進一步完善農村集體統一經營功能的思考

[摘 要] 自實行家庭聯產承包責任制以來，集體統一經營功能因生產經營重心，向家庭承包經營層次轉移而一度削弱，且由于受到“村組干部為主的人的因素、集體資金和資產為主的財的因素以及農村土地為主的物的因素”限制而不能有效發揮。隨著農村改革的深入和市場經濟的發展，農民對集體統一經營功能需要的急迫性，與集體統一經營功能發揮乏力滯后的矛盾越來越突出，本文以建水縣為例，對限制農村集體統一經營的主要因素，以及改善的對策和措施進行一些分析和探討。

[關鍵詞] 完善 農村集體 統一經營功能 思考

[中圖分類號] F3 [文獻標識碼] A [文章編號] 1003-1650 （2014）02-0032-03

農村基本經營制度是以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營制度。自實行家庭聯產承包責任制以來，農村通過家庭承包經營曾極大地激發了廣大農民的生產積極性，使農民解決了溫飽并逐步向富裕發展；集體統一經營功能則因生產經營重心，向家庭承包經營層次轉移而一度削弱，且由于受到“村組干部為主的人的因素、集體資金和資產為主的財的因素以及農村土地為主的物的因素”限制而不能有效發揮。隨著農村改革的深入和市場經濟的發展，農民對集體統一經營功能需要的急迫性，與集體統一經營功能發揮乏力滯后的矛盾越來越突出，本文以建水縣為例，對限制農村集體統一經營功能發揮的主要因素，以及改善的對策和措施進行分析探討。

一、基本狀況

1. 村組干部建設狀況及分析

村組干部的產生是隊伍建設的關鍵環節，自2000年村改委以來，連續進行了五屆村民委員會換屆選舉，以建水縣第三屆村民委員會換屆選舉產生村組干部情況為例進行分析。

1.1 村黨總支換屆選舉情況

選舉產生村黨總支（支部）委員800名，其中書記133名。在黨總支（支部）書記中，按年齡分：35歲以下的21名、占15.8%，36至45歲的52名、 占39.1%，46至55歲的46名、占34.6%，56歲以上的14名、占10.5%；按學歷分：初中及以下學歷的85名、占63.9%；高中以上學歷48名、占36.1%。連選連任的101名、占75.9%。

1.2 村委會換屆選舉情況

選舉產生村委會成員807名，其中：村委會主任140名。在村委會主任中，按年齡分：35歲以下的28名、占20%，36歲至45歲的有66人、占47.1%，46歲至55歲的有39人，占27.9%，55歲以上的有7人，占5%；按學歷分：初中以下的91名、占65%，高中以上學歷的49名、占35%。連選連任83名、占59.3%。

1.3 村民小組換屆推選情況

全縣共推選產生村民小組長1539人，其中連選連任775名、占50%；推選產生村民小組副組長515人。連選連任203名、占39%。

村民委員會和村總支當選領導年齡多數為36歲至55歲之間，村黨總支連選連任比例較高，村委會換屆變動大，村民小組干部換屆變動現象突出，村組干部文化程度多數為初中以下，文化素質偏低。

2. 農村集體資金資產管理狀況及分析

2.1 基本概況。1980年實行家庭聯產承包責任制時，農村普遍認為田地包產到戶集體資產也分解到戶，農村集體資產面臨著瓦解分光的嚴重威脅，財務管理混亂。為了扭轉這種局面并加強管理，1984年開始，建立村級農經服務站統一管理村組集體資金和賬目；2001年以來開展了村組財務鄉代管和電算化管理試點并在全縣推行。到2013年底，全縣14個鄉鎮142個村（居）民委員會1563個村（居）民小組，共有集體資產總額85474.45萬元，集體負債總額14626.22萬元，所有者權益總額達70848.23萬元，集體資源總量達417.35萬畝。

其中位于縣城所在地的臨安鎮共有280個村組、占全縣村組總數的16%，集體資產總額達58694.4萬元、占全縣的69%，集體負債總額達9074.7萬元、占全縣的62%，所有者權益總額達49619.7萬元、占全縣的70%。農村集體資金資產管理工作逐步改善和加強，但數量分布不均勻，村組集體間懸殊較大，管理工作任務艱巨。

2.2 集體經營收益。實行家庭聯產承包責任制后，多數村組無收入來源，有收入來源的也基本是機動田地等資產資源的發包收入。據2013年農村經營管理情況統計年報顯示：全縣142個村（居）民委會中無經營收益的村共有72個、占總村數的51%，有經營收益但在5萬元以下的村20個、占總數14%，5-10萬元的村13個、占總數9%，10-50萬元的村22個、占總數的15%， 50萬元以上的村15個、占總數的11%（其中臨安鎮有8個、占總數的6%）。因此多數村級集體經濟組織缺乏統一經營的經濟實力和服務能力。

3.農村土地承包管理狀況及分析

3.1農村土地承包及經營權管理完善情況

第一輪土地承包。建水縣于1980年5月到1984年底開展第一輪土地承包工作，歷時五年，全縣17個鄉鎮、140個行政村、1571個農業社、8.41萬戶農戶實行了家庭聯產承包責任制，土地承包面積34.08萬畝。

第二輪土地承包。第一輪土地承包合同到期后，于1998年11月到1999年4月開展土地延包工作，將土地承包期統一延長30年即到2030年。對全縣17個鄉鎮、140個村處、1564個農業社的10.92萬戶農戶簽發了《農村集體土地經營權證書》，續簽面積達32.7萬畝。

農村土地承包經營權證補換發。由于第二輪土地承包未將承包合同書與經營權證分設，管理不規范。于2007年4月至6月按云南省統一部署補換發經營權證、重新簽訂承包合同書，簽發141個村委會、1548個村民小組、11.41萬戶農戶的承包合同書和經營權證。

3.2 農村土地流轉發展變化情況。隨著二三產業的發展和農村勞動力的轉移，以及為適應發展現代農業進行規模經營的需要，農村土地逐步由自發、分散流轉，向有序、規模集中流轉轉變，有效地促進了農村產業結構調整和農民增收。截止2013年底，全縣流轉面積14.89萬畝，涉及農戶1.79萬戶，形成規模經營（50畝以上）的面積達10.78萬畝、占流轉面積72%，流轉期限在10年以上的面積達11.43萬畝、占流轉面積77%。

基層村組既是農村土地承包的發包方，農村土地通過村組發包給農戶形成的土地承包關系，涉及農村千家萬戶農民的切身利益，工作面寬、量大、持續時間長；基層村組又是農村集體土地的所有者和管理者，穩定以農村承包土地為核心的基本經營制度與村組管理行為密不可分。農村土地通過流轉，產生了面積規模較大、涉及農戶多和期限較長的農村土地流轉關系。

4. 集體統一經營功能的創新和發展

4.1 機制創新。2008年6月以來，部分村組開展了集體經濟組織股份制改革試點工作，成立了農村集體經濟組織股份合作社，實現了農村集體資產變股權、農民變股東、集體收益按股權分配的重大轉變，集體收益與農民的經濟利益息息相關，集體統一經營的功能得到了進一步延伸和擴展。截止2013年底，全縣共成立農村集體經濟股份合作社8個，量化集體資產8946.5萬元，股東總數達4417人。

4.2 發展農民專業合作組織。為了解決農戶小生產與市場經濟大市場的矛盾，農民按照生產發展需求，通過專業合作將更多農民團結起來，擴大生產規模、提供互助服務、提高抵御市場風險能力，形成專業化的合作組織。建水縣于2005年8月開始發展農民專業合作組織，到2013年底，農民專業合作組織發展到187個（農民專業合作社175個、農民專業協會12個），有組織成員19324人，帶動非成員農戶47854戶，農戶帶動面占全縣的36%。其中，農民專業合作社有組織成員8825人，帶動非成員農戶達41969戶。2013年專業合作社統一組織銷售農產品總值29028.7萬元，比上年增12295.65萬元、增幅73%；統一組織購買農業生產投入品總值7128.9萬元，比上年增2336.03萬元、增幅49%。專業合作社統一購買農用物資和銷售農產品服務成效顯著，已經成為增強集體統一經營功能的重要力量。

二、存在問題及原因分析

1. 農村集體資金資產資源管理基礎薄弱。基層村組干部文化素質偏低，辦公設施不齊全，特別是賬據和經濟合同檔案管理普遍不完善；村民小組無辦公用房，相關資金資產資源資料完全由在職干部保存，保管不善，換屆移交遺漏現象突出。

2. 農村集體資金資產資源管理規范難

2.1 村組干部頻繁變換。村委會三年進行一次換屆，村組干部頻繁變換，管理部門永遠有培訓不完的業務新手，整體業務素質難提高。

2.2 財務管理不規范。有的對財務制度執行不力，有的村組干部長時間自收自支、自用自批，收支單據不交報賬員，又不到代理中心結報賬；有的村報銷憑證不規范、支出憑證手續不完整；財務公開欠規范，走過場，民主理財小組形同虛設。

2.3 集體利益缺乏保障。有的村組干部在集體山林、土地、果園、房屋設施等資產資源發包出租時，搞暗箱操作，個人撈取好處費，或進行長期承包，有的承包期達70年，甚至永久承包，一次性收取承包費；有的揮霍浪費，亂發福利；有的村換屆前“突擊用錢”現象突出等。但由于云南省農村集體資產資源管理的法規和政策措施建設滯后，各種侵害集體合法權益的行為無法進行有效懲處，集體利益缺乏保障。

3. 農村土地承包管理中存在的隱患多。無論是第一承包、第二輪延包，還是經營權證補換發，都涉及全縣各村各組各農戶，時間緊，任務重，在少數專業人員無法完成工作任務的情況下大量抽調其他人員。特別是基層村組，一方面村組干部素質參差不齊；另一方面抽調來的人員不具有相應的專業知識，導致部分村組的基礎資料不齊全、不詳實，經營權證書填寫不規范、不詳細甚至有差錯等。

在日常管理工作中，有的基層村組干部隨意涂改農戶的經營權證書；發生承包糾紛時，調處方式方法簡單、依據不足，有的甚至為減少麻煩而不以事實為依據，按糾紛當事人的意愿出具虛假證明材料。

土地流轉工作中，一些村組干部對土地承包政策和法規領會不夠，不能及時對土地流轉提供相應的指導和引導，流轉土地以口頭協議代替合同，即使簽訂書面合同，也存在內容不規范等情況；特別是一些規模較大、涉及農戶較多的土地流轉，在無農戶委托依據的情況下由村組干部與老板簽訂流轉合同，致使流轉主體錯位，使土地流轉糾紛隱患重重。

4. 基層村組履行統一經營能力弱。基層村組干部在選舉過程中因受家族、宗派勢力、自然村人口多少等因素的影響，在投票選舉時難以做到公正，使一些政治素質高、有能力的人難以當選；當選的村組干部往往在任職第一年需要熟悉情況、第二年履行職責辦事情、第三年準備換屆參競選，有效履職期短。村組干部屬半脫產干部，報酬低，客觀上不可能將全部精力用于集體統一經營的管理和服務方面，加之多數村組干部的素質較低、集體無開展統一經營服務的經濟基礎，不能及時為農戶開展產前、產中和產后的各種服務。

5. 履行集體統一經營功能的載體有待進一步發展

集體經濟股份合作社還處于試點探索階段，相關的管理政策和措施有待進一步健全和完善；農民專業合作組織的發展還處于起步階段，很多干部和農民群眾對農民專業合作組織特別是農民專業合作社還不能全面認識，管理人才缺乏、發展基金薄弱、群眾觀念落后缺乏合作意識的現象比較普遍；農業龍頭企業的科技創新能力不強，產品科技含量不高，農產品基本停留在粗加工上，精深加工產品、高附加值產品少，在技術引進、產品加工、產銷對接、市場培育等方面還不能滿足農民增收致富的發展需要。

三、改善的對策和措施

1. 健全和完善基層村組干部管理機制。延長村組干部任期，從三年延長到五年，村干部的產生應在民主選舉的基礎上，增加對競選人員的審查把關環節，做到只有符合候選條件并經上一級審查通過，才能成為正式候選人參加競選；提高村干部的報酬和待遇，逐步將高校畢業生和農村各方面的能人引入村干部領導崗位，鼓勵黨政機關和企事業單位優秀年輕干部到村幫助工作，提高基層村組干部的素質，逐步解決集體統一經營中“人的限制因素”。

2. 加強和改善村組基礎設施建設。在新農村建設和基層組織建設中，應把基層村組辦公基礎設施建設作為重要內容，加強基礎設施建設投入，使各村組都有較完善的辦公場所和辦公設施，為強化基層組織建設和鞏固黨在農村的執政地位創造良好的硬件條件；村組集體應立足本地資源優勢，組織好人力物力并積極爭取農田水利基礎設施建設項目，改善農業生產基礎設施，為發揮集體統一經營創造硬件條件。

3. 加強和規范農村資金資產資源管理，發展壯大農村集體經濟。加快地方法規和管理制度建設，進一步明確紀檢、監察、財政、經管等部門在資金資產資源管理工作中的職責范圍，各司其職、密切配合，強化監督檢查，嚴查違法案件，嚴格責任追究。全面推行農村集體財務委托代理制度，加強票據領用登記等管理工作，做到所有行政機關和企事業等單位撥付村組集體的資金資產都必須使用鄉鎮委托代理中心的票據；財務事項發生時必須取得或填制有效的原始憑證，做到手續齊全，并經過民主理財和領導審批后方可入賬。資產資源建立健全臺賬登記管理，做到賬實相符；盤活集體資產資源，通過入股、承包等方式借助農業龍頭企業、專業合作社或個體老板等經營主體提高經營收益，發展壯大集體經濟，逐步解決集體統一經營中“無錢辦事”的問題。

4. 加強和規范土地承包管理。加強對村組干部的培訓和教育，提高村組干部對《土地管理法》、《農村土地承包法》、《農村土地承包經營權證管理辦法》和《農村土地承包經營權流轉管理辦法》等法律法規的認識水平和依法辦事能力，堅持在承包期內不得隨意調整土地，搞好縣鄉村各級的協調配合，逐步解決和完善前期管理工作中資料不齊全、不詳實的問題，堅持在群眾自愿的基礎上引導和規范土地流轉；在連片規模化的土地流轉中，村組集體作為基層管理者，因在流轉期間要協助流轉雙方協調各方面關系，應按流轉面積收取一定的管理協調費用，既能體現權利義務對等的關系，又能為集體創造一定的收入來源；及時調處土地承包經營糾紛和流轉糾紛，穩定農村土地承包關系和流轉關系，解決和管理好集體統一經營功能發揮中“物的限制因素”，促進農民增收和現代農業發展。

5. 進一步發展和培育發揮集體統一經營功能的載體。在農民專業合作社的發展中，應重視管理人才培養，加大政策扶持和項目扶持，加強規范指導和管理監督，增強帶動能力，通過專業合作社創建農戶與市場連接鏈，為農戶提供生產和銷售的各種服務。加快發展農業龍頭企業，提高農副產品加工能力，圍繞市場需求搞活流通，指導農民種、幫助農民賣，加強產前、產中、產后的配套服務，把生產、加工、流通緊密結合起來，拉長產業鏈，通過加工增值，打造品牌優勢，使龍頭企業成為市場、基地、農戶相銜接的樞紐。繼續搞好集體經濟組織股份制改革試點工作，資產量化的范圍，逐步從經營性資產的折股量化延伸到資源性資產的折股量化，將自然資源轉化為農村集體和個人的經濟利益。充分利用各地自然資源優勢，鼓勵和引導土地承包經營權根據土地面積折股成立股份合作社，實行風險共擔，按股分紅，通過招商引資承包經營等多種經營形式，發展現代農業，進一步搞好農村集體統一經營，完善農村基本經營制度。

參考文獻

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作者簡介：張紅萍，女，漢族，云南省建水人，農業經濟師，云南省紅河州建水縣農經站工作人員，主要從事農業經濟管理研究。