公共治理中公民參與的多樣化實踐

胡稅根　李幼蕓

公民權是公民參與社會治理的基礎，它賦予了公民參與社會事務和社會管理的權利。在西方社會，公民參與治理的實踐早在古希臘時期就已經出現了。在羅馬帝國興起、歐洲中世紀的封建王權與教會統治、資產階級出現以及制度化政體的確立等一系列歷史進程中，公民社會也在逐漸形成與曲折發展。

西方國家公共治理結構中的公民參與

“治理”理念在公共領域興起的時間并不長，自20世紀90年代以來，其在理論與實踐方面僅僅經過了二十余年的發展。不同的學者以自身不同的學術領域為背景，從多個學科角度對“治理”進行了界定。全球治理委員在《我們的全球伙伴關系》一書中將治理定義為公共機構、私人機構或個人管理其共同事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續的過程，這既包括有權迫使人們服從的正式制度和規則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排①。治理的基本特征包括：首先，治理是政府、社會公共機構和行為者等多元主體集體行動的過程；其次，治理過程中，各個社會公共機構之間存在權力依賴，治理參與者最終將形成一個自主的網絡；最后，治理運用的領域包括政府治理、國際治理、社區治理等。

在公共治理理論中，治理的結構主要包括政府、企業、非政府組織、公民等主體。政府以憲法確立的權威為基礎，負責制定具有約束力的政策，擁有明確權力，傾向于按照既定程序進行調控，其基本功能是通過國家公權力制定一系列維護社會秩序、管理經濟生活和行使公共權力的法律政策，實現對社會的治理。

在公共治理中，公民是公共事務的積極參與者，他們懷著極大的熱情和興趣積極參與公共組織，參加公共活動，并對公共生活產生實質性的影響。公民既是政策制定的參與者、確定者，也是政策的執行者、受惠者和監督者。在治理過程中，公民與政府的關系從回應進化到了合作，回應意味著政府通過最大化的集權來掌控權力與制定決策，而合作則強調權力的分化以及公民在行政過程中的參與。

美國學者謝爾·阿斯汀提出了“公民參與階梯理論”。公民參與類型被劃分為由低到高漸進發展的三個階段：第一階段是政府主導型參與，政府通過操縱、教育等方式主導參與過程，公民實際參與的程度很低；第二階段為象征型參與，公民具有一定參與公共決策的機會，但政府為避免對決策產生劇烈的影響，會改變參與者的權力分配方式、決策的制定過程，公民自主性程度不高；第三階段為完全型參與，公民享有合法的實體性權力與程序權力，參與公共政策的制定和執行，能對社區的公共事務進行自主式的管理。②

治理中公民參與的作用

公民作為一個新的主體參與到社會治理當中，極大地改變了社會治理的結構與效果。公民參與不僅提升了公民自身的政治素養，滿足了公民的政治需求，同時也推動了政府、社會的進步。第一，公民參與治理能夠更有效地滿足公民自身的需求。新公共管理運動的出現與發展，推動了政府官僚制的改革，迫使其加強對公民的回應性。現代公共管理潛存著兩種趨勢，一是將公民作為顧客，政府回應其需求；二是將公民作為平等的伙伴，政府與其進行有效合作。然而，回應被認為是消極、被動的反應。而公民參與意味著公民與政府在價值上的統一與行動中的協作。公民參與治理改變了公民作為顧客或委托人的身份，轉而成為治理的主體，在治理體系中代表及實現公眾的利益訴求。

第二，公民參與治理有助于增進社會資本，降低社會成本。西方的社會資本理論認為公民參與集體社會行動，能夠促進彼此之間的合作與互惠，增加彼此之間的信任，社會信任增加轉化為社會資本。社會資本具有規模效應，公民在小范圍、小群體內合作所形成的社會信任可以延伸至對政府、對社會、對市場的信任，進而為政府的決策制定、社會的有效管理以及經濟的快速增長奠定基礎。同時，社會資本能夠克服集體行動的困境，降低生活交往和市場經濟中的制度費用，提高投入資本所帶來的收益。因此，公民參與到治理中，形成相互合作、平等互利的規范網絡能夠有效地形成社會信任、提高社會資本、降低社會成本，進而推動民主政治與和諧社會的發展。

第三，公民參與治理能夠提高公民參與政治的積極性和有效性。公民參與治理使公民具有更強的主動性和批判精神，也使他們更加關注社會、政治中的熱點焦點問題，促使他們更主動更積極地參與到這些問題的討論、解決之中，進而影響政府的決策。同時，更多的參與也賦予公民更多學習的機會，使他們具有更多的政治知識、更好的政治技能以及更高的政治覺悟，提高他們參與政治的有效性。

第四，公民參與治理能夠提高公共政策有效性。公民參與治理有助于社會對政府的監督和敦促。公民參與迫使政府將大量政府信息向社會公開，也敦促政府更多地傾聽公民的意見和建議。雖然，公民參與在一定程度上會提高政策制定的成本，但公民的參與確保了公民對政策的接受度與合作性，這將大大提高政策執行的效果。同時，這種參與與合作也確保了政策的合法性，進而提高了政府行為的合法性。

第五，公民參與治理能夠有效地推動社會民主進程。在早期的公共行政中，由于對效率的追求以及對公民能力的質疑，許多學者認為政治只是政治家的工作，與普通大眾無關。隨著公共行政理論與實踐的發展，人們認識到公民的參與不僅是對政府、官員的監督，更是民主價值的彰顯。效率不再是唯一的追求與核心價值，公平、人本主義開始得到重視。公民參與治理在一定程度上確保了公民參與政治的價值觀的確立以及對公共事務的知情權，這些都為社會民主化奠定了重要基礎。

西方國家治理中公民參與的實踐

公民權是公民參與社會治理的基礎，它賦予了公民參與社會事務和社會管理的權利。在西方社會，公民參與治理的實踐早在古希臘時期就已經出現了。古希臘城邦制度下，公民享有政治權利，即可以通過公民大會、四百人會議、人民法庭等途徑參與城邦的直接管理和參與城邦重大事件的決策過程。在羅馬帝國興起、歐洲中世紀的封建王權與教會統治、資產階級出現以及制度化政體的確立等一系列歷史進程中，公民社會也在逐漸形成與曲折發展。endprint

不同于古希臘時期公民的直接參與模式，近代西方社會城市治理中形成了重要的間接參與模式，即代議制民主。隨著社會政治經濟的進一步發展，西方國家隨后在近代代議制基礎上又發展形成了多種公民參與治理模式③，包括：技術精英代議制參與模式，即為了促使公民接受有關政策、維護社會穩定，政府官員和專業人員設法溝通公民與政府官員的聯系渠道，對公民的要求作出恰當反應的模式。該模式下，普通公民難以介入社會公共事務的管理，因此不能算嚴格意義上的“公民參與治理模式”。多元自主代議制參與模式，即為了使不同利益群體和個體觀點進入決策過程，充分發動基層民眾的作用，鼓勵不分性別、種族、階級和教育程度的人民組成壓力集團發揮影響力。該模式雖然肯定了基層民眾的作用，但強調通過利益集團組織來參與治理決策。現代的直接參與模式。在代議制參與模式主導的今天，仍然存在三種公民直接參與模式作為補充，即公民創議、公民投票和罷免民選公職人員。直接參與模式的實行事實上也體現了公民參與能力的提高和參與范圍的擴大。

此外，當代西方社會形成了一些較為普遍的促進公民（狹義）參與治理的做法，以議會與公民的關系為例，如向公民開放議會大樓、允許公民參加議會委員會公開會議、向公民提供議會信息等，這一系列措施盡可能地保障公民享有充分的知情權與參與權，為公民參與治理提供了良好的環境。具體來看，不同西方國家在公民參與治理方面有過不少實踐經驗，如美國公民參與社區治理、英國政府促進公眾參與公共政策制定、法國公民參與地方治理等實踐。

美國的社區治理經歷了精英控制時代、民主時代、職業主義時代以及公民治理時代。在精英控制時代，只有擁有土地所有權的少數顯貴才能組成自治組織，對社區進行治理。由于社區的治理權集中于少數精英手中，大部分普通公眾無法參與到其中，財富便成為決定領導權的重要因素。在民主時代，社區中先后出現了董事會、委員會制度，行政權力集中于一名由市民選舉產生的官員手中，由他對社區的發展制定決策與方案。在職業主義時代，社區治理借鑒私營組織的模式，采取地區普選和市議會—城市經理制度，由職業化的經理或執行官向董事會負責。這一形式提高了社區治理的經濟效益和效率，但是在適用地區上存在局限性。在公民治理時代，強調要賦予非執業人員和公民更大的控制權，由集權的治理模式轉變為以公民為中心的治理模式。在這樣的社區中，效率不再是唯一的追求目標，居民的選擇和需求才是最重要的價值④。

以美國社區聽證會制度為例，二戰后城市人口急劇膨脹，社區內各種問題逐漸增多，于是美國提出讓公眾參與到城市規劃建設中，在社區中建立公眾參與審議與討論的平臺，以此應對城市過度重建帶來的問題和困境⑤。社區聽證會制度可從幾個方面來了解：一是組織主體。在社區建立社區委員會，在制定與社區相關的重大決策前，由委員會組織居民代表進行聽證。二是聽證內容。社區聽證所針對的問題大部分都與社區居民休戚相關，包括社區基礎設施、周邊環境等。三是聽證制度的作用。由公民自己探討并決定自己生活的環境，不僅能提高設施建設效率，還能更好地滿足社區居民，同時可以有效防止弱勢群體的需求被忽視，確保社區規劃不會成為富人和權貴們的游戲。社區聽證會為各方面的利益群體提供了一個溝通協商的平臺，使得社區中不同需求的居民、社會其他公民以及政府能夠就同一問題展開討論，從而為所有人提供了溝通的可能。

在英國，公民參與也被看作是促進民主發展與政策執行的有效措施，政府對其越來越重視。通過為公眾提供一個表達自己聲音的機會，或者說是培養一種表達意見的能力，使它充分發揮出民主的作用，能夠極大地推動政策的制定與執行。公眾參與中很重要的一點是要確定誰應該擁有發表看法的權力，即確定利益相關的公眾或委托人。以英國的醫療系統為例，公眾與患者能夠參與到醫療治理的過程中來，這種參與不僅是理論上干預醫療工作的安排，在實踐上也為醫療程序的民主決策提供了討論的平臺⑥。2007年，英國出臺了Local Government and Public Involvement in Health Act 2007，以當地參與網絡替代患者與公眾參與平臺，用以改善公眾在參與醫療治理中的制度安排。2007年法案在創新的同時，也包含了當地參與網絡的主體內容，這些改革為公眾參與到民主決策過程作出了巨大的貢獻。

法國在地方治理過程中，十分強調和重視發揮公民社會的作用。法國公民具有以社會運動的方式自我組織參與政治的傳統，隨著“積極公民”理念開始興起，法國公民參與的途徑也在不斷增加。2002年2月27日，法國通過了參與民主法（Participatory Democracy 2002 Law），該法律除了推廣已有公民參與措施之外，還提出了成立鄰里委員會等新的公民參與機構⑦。法國公民參與國家管理、社會管理與公共事務管理的途徑主要有三個：首先，公民通過選舉權參與政治。法國的總統、國家及地方議會議員都是由公民直接選舉產生的，議會議長則是由議會間接選舉產生。不過，“積極公民”理念之下，公民不僅僅是投票者和政策作用對象，而應該具有強烈的公民精神。因此，法國公民參與治理的第二個途徑為通過第三部門參與政治。目前法國公民參與的常規性機構有大區社會經濟委員會、鄰里委員會、地方信息和監督委員會、發展委員會、地方公共服務委員會等，許多這種類型的機構成為了地方政府出臺政策較為權威的咨詢處，有的行政決策若沒有第三部門的支持甚至很容易被取消。當然，公民個體的直接參與也是一個非常重要的方式。法國公民直接政治參與具有制度化、法律化、程序化的特點，例如法律制度規定小市鎮的市民可以直接向市長表達個人意見，還規定所有公民都有權通過辦報、發傳單或者請愿的方式向地方政府、中央政府表達意見；同時特定的公共項目決策程序也對公民參與作出了明確規定，例如大型公共項目必須進行大型的公眾調查，調查由專門的調查委員會負責且項目實施必須得到委員會的認可，此外還有公民復決的方式，公民可以對已完成立法程序的議案表達支持、反對或要求⑧。endprint

當然，西方國家治理中的公民參與也存在不足與缺陷，如公民參與的成本問題、公民參與的滿意度問題等。對此，西方國家也提出了諸如建立公眾聯盟、公民陪審團等一系列措施⑨。這些西方國家的實踐經驗對于我國社會治理中公民參與的發展具有一定的借鑒意義。

西方國家治理中公民參與的經驗與啟示

目前，我國的經濟社會發展到了新的階段，積累了一些較為嚴重的經濟社會問題，政府治理面臨巨大的壓力。相較于西方社會，我國社會治理實踐中的公民參與發展時日較短，發展程度較低，需要改變、改善的空間也較大。為應對經濟社會轉型中的問題，我們可以借鑒西方國家治理的經驗，為公民參與治理提供更多的機會與平臺。

第一，制定完善的法律制度，為公民參與治理提供保障。在法治社會建設的背景下，只有保證公民參與的合法性，使其以積極的態度主動參與，才能確保參與的實際效果。目前，國內的公民參與仍然存在著混亂無序及無效等問題，導致公民缺乏參與的積極性與信心。

第二，建立政府和社區決策聽證會制度，為公民參與治理提供有效的渠道。博克斯指出，公民治理包括公民協調委員會、公民理事會、幫助者等必要因素，管理機構從決策者轉變為協調者，由公民為地方政府的決策提供咨詢與協助⑩。美國的聽證會制度強調聽證的全程公開，包括事前聽證、事中聽證以及事后聽證，同時為了保證聽證程序的合法性，聽證代表被允許邀請律師陪同出席。目前，我國已建立起有關社區規劃聽證的法律制度，但是各項規定還不明確，有待繼續規范。同時，社區聽證制度在全國各地的社區并不普及，聽證議題的公告、時間的公開以及律師的全程參與也都有待完善。

第三，設計及時有效的反饋機制，提高公民參與治理的積極性。公眾參與治理最關注的不是參與的形式，而是參與是否能夠對治理決策產生真正的影響。如果公眾的積極參與得不到政府的有效回應，不僅會打擊公眾參與的積極性，更會影響政府的公信力。只有充分重視公眾參與的意見，建立起有效的反饋機制，對公民的意見進行及時的反饋，讓公眾看到自己的參與對政策產生了實質影響，才能保證公民參與的積極性。

第四，構建公民參與技能培訓體系，提高公民參與治理的有效性。公民參與治理不僅需要參與政治的熱情，同時也需要參與政治的能力，要讓公民成為“有所知的公民”。因此要建立公民參與技能培訓體系，使公民具備一定的政治知識和參政能力，才能最大限度地發揮公民在治理中的作用，將傳統的政府“中心決策者”角色轉變為“公民協調者”角色，使公民真正成為治理中的主人。

（浙江大學公共管理學院碩士生葉夏菁對此文亦有貢獻；本文系國家社科基金重大項目“公共文化服務的指標體系構建與績效評估研究”和國家社科基金重點項目“應對重大突發公共事件的績效評估、政策仿真與能力建設研究”的階段性成果之一，項目編號分別為：12&ZD020、08ASH006）

【注釋】

①全球治理委員會：《我們的全球伙伴關系》，牛津大學出版社，1995年，第23頁。

②Arstein， Sherry： A ladder of citizen participation. Journal of American Institute of Planners， 359（4）：216-224.

③關玲永：《我國城市治理中公民參與研究》，長春：吉林大學出版社，2010年，第45～75頁。

④[美]理查德·C·博克斯：《公民治理：引領21世紀的美國社區》，北京：中國人民大學出版社，2005年，第20～23頁。

⑤Damon Y. Smith： Property Ownership and Economic Stability： A Necessary Relationship？ Saint Louis University Public Law Review， Participatory planning and procedural protections： The case for deeper public participation in urban redevelopment， 2009， 243.

⑥Caroline Muller， David Hughes， Peter Vincent-Jones： The Democratic Potential of Public Participation： Healthcare Governance in England. Social & Legal Studies， 20（1）： 22.

⑦郁建興，樓蘇萍：“近20年來法國地方治理體系變革與新治理結構”，《學術研究》，2006年第1期，第78～83頁。

⑧吳自斌：“法國地方治理的變遷及其啟示”，《江蘇社會科學》，2010年第4期，第122～129頁。

⑨顧麗梅：“解讀西方的公民參與理論—兼論我國城市政府治理中公民參與新范式的建構”，《南京社會科學》，2006年第3期，第41～48頁。

⑩[美]理查德·C·博克斯：《公民治理：引領21世紀的美國社區》，北京：中國人民大學出版社，2005年，第103頁。

黃鳳蘭：“美國城市規劃中的社區聽證及我們的思考”，《行政法學研究》，2014年第1期，第136頁。

責編/張蕾endprint