公民治理的另一個理論基礎就是后現代話語理論—治理必定越來越以相關各方，包括公民與官員之間開誠布公的對話為基礎。可靠對話的最終理想把行政官員與公民大眾視為彼此是充分參與的，而且被視為在一種其中他們作為人而相互接洽的關系中的參與者。“一個公民易于進入的和民主的社區制度把社區居民看作是公民，它允許公民就政策議題進行公開對話，認同人們有能力提出建議或采取具有真正影響的行動。②”博克斯認識到了代議者的作用正逐漸被參政公民直接參與政策制定過程所取代，但是，他也看到對話并不能代替代議制治理機構，不能保證民主和責任原則的同時兼顧，實現理性的連貫性，因此他直接指出，“開放的治理體系和公民對話確實也非常重要，但它自身終究不能保持政策判斷的一致性，也無法應對日復一日、年復一年的日常政策執行”。③

按照博克斯公民治理模型，在社區治理中，公民成為社區的治理者而非消費者；選任官員的作用在于協調公民參與治理的種種努力，而不是替他們做出決策；實踐者關注的焦點是幫助公民實現其社區治理目標，而不是著力控制公共權威機構。公民成為社區真正的主人，自行管理社區和積極參與公共事務，抵制國家和州政府以及本地政治、經濟精英對社區政策過程的控制，回歸創建國家時社區治理的歷史價值，即“地方控制而不是州或國家控制的公共治理；小而富有回應性而不是龐大臃腫的政府；公共服務職業者是公民的咨詢者和幫助者，而不是公共組織的控制者”。④博克斯的公民治理模型意在倡導公民直接參與公共事務，在基層社會實現最大限度的“強勢民主”。巴伯認為，“強勢民主不只追求選票，而且要求有好的理由；強勢民主不僅僅追求對事物的看法，而且也重視理性的辯論”⑤。公民治理所彰顯的直接民主，就是要求公民以社區為載體，通過對社區公共事務自主性治理的民主實踐成為社區的真正主人。

在美國的公民治理實踐中，公民治理可分為完全型公民治理和不完全型公民治理。所謂完全型公民治理是指作為社區主人的社區公眾，不僅主導社區公共事務的決策，而且參與社區治理的全過程，即社區居民既是社區治理的決策者，也是社區政策的執行者。

所謂不完全型公民治理，是指社區居民只是社區公共事務的決策者，而把社區政策的具體執行交給社區公共管理者。由于社區公民治理的核心是公民決策，因此，社區居民如果能夠真正主導社區公共事務決策，成為社區的主人，他們雖然不從事具體而微的社區治理，也應視為公民治理。不管是在完全型公民治理下，還是在不完全型公民治理模式下，美國社區公共事務的決策，都必須由社區居民來決定；重大的社區公共事務決策，還必須通過社區全體居民公決來解決。

中國特色公民治理與美國公民治理的共通性

公民治理理論雖源于西方國家，但以公民為中心的制度設計理念與我國基層的村（居）民自治都是基于人民主權理論，因此公民治理的精神應運用于包括中國在內的任何以人民主權為政治權力合法性唯一來源的現代國家所有。中國特色的公民治理，即黨組織領導下的村（居）民自治，就是人民群眾在基層黨組織的領導下，依托基層群眾自治組織，直接行使民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督等權利，在自我管理、自我服務、自我教育、自我監督的自治活動中實現人民當家作主。因此，中國特色公民治理無論是從理論上還是在現實需求上都具有可行性。

當前我國正處于社會轉型期，同時也是建設小康社會最重要的階段，如何最大限度地增加社會和諧因素、最大限度減少社會不穩定因素就突出地擺在了黨和政府面前。可以說社會穩定與否和社會治理狀況具有直接關系，社會治理水平的高低已成為政府政策合法性、公民滿意度、社會治理格局、社會穩定度的衡量標準。黨的十八大明確指出，要“加快形成黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障”為基礎的“五位一體”的社會管理體制。黨的十八屆三中全會提出了“推進國家治理體系和治理能力現代化”，而治理現代化的重點、難點在基層，活力源泉也在基層，要以維護好發展好人民群眾利益為根本出發點和落腳點，以城鄉社區為重點，以加強黨的建設為根本，進一步夯實基層社會治理的基礎。endprint

基層社會是公民進行民主政治實踐的試驗場，也是社會轉型期矛盾的最大存儲地，基層社會治理的好壞直接關系到國家政權的合法性和社會穩定性。近年來，基層社會治理中諸如官民矛盾、公民政治冷漠等問題已經嚴重損害到社會主義民主政治的建設進程，也嚴重威脅到中國基層群眾自治的效度。因此，對基層社會治理體制機制創新也毋庸置疑地成為了社會治理體系和治理能力現代化的重點與難點。與此同時，基層社會的多樣性與廣泛性特點，也使城鄉廣大社區成為了社會治理創新的活力源泉和希望所在。

基層社會治理創新的根本目的是更好地服務于人民，讓廣大人民群眾在“自我管理、自我服務、自我教育、自我監督”的基層社會自治活動中，充分發揮積極性、主動性與創造性，讓廣大城鄉居民在自己的家園里真正實現人民當家作主，這是我國踐行中國特色公民治理的基本要求，也是社會治理創新的基本方向。

首先，堅持中國共產黨的領導地位不動搖為建立健全中國特色公民治理提供了堅實的基礎與保障。實踐證明，我國基層社會的自治發展中需要一個主導性的、有效的政治力量的支撐，這種力量在中國只能是中國共產黨。中國共產黨的領導地位不是自封的，而是歷史的必然選擇。從黨的產生和壯大，到黨的執政地位的取得和鞏固，不僅是中國近現代史發展的必然選擇，而且也體現了廣大人民群眾的共同愿望和基本要求。中國共產黨是工人階級的先鋒隊，同時也是中國人民和中華民族的先鋒隊，黨及其領導下的政府“情為民所系、權為民所用、利為民所謀”，黨的利益和人民的利益是高度統一的。我國現行憲法中明確規定了“中華人民共和國的一切權力屬于人民”，黨的十七大、十八大都把基層群眾自治制度作為我國必須長期堅持的四項基本政治制度之一。這充分說明，中國共產黨充分重視和肯定人民群眾在基層社會中所起的主導性作用，充分肯定人民群眾自治是基層社會治理形態的最佳形式和途徑。因此，矢志不渝地堅持中國共產黨的領導是建立健全中國特色公民治理基礎與保障。

其次，西方公民治理與我國的村（居）民自治都強調以公民為中心，倡導公民充分參與。西方新公共管理一度提倡“以市場為導向的政府”，偏離了以“公民為中心”價值訴求。新公共管理強調了政府在公共行政中的主導作用，把公民當作“顧客”，認為公民只是政府提供公共服務的“被動消費者”。而新公共服務理論是“關于公共行政治理系統的一系列思想，它將公共服務、民主治理和公民參與置于這些思想的中心地位”⑥，認為政府的主要職責既不是劃槳，也不是掌舵，而是服務，在治理過程中應該彰顯“以公民為中心”的治理導向。這就要求社會治理中提倡公民的充分參與，如果沒有公民的積極參與，很難使政策合法化。

我國的村（居）民自治是社會主義基層民主政治的基本形態。它彰顯了直接民主的治理精神，提倡人民當家作主，鼓勵人民群眾在基層治理中充分發揮自己的主觀能動性和創造性，自主性管理社區公共事務。公民自主性管理社區公共事務是我國人民群眾在基層社會真正實現人民當家作主的基本形式，也是踐行“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督”以期實現群眾自治目標的基層社會治理的基本要求。中國特色公民治理在價值取向上與西方公民治理相似，因此具有可行性。

第三，中國特色公民治理與美國公民治理在制度設計上都是以“自治”作為基層社會治理的設計原則。無論是西方的公民治理還是中國的村（居）民自治，在制度設計上都強調基層群眾自主性管理社區公共事務，即都強調自治。美國的公民自治是在早期的鄉鎮生活形成的一種具有民主價值意識的公民自治理念，如托克維爾所說：“他們在力所能及的有限范圍內，試著去管理社會，使自己習慣于自由賴以實現的組織形式”⑦，“鄉鎮的管理方式是根據居民的愛好而選擇的”。居民在自己的生活范圍內自行管理自己的社區事務，充分彰顯基層社會的自治價值觀。我國憲法和村（居）民委員會組織法都明文規定了，居民委員會和村民委員會都是基層群眾自治組織，是社區成員和村民利益的代表，是發展基層民主，維護村（居）民合法權益的自治組織，它們不是行政派出機構，更不是附屬組織。黨的十七大則明確把基層社會自治制度確定為我國基本的政治制度之一，這為群眾自治活動提供了重要保障。

公民治理在中國的運作

美國的“公民治理”是植根于美國的文化背景、經濟基礎、公民素質等特定的生態土壤的。我國基層群眾自治根植于我國的國情，因此打造中國特色公民治理就不能照搬西方“公民治理”的經驗。而應該充分結合我國基本國情，以使得理論與實際相統一。這就要求我們必須在中國共產黨的領導下，以創新治理體制機制為突破口，健全參與表達機制，大力培育社會自治組織，加強公民自身素質建設，夯實基層群眾自治基礎。這才是真正讓中國特色公民治理運轉起來的理性路徑。

“黨委領導、政府負責、社會協同、公民參與、法治保障”的多元合作治理格局，是未來中國特色公民治理的大的制度框架。中國共產黨的領導地位為公民治理提供了方向指導和力量支持。政府應該完善服務職能，提高行政效率和服務水平。要積極推進基層民主建設，規范民主選舉，倡導公民參與，這樣才能積極有效地推進公民治理的進程。

社會組織對于公民治理的作用是不言而喻的，社會團體如果能夠發揮其輔助作用，并吸納更多的公民加入社會組織，不僅能提高公民進入“公共領域”的能力而且有利于公民社會的培育。公民的積極參與是政策合法性的來源，同時也是政府與民眾有效交流的方式。在一個多元化的社會，“政府治理+公眾參與”模式的替代模式應當是一種“合作治理”模式。

現代社會是一個依法治理的社會，法治保障是創新社會管理的基礎與重要前提。任何社會主體都必須在法治的框架下參與社會治理活動，黨依法執政、政府依法行政、社會組織、公眾依法參與是打造“五位一體”合作共治格局的基礎性工程。在法治保障下，加強“黨群、政府與民眾、政府與社會組織的多元合作治理”的良性互動關系，這不僅是社會管理創新的目標，也是打造具有中國特色合作治理，并借助基層社會合作治理走向公民治理美麗藍圖的手段。endprint

以健全公民“表達機制、參與機制”為重要抓手，推進中國特色公民治理。完善公民表達機制和參與機制是在現代社會實現公民治理的重要抓手。表達機制和參與機制的完善是回應政治民主的最有利因素，健全的表達機制、參與機制是培養“積極公民”的有效平臺。在建立健全包括法律制度、信訪制度、聽證制度的基礎上，建立健全政府與公民之間良性互動的雙向表達與溝通機制，是通過合作治理走向中國特色公民治理的基礎性路徑。政府與民眾的雙向互動是公共政策合法性的源泉。

此外，應完善政府回應機制，做到有求必應。應加快政府職能轉變，增強政府的回應能力，尤其對于社會弱勢群體，要為他們提供綠色通道以捍衛社會公平正義。在完善參與機制方面，應完善（村）居民委員會的自治作用，而不是視其為一個封閉的環節，讓更多民眾參與村和社區的事務，為城鄉居民自主性管理基層公共事務提供廣闊的平臺。福克斯和米勒把公共能量場中的話語分為“少數人的對話”、“多數人的對話”、“一些人的對話”三類，并認為少數人的對話其實是獨白性的操縱，多數人的對話則導致表達主義的無政府狀態，而“一些人的對話優于少數人的對話和多數人的對話，它的針對特定語境的話語和不愿遭受愚弄與任隨差遣，在某種程度上限制了參與。但是切合情境的意向性和真誠性的提高大大地超過了它的缺點。”⑧因此，政府官員與公民代表要充分進行對話、協商與合作，這樣才能讓公民在基層社會自主性治理中的“話語權”得到充分保障。

大力培育社會組織，增強社會資本與社會活力。大力培育社會組織，既能在一定程度上彌補政府失靈，又能在一定范圍內彌補市場缺陷；既能減少政府成為社會矛盾焦點的概率，又能較好處理市場不能或無力處理的問題和矛盾。

社會組織能為維護公民權利、社會穩定發展，實現公民治理提供支持與保障。可以說，社會組織愈發達，社會自治組織水平就愈高，就愈有利于政治國家與公民社會的良性互動與繁榮發展。

從參與的有效性、可行性和現實性來看，公民通過自治性結社方式的集體參與更為有利。因為社會利益分化和利益聚合速度的加快必將促使公共問題建構和議程確立由政府統合轉向為公民自治組織，之間的利益博弈，建立有共同目標和價值訴求的自治組織有利于增強公民參與博弈的力量、降低博弈成本和促進利益整合。帕特南的社會資本概念包括信任、規范以及網絡，這也是社會組織的特征，它們能夠通過多元化的合作來提高社會效率。社會資本越豐富的地方，公民社會就越發達，從而更有利于實現公民治理。因此，應大力培育新興社會組織，為社會組織的良好發育提供一個良好的制度環境，并應該健全社會組織內部操作制度，尤其是建立科學的運行機制與監督機制來保障社會組織可持續發展。

加強公民教育、提升公民素質和參與能力。提升公民參與能力的最重要的途徑是加強公民教育。迄今為止，我國尚未形成嚴格意義上的公民教育體系，更多的是以政治思想教育、紀律教育來替代公民教育。公民教育的內容應該既包括公民意識的培育，也包括公民政治能力的鍛煉和提升。公民意識即公民對自己在國家中地位的自我認同，公民意識的提升有利于公民對自己主人翁地位、權利和義務以及責任感有更清晰的認識，從而在實踐中能夠充分發揮自己的主觀能動性和創造力。為此，應加大宣傳力度，調動城鄉居民參與公共事務的積極性，組織社區成員參與公共活動，在活動中增進彼此之間的友誼，同時增強社區的凝聚力。

一些社區建立了自己的公共圖書館、體育活動室、議事會、邀請專家定期給予其指導等，以此為基礎，城鄉居民在“自我管理、自我教育、自我服務、自我監督”的自治活動中，會逐步提高他們的公民意識與公民能力。黨政部門應為公民能力的培養提供便于操作的平臺和可行性路徑，在實踐中幫助城鄉居民掌握政治參與的技巧與方法，培養他們理性的公共視角和與利益相關者協商的能力。比如，成都市以村民議事會為基層社會自治平臺，以村級公共服務資金的民主使用為“抓手”，走出了一條農民在自主性管理活動中不斷提升公民意識、公民能力的理性之路，實現了基層民主實踐與公民教育的良性互動，豐富和發展了以“自我管理、自我教育、自我服務、自我監督、自我發展”為基本內容的中國特色公民治理的創新之路。

結語

在當代中國，讓中國特色公民治理真正運轉起來，就必須堅持中國共產黨的領導，以打造“黨委領導、政府負責、社會協同、公民參與、法治保重”五位一體的社會合作共治體制為制度化平臺。在黨的領導與整合下，在大力推進中國特色公民教育、健全公民參與機制、培育社會自治組織的基礎上，以基層社會合作治理深入推進城鄉基層社會人民當家作主的基層群眾自治實踐，是讓中國特色公民治理良好地運轉起來，實現人民群眾在城鄉家園真正當家作主的可行性路徑。

（本文系史云貴教授主持的國家社科基金一般項目“城鄉結合部社會管理路徑創新研究”和教育部新世紀優秀人才支持項目“中國城市治理創新經驗總結研究”的階段性成果，項目編號分別為：13BZZ036、NCET-13-0389）

【注釋】

①[美]理查德·C·博克斯：《公民治理：引領21世紀的美國社區》，孫柏瑛譯，北京：中國人民大學出版社，2005年，第96頁。

②③④[美]理查德·C·博克斯：《公民治理：引領21世紀的美國社區》，北京：中國人民大學出版社，2005年。

⑤Barber， B. R. Democracy and Difference， Princeton： Princeton University Press， 1996. p. 576.

⑥[美]金鐘燮：《公共行政的社會建構：解釋與批判》，北京大學出版社，2008年。

⑦[法]托克維爾：《論美國的民主》（上卷），董國良譯，北京：商務印書館，1988年，第76頁。

⑧[美]查爾斯·J·福克斯，休·T·米勒：《后現代公共行政—話語指向》，北京：中國人民大學出版社，2002年，第143頁。

責編/張蕾endprint