農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理問題研究（一）

李思林

[摘要]隨著我國社會經(jīng)濟(jì)市場化，農(nóng)村小城鎮(zhèn)化進(jìn)程的發(fā)展，農(nóng)村農(nóng)業(yè)稅全面取消，大量的農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工，使得農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會文化生活，發(fā)生了深刻變化，我國最基層的政權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革成功與否，關(guān)系到我國新農(nóng)村建設(shè)能否取得最后的勝利。通過對我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革進(jìn)行分析研究，探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)小城鎮(zhèn)深化改革的目標(biāo)。分析我們國家當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革背景，同時(shí)分析了現(xiàn)行體制度存在的弊端，縱觀我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制的總體演變，針對我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革出現(xiàn)的問題，研究總結(jié)出基本的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，在此基礎(chǔ)上提出了我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的總體思路的研究。

[關(guān)鍵詞]鄉(xiāng)鎮(zhèn)；行政管理；行政管理體制改革

[中圖分類號]D422.6[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A[文章編號]1005-6432（2014）51-0212-03

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是我國行政體制設(shè)置中最低層次的一級地方政權(quán)組織，與其他地方政府相比，更多地行使管理基層地方公共事務(wù)的職能，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在我國整個(gè)行政管理體制改革中占有重要地位。它與廣大農(nóng)民群眾有著廣泛、直接、密切的聯(lián)系，成為聯(lián)系和溝通群眾與國家政權(quán)機(jī)關(guān)的紐帶和橋梁。農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題，始終是關(guān)系我國經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展全局的重大問題，它對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政能力提出了新的要求，如何適應(yīng)形勢發(fā)展的需要，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共管理水平，推動社會主義新農(nóng)村建設(shè)，便成為當(dāng)前迫切需要解決的問題，我國是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民的“三農(nóng)”問題是關(guān)系改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)全局的重大問題。黨的十八屆全會明確提出了建設(shè)社會主義新農(nóng)村的偉大歷史任務(wù)，體現(xiàn)了新形勢下農(nóng)村政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會發(fā)展的要求，為解決三農(nóng)問題指明了方向。建設(shè)社會主義新農(nóng)村，是一項(xiàng)綜合配套的系統(tǒng)工程，需要各級政府的推動和支持。作為我國最基層政權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無疑扮演著重要角色，它身處新農(nóng)村建設(shè)的第一線，將是新農(nóng)村建設(shè)中政府這一主體不可替代的重要力量。而目前黨和國家建設(shè)新農(nóng)村的決策是在稅費(fèi)改革取消農(nóng)業(yè)稅后這一背景下做出的，取消農(nóng)業(yè)稅使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政更加困難，以致一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府幾乎不能正常運(yùn)轉(zhuǎn)，作為一名研究鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理的工作者，對此深有體會。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理作為最基層的行政管理，具有執(zhí)行性、直接性和不完整性等特點(diǎn)。這些特點(diǎn)和我國實(shí)行市場經(jīng)濟(jì)體制的新形勢不太適應(yīng)，暴露了當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理中存在的突出問題，主要表現(xiàn)在：職能界定不夠明晰；法定職權(quán)缺失；職能行使偏差；公共產(chǎn)品供給短缺；財(cái)政危機(jī)的普遍性和嚴(yán)重性等。這些問題存在的原因比較復(fù)雜，主要是傳統(tǒng)體制、行政環(huán)境的影響和隊(duì)伍素質(zhì)、法制建設(shè)的不適應(yīng)等。

1鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的背景

我國農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的全面免除與新農(nóng)村小城鎮(zhèn)建設(shè)的逐步深入使得農(nóng)村工作的內(nèi)容發(fā)生了很大變化，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也提出了一系列新的挑戰(zhàn)。新農(nóng)村小城鎮(zhèn)建設(shè)中鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理創(chuàng)新研究改革的基本目的是減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，農(nóng)業(yè)稅費(fèi)取消以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從下鄉(xiāng)催收稅費(fèi)這一項(xiàng)工作中得以解脫，但由于舊體制、機(jī)制的“慣性”作用，徹底暴露了農(nóng)村許多深層次問題和矛盾，政府管理職能沒有從根本上擺脫計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影子，政府無所不包，無所不管；鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)設(shè)置龐雜，權(quán)力重疊，職能交叉，辦事效率不高。隨之而來的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的短缺，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)無力償還，農(nóng)村公共設(shè)施建設(shè)資金匾乏，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府除了配合稅費(fèi)改革的需要進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革之外，應(yīng)處理農(nóng)村公共設(shè)施建設(shè)、償還鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)等一系列問題。改革開放以來，我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)獲得了巨大發(fā)展，農(nóng)民的溫飽問題已經(jīng)基本解決，我國總體上已經(jīng)進(jìn)入到“以工促農(nóng)，以城帶鄉(xiāng)”的發(fā)展階段，初步具備了加大對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村支持保護(hù)的條件和能力，但農(nóng)村社會事業(yè)、精神文明和民主政治建設(shè)等方面卻相對滯后，這已經(jīng)明顯制約著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會的全面進(jìn)步，制約著全面建設(shè)小康社會的進(jìn)程。因此黨中央在十八屆全會上做出了建設(shè)社會主義新農(nóng)村小城鎮(zhèn)建設(shè)，戶籍制度改革的重大戰(zhàn)略舉措，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府系統(tǒng)有效的實(shí)質(zhì)性改革將對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、建設(shè)社會主義新農(nóng)村小城鎮(zhèn)建設(shè)的前景產(chǎn)生重大影響，所以我們有必要在反思已有實(shí)踐與理論的基礎(chǔ)上探討新時(shí)期鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革的方向問題。

2鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制存在的主要弊端

（1）現(xiàn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制為我國農(nóng)村的發(fā)展做出了重要貢獻(xiàn)，但是隨著我國農(nóng)村稅費(fèi)改革以及新農(nóng)村小城鎮(zhèn)建設(shè)工程的實(shí)施，我國現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理也存在著許多弊端，這些弊端嚴(yán)重的影響了我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)小城鎮(zhèn)建設(shè)職能的發(fā)展，阻礙了我國新農(nóng)村小城鎮(zhèn)建設(shè)工程的實(shí)施?！兜胤浇M織法》規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須“執(zhí)行上級國家行政機(jī)關(guān)的決定和命令”“辦理上級人民政府交辦的其他事項(xiàng)”，這種行政管理體制有其組織性強(qiáng)、政令渠道暢通、貫徹落實(shí)迅捷的優(yōu)越性，但在實(shí)施管理過程中，由于以上法律對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能范圍只是原則規(guī)定，并未規(guī)定具體的職責(zé)范圍、內(nèi)容和各級政府之間的事權(quán)劃分，更未規(guī)定具體的職責(zé)權(quán)限。而實(shí)際工作中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作千頭萬緒，實(shí)施公共管理過程中遇到的問題多種多樣，上級政府均按“屬地管理、守土有責(zé)”的原則要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府抓好落實(shí)。有的工作要與上級部門相對應(yīng)，“上級政府分系統(tǒng)，下全面管理”，甚至可以說，只要有事發(fā)生，就有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的責(zé)任，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成了全能的政府。此外，縣級行政機(jī)關(guān)針對農(nóng)村工作作出的有關(guān)決定或政策，變動較頻繁，工作彈性大，加之縣級行政機(jī)關(guān)經(jīng)常下派臨時(shí)性任務(wù)，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共管理職能具有很大的隨機(jī)性，造成不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能失范，忙于應(yīng)付。

（2）法定職權(quán)缺失，作為一級政權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機(jī)構(gòu)設(shè)置和法定職權(quán)應(yīng)具備完整性和相應(yīng)的自主性。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)權(quán)利在實(shí)際運(yùn)作中，其很多職能部門都只是上級政府職能部門在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立的派出機(jī)構(gòu)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，各地、縣級業(yè)務(wù)部門設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的派出機(jī)構(gòu)一般都在20個(gè)左右。這些權(quán)力性職能部門被從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政隸屬關(guān)系中分離出去，必然造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能被分解，擁有的行政權(quán)力和手段受到限制，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作中造成部門之間、部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的不協(xié)調(diào)、不配合，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府難以統(tǒng)籌安排力量而有效管理本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的社會公共事務(wù)。同時(shí)，部門利益對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的擴(kuò)張還表現(xiàn)為上級主管部門不顧?quán)l(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際情況，大量增加人員，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員過多，負(fù)擔(dān)過重。這種“條條掌權(quán)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)調(diào)”的體制，削弱了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，導(dǎo)致其履行公共服務(wù)職能水平降低。

（3）職能行使偏差按照政府職能的要求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)、教育、文化、衛(wèi)生及各項(xiàng)社會事業(yè)的發(fā)展，負(fù)有規(guī)劃、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、服務(wù)的責(zé)任，但目前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還存在著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下的管理方式，依據(jù)自身的職責(zé)范圍行事。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干預(yù)過多，直接插手生產(chǎn)經(jīng)營活動，用行政手段介入競爭性領(lǐng)域，同時(shí)，在日常具體工作中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要精力用于應(yīng)付“中心工作”，達(dá)標(biāo)檢查驗(yàn)收。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部多數(shù)給上級機(jī)關(guān)辦事，依靠上級的指標(biāo)工作，用于農(nóng)民所盼、社會所需的時(shí)間就少了，未能履行好所應(yīng)承擔(dān)的公共職責(zé)。另外，按照法律規(guī)定，行政執(zhí)法的主體是縣級以上人民政府及其職能部門，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不具有行政執(zhí)法主體資格，但在涉及農(nóng)稅征收、征地拆遷、計(jì)劃生育、突出問題整治等方面，由于單純依靠上級政府職能部門無力完成，于是上級黨委、政府便以文件或領(lǐng)導(dǎo)講話等形式，要求“鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政一把手負(fù)總責(zé)”，并且實(shí)行“一票否決”制。在這種壓力下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了完成上級黨委和政府下達(dá)的任務(wù)指標(biāo)，不惜使用不規(guī)范的公共權(quán)力手段，結(jié)果導(dǎo)致越權(quán)執(zhí)法、違法執(zhí)法的現(xiàn)象發(fā)生，破壞干群關(guān)系，影響政府的形象和威信，降低政府的公信力，出現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“權(quán)力有限和責(zé)任無限”的現(xiàn)象。

（4）公共產(chǎn)品供給短缺。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府本是農(nóng)村公共產(chǎn)品的主要供給者，這也是政府職能的重要體現(xiàn)，但由于長期以來以農(nóng)補(bǔ)工政策等諸多因素的影響，已使我國農(nóng)村社會公共產(chǎn)品供給嚴(yán)重不足。主要表現(xiàn)為：

公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不能適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民生產(chǎn)生活的需要。目前全國有多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)村不通公路；在全國的砂石土路面及無路面里程中，農(nóng)村公路就有近百萬公里，占60%以上。很多地方農(nóng)村公路晴通雨阻，路況差，部分地區(qū)人畜飲水困難，同時(shí)，農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施老化失修，抵御自然災(zāi)害能力減弱。過度砍伐和不合理的開采建設(shè)導(dǎo)致水土流失，引發(fā)了許多泥石流、洪澇災(zāi)害、農(nóng)田被毀等問題。

公共衛(wèi)生事業(yè)停滯不前。目前農(nóng)村人均衛(wèi)生事業(yè)費(fèi)少僅為城市人均衛(wèi)生事業(yè)費(fèi)的20%多。這種狀況使得農(nóng)村基本醫(yī)療條件嚴(yán)重落后，機(jī)構(gòu)凋零，現(xiàn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制為我國農(nóng)村的發(fā)展做出了重要貢獻(xiàn)，但是隨著我國農(nóng)村稅費(fèi)改革以及新農(nóng)村建設(shè)工程的實(shí)施，我國現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理也存在著許多弊端，這些弊端嚴(yán)重地影響了我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能的發(fā)展，阻礙了我國新農(nóng)村建設(shè)工程的實(shí)施。

農(nóng)村教育現(xiàn)狀不容樂觀。長期以來，農(nóng)村基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)主要來自縣鄉(xiāng)財(cái)政和農(nóng)民集資，雖然近幾年來特別是農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)以來，中央和省市加大了投入，但仍然只占很小比重。盡管在農(nóng)村貧困地區(qū)義務(wù)教育階段試行“一費(fèi)制”，使當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的教育負(fù)擔(dān)有所減輕，但目前基礎(chǔ)教育費(fèi)用較高，農(nóng)民無法接受。此外，農(nóng)村教師隊(duì)伍的現(xiàn)狀令人擔(dān)憂，不少中小學(xué)的骨干教師由于工資、住房等原因，或離開教學(xué)崗位，或流向城市，師資隊(duì)伍難以保證，教育質(zhì)量下降。

社會保障處于徘徊不前的境地。農(nóng)村社會保障仍是我國社會保障體系中最薄弱的環(huán)節(jié)，盡管各級政府采取各種各樣的社會保障、救濟(jì)制度等措施，如農(nóng)村低保、五保戶供養(yǎng)、教育救助、優(yōu)撫安置等，但目前農(nóng)村低保和醫(yī)療保險(xiǎn)僅在一些地方起步，只占很小一部分的農(nóng)村人口，農(nóng)村社會保障的覆蓋面相對還很低，遠(yuǎn)遠(yuǎn)解決不了農(nóng)村現(xiàn)有的貧困狀況。

文化設(shè)施缺乏，文化科技“三下鄉(xiāng)”活動流于形式，沒有發(fā)揮其真正作用。民間文化在低谷徘徊。

農(nóng)村技術(shù)支持服務(wù)體系處于癱瘓狀態(tài)?；鶎油茝V隊(duì)伍中整體知識水平低，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)新技術(shù)的熟悉程度和操作能力不夠，影響了農(nóng)業(yè)新技術(shù)、新品種的推廣轉(zhuǎn)化，無法滿足當(dāng)前現(xiàn)代高效農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要。

（5）探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)深化行政管理改革的措施，強(qiáng)化管理，提高效率，把轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能、提升服務(wù)水平作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革后，工作運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制需要重新確立，需要注重各部門的實(shí)用功能和各角色的“獨(dú)立性”，從而強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府社會管理、公共服務(wù)和維護(hù)穩(wěn)定的職能，建立管理規(guī)范、高效運(yùn)轉(zhuǎn)的新型運(yùn)作機(jī)制。

建立統(tǒng)一的科學(xué)民主決策機(jī)制，進(jìn)一步明確黨政職責(zé)。確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)的最高決策機(jī)構(gòu)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委會，鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有的重大事項(xiàng)均由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委會決策，黨委書記在抓全面工作的基礎(chǔ)上，側(cè)重抓黨務(wù)、計(jì)劃生育和維護(hù)社會穩(wěn)定的工作；鄉(xiāng)鎮(zhèn)長在主持鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府全面工作的基礎(chǔ)上，側(cè)重抓發(fā)展經(jīng)濟(jì)、財(cái)源建設(shè)和社會服務(wù)工作。

建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部新的工作責(zé)任制。各崗位定職定責(zé)，明確職權(quán)范圍，明確工作任務(wù)，做到事事有人干、人人有事干，每項(xiàng)工作明確第一責(zé)任人，體現(xiàn)責(zé)、權(quán)、利相一致的原則。

建立重點(diǎn)工作目標(biāo)管理考核的激勵(lì)機(jī)制。確立十項(xiàng)重點(diǎn)工作分解到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)，市委、市政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府簽訂目標(biāo)管理責(zé)任狀，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)又將其重點(diǎn)工作分解到了每一鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，同時(shí)實(shí)行職責(zé)掛鉤的責(zé)任追究制度，結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的崗位職責(zé)和工作目標(biāo)，進(jìn)行嚴(yán)格考核。建立正確的行政領(lǐng)導(dǎo)導(dǎo)向機(jī)制，對業(yè)績突出的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部給予表彰、獎(jiǎng)勵(lì)、提拔重用。從而使鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作思路清晰、合力增強(qiáng)、效率提高，經(jīng)濟(jì)和社會事業(yè)得到全面發(fā)展。深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革，必須遵循積極穩(wěn)妥、循序漸進(jìn)、務(wù)實(shí)管用的原則，以有利于管理、有利于提高行政效率、有利于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展、有利于提高服務(wù)質(zhì)量和管理水平為根本目的，并結(jié)合自身實(shí)際來進(jìn)行。根據(jù)上述原則和目標(biāo)，應(yīng)從合理設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機(jī)構(gòu)、合理劃分鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政職能、合理劃分鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃、加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)編制管理、整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政資源、推行領(lǐng)導(dǎo)干部、交叉任職引入市場機(jī)制深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所改革、建立健全科學(xué)民主的管理決策機(jī)制、壓縮鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政供養(yǎng)人員降低行政成本等方面入手，推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革。

3結(jié)論

新時(shí)期鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制的改革，要著眼于建設(shè)農(nóng)村小城鎮(zhèn)建設(shè)的進(jìn)程，形成有利于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式、促進(jìn)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的機(jī)制。這是一項(xiàng)政治性和政策性都很強(qiáng)的工作，必須從實(shí)際出發(fā)，在實(shí)踐中大膽探索，大膽創(chuàng)新，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)。社會主義新農(nóng)村建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，具有長期性和復(fù)雜性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府既是新農(nóng)村建設(shè)的組織者和引導(dǎo)者，又是新農(nóng)建設(shè)政策的實(shí)施者，因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理也是一個(gè)較長時(shí)期的工程，需要多方面的努力。相信未來的農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革必將進(jìn)一步促進(jìn)實(shí)現(xiàn)我國新農(nóng)村建設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。