京津冀一體化“四步走”

孟祥林

30多年來，有關“京津冀一體化”發展的問題主要停留在理論層面，專家學者從很多方面對該問題進行了論證，諸如“環京津貧困帶”、“燈下黑”很多提法都是圍繞京津冀一體化問題提出的。

在20世紀90年代以來中國城市化進程進入發展快車道后，京津大都市迅速膨脹，城市擴張速度慢與城市吸納生產要素速度快之間形成了尖銳矛盾。在行政區劃約束下，京津迅速發展與“環京津貧困帶”之間形成鮮明對比。

北京發展較快的方向是向北和向東，這在很大程度上進一步增加了北京發展空間的緊張程度。在北京發展的過程中，會進一步強化與天津的融合度，在京津之間形成了“雙核”發展格局，但大城市與廣大的河北省腹地之間并沒有形成很好的互動。根據大城市發展的一般規律，大城市發展到一定程度時，就需要將職能向外疏解，在周邊一定空間的腹地內形成環繞大城市的衛星城市。京津的職能向外分解不能囿于行政區劃，需要在突破現有行政區劃的基礎上與保定、唐山等河北省區劃內的城市形成互動，這是緩解大都市城市病，并拉動環京津地區發展的重要舉措。

京津冀發展的不均衡狀態

北京、天津和唐山是高速發展地區，石家莊、秦皇島、廊坊以及保定部分地區屬于中速發展地區，保定部分地區、滄州、衡水、張家口和承德等地區都屬于慢速發展地區。在京津冀地區，京津兩個大都市高度發展的同時，卻在周邊區域存在一個相對貧困的環狀地帶，在南北兩個方向上將兩個大都市包圍了起來。人們在關注“環京津貧困帶”問題時，實際上更多考慮的是京津以北的貧困帶，而京津以南的滄州、衡水等區域構成的京津以南的貧困帶較少顧及，這兩個貧困帶都應該屬于環京津貧困帶的范疇。從這個層面看，京津冀一體化的實質應該是在京津冀更大區域內實現區域經濟均勻發展，在將京津相對擁擠的資源向外圍分解的同時，環京津地區的發展狀態得到整體改善。

京津冀原本同屬一個行政區劃，在空間上毗鄰，在文化上相容，在經濟上有密不可分的聯系。由于行政區劃的限制，三地在資源富集能力以及對其他區域的影響力等方面都有顯著差異。三地之間進行一體化發展存在著諸多影響限制因素：

1.行政區劃約束。行政區劃是制約三地進行一體化發展的關鍵因素。京津兩個城市獨立為直轄市并且河北省省會搬遷到石家莊后，河北省的發展局面發生了很大改變。首先，河北省由原先的“實心拳頭”變成了“空心拳頭”，這個“空心拳頭”實際上將河北省分成北、東、南三部分，三個區域處于分散狀態，不能形成聚合整合優勢，河北省在區域經濟發展中需要重新布局重心。

2.區域重心不合理。區域的經濟重心一般應該與地理重心相一致。雖然保定在地理上位于河北省的重心，但已經不是行政中心和區域經濟中心。石家莊雖然是河北省的省會，但在地理上并不是河北省的區域重心。石家莊位于冀中南地區，雖然是河北省的行政中心，但并不能發揮區域經濟中心的作用。河北省區域存在著“行政中心”與“區域經濟中心”的不對稱問題，這會導致區域經濟發展的很多方面不能理順，延緩區域經濟發展速度。

3.小城市密度分布不均。京津行政區劃內的小城市分布密度較高，而環京津區域（主要是“環京津貧困帶”區域）的小城市密度較低，這種局面使得京津與環京津地區進行區域經濟合作的難度加大。城市是一個區域的核心，不同規模的區域應該有相應規模的核心城市對腹地經濟發展起到拉動作用。近京津的河北省區域城市化程度較低，“市轄縣”機制與京津區域內的“省轄縣”機制下縣級行政單元的發展力度存在較大差異。

4.交通體系不完善。京津冀區域有相對密集的交通網絡，尤其是北京、保定、石家莊一線，三個城市已經由主要交通干線串聯在了一起。但區域經濟發展的步驟在于：連點成線、以線帶面。就京津保、京津石兩個三角形地帶而言，雖然京保、京石已經連接在一起，但津保、津石之間還缺乏高效的交通網絡。石家莊、保定都具有“對接京津”的城市發展戰略設想，但由于津石、津保間缺乏高效的交通網絡，致使京津保與京津石并沒有互動起來。

5.缺乏一體化的軟件環境。在京津冀區域，京津兩個直轄市較河北省有更大的吸引力，經濟資源在京津的富集程度更高。在聚集效應作用下，資源在京津能夠獲得更高的邊際收益。在利益驅動影響下，近京津的河北省區域的資源也具有向京津富集的趨勢，以便能夠獲得更高的邊際收益。資源在京津冀區域內得以均勻化布局的前提是三地經濟發展的軟環境相對一致，金融服務、教育資源、通訊服務、區域政策等各個層面必須實現“異地同城化”。

6.行政對接力度不高。京津周邊的保定、石家莊、承德、張家口等都提出了“對接京津”發展戰略舉措，這種“對接京津”都是以“服務京津”為前提的，并沒有在京津冀之間實現互動。近京津的河北省區域與京津之間長期以來的單向流動局面，形成了大都市與其周邊區域間的經濟落差。變“對接京津”、“服務京津”為“京津冀互動”是實現京津冀一體化的關鍵，而這要以強化三地間的行政對接力度為前提，將三地對接由“民間對接”變成“官方對接”，三地通過優勢互補使區域經濟發展的邊際成本降低。

京津冀一體化“四步走”發展框架

京津冀一體化是區域經濟發展的客觀要求，只有這樣才能夠充分整合京津冀三地的優勢，產生資源的整合聚合效應。但是京津冀一體化，并不是平均用力的一體化，由于河北省呈現南北方向長條形狀，京津位于河北省的北部區域，所以在京津冀一體化進程中，需要采取分步實施策略，通過由近域帶動遠域、由小區域帶動大區域的方式，逐步實現京津冀區域經濟一體化發展進程。

（一）第一步：“京—津—廊”一體化

廊坊位于京津之間，由于歷史原因被分割為兩部分：其一是京津之間的廊坊，其二是天津以西的廊坊（如圖1）。就目前的發展狀況看，京津之間的廊坊較天津以西的廊坊具有更好的發展態勢。廊坊幾乎位于京津的中點位置上，區位優勢得天獨厚，使得廊坊很早就融入了京津城市圈。在計劃經濟體制下，廊坊雖然位于京津之間，但迫于行政區劃的限制，廊坊需要在河北省行政區劃內尋求發展出路，與京津的近鄰優勢并沒有成為經濟優勢。隨著京津兩個大都市影響力逐漸增強，廊坊能夠更多感受到來自京津的影響。在以京津為雙核的華北城市群中，廊坊首先成為了疏解京津職能的首選區域。京津廊的一體化進程為京津冀更大范圍內的一體化發展提供了經驗，使河北省近鄰京津的區域能夠突破硬區劃約束進而建立經濟聯系。前文述及，天津以西的廊坊較京津之間的廊坊發展勢頭較差，原因是多方面的，除了行政區劃方面的原因外，還有“同城交通體系”不完善的問題。京津之間的廊坊由于處于重要交通干線上，發展基礎較好。天津以西的廊坊，目前雖然霸州與天津之間基本建立起來了同城交通網絡，但霸州對周邊區域的影響力還比較小。霸州與保定、北京之間還缺乏方便的交通干線。所以廊坊雖然面積較小，但在發展狀態上并不均勻。在京津廊一體化進程中，天津以西的廊坊是一體化發展的重點。

（二）第二步：“京—津—唐—保”一體化

“京津唐保”一體化是京津冀一體化的第二步。這個步驟應該是京津冀一體化發展的真正開始，在該步驟中，需要構建以京津兩個大城市為核心的“雙核+雙子”模式的城市發展體系，將京津唐保四個城市緊密融合在一起。

1. “京—津—保”一體化。保定是從北京向南出發的第一個中等城市，有“京南屏障，華北干城”的美譽。從圖1中可以看出，保定位于河北省的中心位置，并且與京津石距離相當，在溝通京津石的過程中發揮著橋梁作用。京津保幾乎構成等邊三角形，這個三角形的“京保邊”和“京津邊”發展是不對稱的。“京保邊”依托重要交通線，已經發展出了很多小城市，形成了串珠狀城市的發展格局。自北京行政區劃向南，依次有涿州、高碑店、定興和徐水等小城市，在這些小城市中，高碑店和涿州發展速度很快。保定的“城市向北”發展策略，能夠將保定的發展勢力向北與北京對接，使得徐水、定興以及高碑店等小城市能夠更多地接受保定的影響。北京功能向南疏解的最好選擇就是保定。在交通條件逐漸得到改善的情況下，京保可以實現“異地同城化”，北京的職能向保定疏解，保定的經濟發展提升力會得到強化，北京的擁擠程度也會相對降低。

相對于“京保邊”，“津保邊”的交通系統稍微有所遜色。在“津保邊”上，目前霸州已經納入了“天津城市圈”中，但是霸州與保定之間還沒有方便的鐵路交通。盡快將保定與霸州聯系在一起，就可以在津保之間建立起聯系。根據前文，目前廊坊的發展重心在京津之間的廊坊部分，天津以西的廊坊在這種發展格局下就被邊緣化。這需要強化行政力量在區域經濟發展進程中的影響作用，在天津以西的廊坊區域內，逐漸強化霸州的影響力，將霸州逐漸打造成為廊坊區域內的“南中心”，承接天津的經濟影響力，并將保定與天津連接在一起。在霸州的影響力逐漸增強的同時，盡快建立霸州與保定之間的鐵路交通。在“京津保三角形”各條邊上，無論是沿著順時針方向還是沿著逆時針方向，三個城市之間都可以建立起緊密的聯系。三地雖然分屬不同的行政區劃，但方便的交通體系實際上能夠在三地之間實現同城化。京津保的迅速發展，可以拉動三角區域內更多小城市發展，對保定與石家莊之間的區域以及滄州、衡水等都能夠形成較大影響力，成為京南區域經濟發展進程中的核心地帶。

2. “京—津—唐”一體化。唐山是京津東側的第一個中等城市，在空間上與京津形成鼎足之勢。從圖2中可以看出，京唐間的距離較津唐間的距離稍遠，這是唐山與北京建立空間聯系的不利方面。目前京唐之間建立聯系必須繞行天津，所以“京津唐三角形”實際上并沒有形成，京津唐之際的聯系是建立在“京→津→唐”或者“唐→津→京”曲線上的。三角形沒有完善，三角形包圍成的腹地就沒有得到深入發展。“雙核+雙子”模式下的唐山“東子”子城市團就沒有形成。為了強化唐山對京津職能的分解能力，需要在津唐、京唐之間強化過渡性城市的發展。例如京唐之間的寶坻、津唐之間的寧河等城市，在京唐、津唐之間都可以起到過渡作用。相對于“京津保三角形”而言，“京津唐三角形”區域內的小城市發展程度較低。充分發展寶坻和寧河，可以在一定程度上緩解“京津唐三角形”的這種發展局面。同時在寶坻與寧河得到充分發展后，這兩個小城市與廊坊可以形成“京津唐三角形”中間的一個“小三角”。在圖2中，“京—津—唐”構成聯系北京、天津和唐山的下三角“▽”，“廊—寶—寧”構成了聯系廊坊、寶坻和寧河的上三角“△”，兩個三角形相互穿插，上三角鑲嵌在下三角內，成為下三角形的核心，上三角形三邊上的三個小城市在下三角形的三邊中起著重要的承接作用。

（三）第三步：“京—津—石”一體化

京津石一體化是京津冀一體化進程中的第三步，在圖1中可以看到，由北京、天津和石家莊構成了“京津石三角形”，京津石構成的三角形區域如圖3所示。這個三角形的“京石邊”是“京津保三角形”京保邊向南的延伸，在“京保邊”的基礎上經過定州、新樂、正定等小城市與石家莊緊密連接在一起。與“京保邊”相似，京石邊目前發育較為完善，京石之間已經發展有不同層級的城市。石家莊作為河北省的省會城市，在“大石家莊”的發展框架下，已經初步形成了以石家莊為核心的層級化城市體系發展格局：第一層城市體系是石家莊及其周邊的欒城、藁城、鹿泉和正定；第二層城市體系是在第一層城市體系的基礎上，在石家莊、保定與邢臺的部分區域之間建立更廣泛的城市聯系，影響范圍包括保定區域內的望都、定州、安國，石家莊區域內的辛集、新樂、晉州，邢臺區域內的臨城。“大石家莊”的發展構架，能夠以更強的勢頭與京津大城市相呼應。“京津石三角形”的“京石邊”目前發展比較充分。“津石邊”相對比較滯后，在“津石邊”上目前還沒有形成完善的交通系統。從圖3可以看出，津石之間建立聯系的通道有三條：第一條即“石家莊—辛集—衡水—吳橋—泊頭—滄州—青縣—天津”，這是最遠的一個交通通道；第二條即“石家莊—辛集—衡水—深州—饒陽—肅寧—任丘—霸州—天津”，這條通道較第一條通道稍近，但仍然不是最經濟的交通線路；第三條即“石家莊—無極—深澤—安國—高陽—任丘—霸州—天津”。第三條線是最經濟的，但目前仍未形成，石家莊與天津之間缺乏“經濟交通線路”，二者之間聯系的通達性受到嚴重影響。第三條線路中，實際上只需要連接“石家莊—無極—深澤—安國—高陽—任丘”之間的交通線，就能夠完善津石之間的交通系統。“津石邊”得以完善后，就在“京津保三角形”的基礎上形成了完善的“京津石三角形”。這樣就在京津的南側區域形成了兩個次級核心城市，并由此形成兩個次級核心城市體系，在將京津的職能很好地疏解到河北省更大腹地的同時，對周邊區域形成經濟輻射。為構建“石—濟”（石家莊—濟南）雙核城市體系奠定基礎，同時也為以鄭州為核心的“中原城市群”起到很好的承接作用。

（四）第四步：“C+C”發展設計

“京津保三角形”、“京津石三角形”是京津冀一體化發展的重要步驟，兩個三角形可以對周邊更大區域產生較強的經濟影響，在“三角形”的北側可以緩解“環京津貧困帶”與京津之間的發展差距問題，在三角形南側可以拉動衡水、滄州、邢臺等區域的發展。如圖1所示，京津冀一體化的第四步實際上就是對圖上的兩個“C”區域產生深入影響的過程。北側的“C”環是“環首都貧困帶”區域，南側的“C”環是“冀中南貧困帶”區域。自從京津獨立為直轄市后，京津冀的區域經濟發展進程就進入了不同的軌道，京津兩個直轄市一直保持較高的發展速度。京津兩個直轄市在整個區域中的核心作用逐漸凸顯出來，直轄市的優勢以及首都的優勢使得資源的聚集效應在長期內超過聚集效應。自從20世紀90年代中國的城市化進程進入發展的快車道以來，京津的城市規模擴展速度呈現加速發展趨勢，京津的快速發展與京津周邊的慢速發展之間形成了鮮明對比。在京津的快速發展進程中，大城市的問題也逐漸暴露出來了。京津冀區域經濟一體化問題逐漸進入議事日程。

根據前文，京津冀區域經濟一體化需要分布走，但是最終的目標是要在京津兩個核心城市的影響下，在京津冀區域內逐步形成“雙核+雙子”的城市空間結構，繼而在該區域內形成更多的“城市子團”。北側的“C”環包括了承德、張家口以及保定的24個貧困縣，在京津冀一體化發展思路下，京津與“環京津貧困帶”區域逐漸突破硬區劃的限制，通過不同形式的資源整合方式實現京津冀協同發展，不斷提高“環京津貧困帶”的發展勢力，弱化“環京津貧困帶”與京津之間的差距。南側的“C”環是由邢臺、衡水和滄州等形成的環狀區域，該區域與京津的空間距離較大。京津對該區域產生影響需要以“京津石三角形”為依托。該“C”型環涉及的區域由于發展基礎較差，需要通過行政力量進行強化，衡水在該區域處于地理中心位置，不但位于邢臺與衡水之間，而且能夠與保定和石家莊構成鼎足發展局面，同時還可以與德州建立聯系，為構建“石家莊—衡水—德州—濟南”城市鏈奠定基礎。“南側C環”的發展，從長遠發展看，可以搭建京津冀城市群與山東半島城市群溝通的平臺，為推動冀南和魯西區域的發展提供支撐。

（作者為華北電力大學副教授）