開發建設平臺公司融資瓶頸成因及對策

摘要：目前每日數百萬的巨額債務利息令各平臺企業頭疼不已，融資瓶頸、資金之殤已經成為諸多開發建設平臺公司的致命之痛。在介紹了企業融資環境現狀的基礎上，探討了融資困難的成因以及破解對策。

關鍵詞：開發建設平臺公司；融資瓶頸；轉型升級

中圖分類號：F270

一、企業融資環境現狀

自八十年代初，我國批準設立深圳、珠海、廈門、汕頭四大經濟特區以來，伴隨著近30年來的中國城鎮化建設大潮，各類新區或產業園區發展迅猛。據不完全統計，目前我國的國家級新區、綜改試驗區、開發區、高新區、保稅區、加工區、合作區等合計已超過420個，各類省市級及縣屬的產業園區更是多如牛毛。

從世界各大工業園及中國深圳特區、浦東新區、濱海新區等的發展歷程來看，由于區域的發展階段和成熟度不同，我國經濟開發區域的開發模式大致可以歸類為政府主導型、政府主導和市場主導混合型和市場主導型三大類，而政府主導和市場主導混合型已經逐步成為主流。

在該種模式和中國當下經濟環境下，各區域在開發建設方面的體制架構大致是，一片區域一個管委會，一個管委會下設一家或多家承擔本區域投資、建設、招商、運營任務的區屬大型國有企業或開發建設平臺類企業。

應該說，這些肩負“助推區域發展、確保國有資產增值”重任的開發建設平臺公司，在本區域的投資、建設、發展過程中做出了巨大貢獻。然而，隨著區域投資建設規模的快速擴張，企業持續盈利能力不足，自身現有負債居高難下，以及融資環境和融資成本的惡化增長，部分開發建設平臺公司的融投資能力已經日漸萎縮，應發揮的投融資平臺作用和區域開發建設主力軍作用越來越小，企業的發展質量與助推區域發展能力已顯乏力。

更令人擔憂的是，在現有負債令人乍舌的客觀現實下，諸多開發建設平臺公司仍然千方百計通過各類融資活動，獲取巨額資金，投向區域內的各類建設項目，導致每天擔負著數百萬、近千萬的巨額債務利息，這已經成為了該類企業難以承受之痛。

從昔日的“明日之星”曹妃甸債務危機命懸一線，到近期的歷城城建3500萬貸款違約，再到巨額債務隨時可能成為壓倒諸多平臺公司的最后一根稻草，可以說，資金之殤已經成為開發建設平臺公司的致命之痛。

二、資金之殤成因分析

外部的土地收儲改革與我國現行的貨幣政策，造成了開發建設平臺公司融資環境日益趨緊、融資難度越來越大、融資成本日益升高。但從客觀實際來看，導致開發建設平臺公司資金之殤的根本癥結，在于區域與企業自身建設投資增長過快、體量規模超負、贏利造血不足、政企定位邊界不清、資金使用缺乏統籌等諸多內部問題、困難的積累與疊加。

（一）環境政策趨緊，外憂難緩

我國現行的貨幣政策是開發建設平臺公司資金之殤的外部誘因之一。

目前，我國的經濟現狀總體處于滯漲狀態。國家對財政金融政策的提法是“繼續實施積極的財政政策和穩健的貨幣政策”，但從近年總體的貨幣供應來看，其實質應該說是“一般的財政政策和緊縮的貨幣政策”。按照當前國家的貨幣政策思路，就是通過各種方式回收流動性，通過“緊信用”和“定向調控”引導資金進入實體經濟。遺憾的是，由于地方債的隱憂，大多數開發建設平臺公司被排除在“定向”之外，這客觀導致了開發建設平臺公司融資難度越來越大。

如果說我國現行貨幣政策，有限增加了開發建設平臺公司的融資難度。那么，自2010年，國家相關部委多次下發的關于地方融資、土地收儲的相關規定和有意“點剎”，大大增加了區域開發企業的融資難度和融資成本。

2010 年，國務院發布的《國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》；2012年，國土資源部下發“162”號文、四部委聯合下發“463”號文、銀監會下發“12”號文；2013年，四部委聯合下發“10”號文，均對地方政府和平臺公司的“土地融資”和“政信合作”等進行了“點剎”。而今年10月初，最新出臺的《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》中更是明確了“剝離融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務”的精神。

上述一系列規定、政策的緊密出臺，在有效加強地方政府性債務管理，防范財政金融風險的同時，使政府融資平臺公司和區域開發建設企業的融資環境進一步惡化。

（二）自身難題疊加，內困難解

如果說外部融資環境趨緊是“天災”，那么，區域建設投資增長過快、企業體量規模不足、自身造血盈利不佳、資金統籌效率效果不佳，以及政企定位不清、邊界不明、機制不暢等諸多內部問題、困難的積累疊加，才是導致區域開發企業的融資瓶頸和資金之殤的根本癥結。

1.建設投資規模過大過快，構成致命壓力

在我國經濟運行過程中，地方政府的職責主要有兩個：一是保證本地公共服務的供給，二是維持本地經濟的穩定發展。在大部分情況下，第二個目標會壓過第一個目標，這就導致地方政府傾向于突破財政約束，擴張本地經濟。

在區域發展過程中，部分政府或園區管理機構，為了進一步加快區域發展，擴張本地經濟、打造優良政績，有可能忽略區域發展邏輯，忽略區域發展實際，忽略招商引資環境，忽略本級財政實力、忽略政府及所屬企業融資償債能力和開發建設能力，一味加快、加大區域建設項目的投資規模和建設速度，導致區域建設投資增速過快過大，進而出現巨額建設資金缺口。出現資金缺口后，地方政府或區域管理機構會在自身“閃轉騰挪”的同時，通過行政指令、行政干預等手段，對所屬的開發建設平臺公司分派、下達極具挑戰的融資任務。

從現實來看，無論是否在“目錄”之中，諸多政府融資平臺公司和區域開發建設企業在成立之初，均肩負著“助推區域發展、實現國有資產增值”的使命和“擔負起區域建設項目的融投資和開發建設任務”的重任。在這樣的定位與使命責任下，“發揮企業優勢、創新融資模式、獲取區域發展所需資金”則成為政府融資平臺公司和區域開發建設企業不可推卸的責任與核心工作之一。

在中國當下的政商環境和國企管理者任命考核機制下，面對主管政府部門和上級領導下達的融資任務指標，開發建設平臺公司的管理者們，只能竭盡所能的開展各類融資活動，力爭完成融資任務。

在這樣的融資背景和融資過程中，在資金獲得與融資成本考量時，能否獲得資金、完成任務指標，自然被企業放在融資成本考慮之前。例如，筆者曾服務的西部某開發區，2013年本級財政才60多億元，而2014年的建設項目投資預算近400億。在這近400億的投資中，有300多億需由負債率已接近70%的某區屬開發建設企業負責融資和籌集，并將融資任務指標列入該企業經營層的年度業績合同。該企業領導者面對如此的行政命令與考核指標，在低成本融資手段幾乎已經窮盡的基礎上，只能挖空心思、想盡辦法的去“拓展融資渠道、創新融資方式”。

綜上，伴隨著區域快速發展和開發建設任務持續增長，諸多開發建設平臺公司年復一年的高負債滾動投資建設行為，導致了其負債規模越來越大、融資難度越來越大、付息還本的資金壓力也越來越大，已經逐漸成為企業不可承載之痛和致命壓力。

2.體量規模不足，融資漸為無源之水

企業資產規模與資產質量是股權融資和債務融資的基礎條件，開發建設平臺公司自身的體量規模，決定了其融資能力的高低與融資規模的大小。

總體來看，我國開發建設平臺公司自身的注冊資本、資產規模、資產結構、財務狀況、負債情況等，與所擔負的區域開發建設任務及投融資規模存在一定差距。在體量規模不足導致融資能力下降、融資規模受限的同時，463號文件又使企業資本擴張和資產增長方式受到限制，已使部分開發建設平臺公司的融資行為漸為無源之水。

例如，2012年，華中某規劃面積100多平方公里的工業區，在未來3年內，年均土地開發及基礎設施建設投資高達數十億。在政府財政投入不足的情況下，這年均數十億的融投資任務，幾乎全部落到資產規模不足20億的管委會所屬的某投資公司頭上。該工業區管委會原計劃在2013年初，將7000多畝儲備土地注入該投資公司，然后發25億的企業債并輔以其它融資手段，解決2013年、2014年的資金來源問題。然而， 463號文件出臺和“九個不得”，使該管委會及該投資公司夢斷。最后幾經周折，雖發債成功，但由于公司資產規模不夠，其融資規模僅為6.7億元。同時，由于環境惡化、供給不足，本次融資成本也水漲船高，接近11%。

3.盈利造血不佳，導致難度劇增

盈利能力和償債能力是企業融資能否成功的又一重要評估因素。

由于公司的設立初衷和功能定位，大多數政府所屬的開發建設平臺公司會依據區域建設任務要求和區域發展需要，開展相關業務。在建區之初、在公司成立之初，區域內的代建業務和土地開發、基礎設施建設、公用事業服務等業務，往往是開發建設平臺公司的核心業務。

由于代建和基礎設施建設類業務會形成大量非活性資源資產且盈利能力有限，以及國企決策政府指令色彩濃重等客觀原因。有可能導致成立時間較短的開發建設平臺公司，存在著產業結構不合理、經營性資產占比較低、公司盈利能力和造血能力不如人意等問題。

活性經營性資產不多，盈利造血能力有限，再加上持續“借新還舊”和資產資本難以大規模注入，將使開發建設平臺公司的負債率居高不下，抵押物越來越少，客觀導致開發建設平臺公司的融資難度日益劇增。

4.政企機制不暢，造成雪上加霜

開發建設平臺公司在本區域的土地開發、基礎設施建設、公用事業服務等項目，通常采用的是企業代建或政企合作開發、收益分賬的方式進行開發建設和運營養管。

對于代建項目，往往會在管委會主導下，依據“項目平衡、總體平衡”的原則，由政府與企業協商確定建設項目的工程造價以及代建費用。按照“合理成本、合理利潤”的指導思想，代建費用通常會在2%～5%左右，這就決定了在代建項目對開發建設平臺公司的利潤貢獻不大。對于政企合作分成項目，由于全國性招商男，土地價格倒掛，以及土地收益“層層分成”等原因，政企合作開發建設的土地一級開發基礎設施建設項目的收益也可能不太理想。

在非經營性項目收益不理想的同時，政府或管委會為了加強招商引資力度和本級財政增長，對于入區企業會給予稅收減免、無償提供土地、低價租售廠房等優惠政策。其中，低價租售廠房、免費配套服務等優惠政策往往會落到開發建設平臺公司頭上，這就有可能導致開發建設平臺公司投資的工業地產、商業配套等經營性、準經營性項目需要“大局為重”。

綜上，由于招商環境、國企特點、政企現實以及契約精神不足，可能導致開發建設平臺企業市場化程度不足和企業經營業績不佳，進而導致企業的造血能力和融資能力不足。

如果說招商環境、國企特點、政企現實等，對開發建設平臺公司的盈利能力和融資能力有影響。政府本級財政收入不足導致的拖欠開發建設平臺公司款項現象；政企之間的工程預決算及資金管理機制不暢導致的“干了活、沒錢拿”現象，對于開發建設平臺公司來說，可以用“雪上加霜”來形容。

例如，筆者曾在2011年為華東某規模較小的開發建設平臺公司提供咨詢服務，在盤點該企業資產狀況時，該企業應收賬款高達7個多億，在凈資產占比中高達73%，而在這7個多億的應收賬款中，有6.89億是管委會欠款和掛賬。在研討 “資本規劃和結構性融資方案”過程中，該公司領導無奈表示“這6個多億就先別打在計劃內了，管委會1年的可支配財政不到1個億，怎么可能都給公司”。再如，東北某開發建設平臺公司下屬的公用事業公司主要負責區域內的“市政養管、園林綠化與能源保障”業務，但該公司成立并實際運行了2年多，還未就養管單價、結算方式、資金“借用管還”等與管委會達成共識。訪談該公司領導時，該領導說“公司運行2年多了，也很好的完成了區域市政設施養管任務，但管委會到今天對結算方式和資金流轉也沒個明確說法，也沒給過公司1分養管費，這2年都是公司向集團借錢過日子”。

綜上，受大環境影響和當下政企現實，開發建設平臺公司的盈利能力和融資能力會受到一定影響；而政府本級財政收入不足、政企定位機制不暢，導致的管委會拖欠款項和公司財務報表不佳，將對開發建設平臺公司的企業運營和持續融資構成“雪上加霜”式的負面影響。

三、融資困境破解對策

內部問題的積累疊加，以及外部環境的趨緊惡化，共同導致了開發建設平臺公司的資金之殤。面對資金之殤，各開發建設平臺公司正積極謀求和探索著權宜之路與破解之道。

結合我國一些先進區域、企業的成功經驗，以及筆者長期的咨詢服務心得來看，在外部大環境短期內難以改變的情況下，開發建設平臺公司需要多管齊下、綜合運用多種方式，才能謀求“資金之殤”的緩解與破局。

（一）整合資源資產，做大體量規模

上文提到，在體量規模不足導致融資能力下降、融資規模受限的同時，463號文件又使企業資本擴張和資產增長方式受到限制，已使部分開發建設平臺公司的融資行為漸為無源之水。因此，開發建設平臺公司破解資金之殤的首要工作，就是要“充實實收資本，做大體量規模”。

開發建設平臺公司若想做大體量規模，需要從獲取政府支持與自身的規模擴張兩方面著手，常見方式有以下幾種：

第一，增加資本。開發建設平臺公司做大規模最便捷的方法，自然是財政直接注資增加注冊資本金的做法，但是這對地方政府的財政壓力較大，地方政府普遍將之作為非常態手段，多數在企業貸款、發債、上市等關鍵時刻使用。

第二，注入資產。除直接增加注冊資本金外，政府可通過BOT、托管等變通方式方式，將區域內的道路、橋梁、綠地等非經營資產以及辦公樓、停車場、食堂、招待所等經營性資產的經營權、收益權注入開發建設平臺公司，以提高其盈利能力和資產規模。需要注意的是，非經營性資產在融資過程中可能會被剔除，而且這些資產、這樣的做法是否嚴格符合法規規定，也在實際操作上存在廣泛爭議。

第三，注入土地。雖然在463號文和新的土地出讓規章約束下，地方政府已經不能直接將土地注入開發建設平臺公司，但部分地方政府會采用設立土儲分中心；之后，在有意向土地后，政府先向平臺企業注入初始資金；然后，平臺企業在特定摘牌條件下，借助土儲分中心按照法理程序摘牌并獲得預期土地，摘牌后的土地自然成為該企業所屬資產。

第四，資源整合。由于歷史沿革，部分區域除了“主”開發建設平臺公司，可能會有同級的、法理上的“國資公司”、“土地公司”、“項目公司”等其它企業。此種情況下，部分政府會在合乎法理的基礎上，將這些公司整合注入“主”開發建設平臺公司；或者在“主”公司與其他公司之上，整合成立“控股公司”、“集團公司”，以整合區域相關資源，快速做大平臺公司體量規模，從而進一步提高平臺公司的融資能力和融資效果。

第五，內涵增長。從企業自身角度來看，做大規模首先是通過市場化、企業化運作，擴大經營收入、提高利潤留存，實現內涵式增長，但這種方式較慢且面臨較大的不確定性。比較切實的做法是，區域開發建設借助區域“地主”和“子弟兵”優勢，積極涉足商業貿易，通過“不過分追求利潤、盡量做大規模”指導思想下的大物流、大展貿的經營運作，獲取盡可能大的經營收入。之后依靠此收入，提高銀行授信與自身融資能力。

第六，社會資本合作。發展混合所有制經濟，運用PPP模式進行部分項目的投資建設，對條件允許的所屬子、孫公司進行股權多元化改造，是開發建設平臺公司引入社會資本、改善合并報表、提高融資能力的常用手段。

第七，盤活沉淀資產。按照“突出主業，有所為有所不為的原則”，通過股權交易、掛牌轉讓等方式，退出經營效益差、缺乏發展潛力的參股企業，獲取發展急需的資金，改善公司資產質量，提高資源戰略可利用度。

（二）提高招商效果，緩解資金壓力

成功的招商是決定園區規劃落地成功與否的關鍵，也是實現園區商業價值和開發運營良性循環的關鍵環節。

目前，我國部分區域/產業園區招商引資效率效果差強人意。招商引資效率效果的不理想，可能導致區域稅收和財政增長速度放緩，政府可支配財力與區域建設投資規模不相匹配等問題，進而造成政府資金壓力增大，所屬平臺企業融資任務艱巨。因此，政府與開發建設平臺公司在建設區域硬環境、改善區域軟環境的同時，需要擬訂系統的招商規劃，實施成功的品牌戰略，構建多層級招商組織，創新招商機制策略，以增強招商引資的效率效果，促進區域開發運營逐步步入良性循環，進而緩解區域政府資金壓力，破解開發建設平臺公司資金之殤的根本。

區域政府、管委會和平臺公司在積極建設區域硬環境、改善區域軟環境，同時，可以從以下幾個方面，著手招商工作的改進優化。

1.明確形象定位、挖掘招商賣點

產業、資源、資本、管理、區域管理機構五要素相互作用、協同發展是區域取得成功的關鍵，而完整、清晰的區域整體定位有利于充分挖掘優勢、明確努力方向、找準工作發力點、系統地指導區域開發與運營。

區域整體定位主要包括區域定位、產業定位和形象定位三大定位。然而，部分區域在制定區域規劃過程中，會重點關注區域空間規劃和產業發展規劃，而忽略區域形象定位和招商規劃，導致在后續的宣傳推廣和招商引資過程中，難以快速、鮮明傳遞園區特點，引起潛在企業重點關注。

因此，區域管理機構應立足區域規劃，結合宏觀政策環境、區域經濟實力、區域產業基礎和本區區位特點，研究明確區域形象定位，挖掘區域價值和招商賣點，并形成系統的宣傳推廣載體和推廣計劃，以鮮明、有效傳遞區域特點，快速占領相關者心智，從而達到良好的對外宣傳效果，促進招商效率與招商效果的提升。

2.擬訂招商規劃、實施品牌戰略

有效的產業發展策略和招商策略，可以加速區域產業集群效應形成，提高區域產業競爭力和區域發展速度。

因此，區域管理機構在制訂實施一系列產業發展策略，加速園區產業集聚的同時，需要通過系統的招商規劃方案的實施，有效整合配置資源，指引各項招商工作順利開展；需要通過成功的品牌戰略實施，切實增強招商效率和效果，變“招商引資”為“招商選資”，從而使區域發展從資源政策驅動向品牌競爭力驅動升級，實現產業發展與招商相平衡，進而促進區域產業形成，并通過產業發展牽引區域或產業園區的進一步升級。區域品牌戰略、招商規劃和營銷推廣方案，需要按照圖1邏輯進行思考與規劃。

3.鼓勵全員招商 借助外部力量

區域管理機構在明晰區域形象定位，實施招商規劃和品牌戰略營銷的同時，需要通過招商政策的明晰、激勵機制的出臺，構建多層級的招商組織并挖掘調動政府單位、招商部門、平臺企業和區域內部干部員工的招商積極性。

例如，華北某新區，在管委會設立招商局負責區域招商的統一規劃和組織實施工作外，所屬平臺企業和其他政府部門均肩負著招商任務，并將招商落地投資指標完成情況，作為年度績效考核重要指標之一。同時，出臺明確的招商激勵政策，鼓勵政府單位、所屬企業的干部員工積極宣傳區域特點優勢、積極推薦潛在企業落戶本區域。這一措施的實施，逐步使區域知名度和潛在意向企業的數量質量不斷提高，逐步促成區域“大招商”、“小招商”相互嵌套，逐步使“招商引資”向“招商選資”轉變。

在積極調動內部機構、人員招商工作主動性的同時，區域管理機構應積極整合外部資源，借助外部力量和專業招商機構，開展區域招商引資工作，來有效提高招商效率效果，支撐區域引資目標實現。

（三）實施產業升級，提升經營業績

實施產業升級，提升經營業績，擴大資產規模，改善償債能力是企業持續發展和融資成功所必須。

因此，作為區域性、綜合性公司的開發建設平臺企業，在充分合理地利用區域資源和國企優勢，“有所為、有所不為”的同時，需要遵循企業成長邏輯和先進企業成功經驗，借助持續的產業升級和模式創新，不斷在業務拓展方面開創新局面，在產業結構調整方面邁出新步伐，才能持續提高企業綜合實力和經營業績持續，支撐企業的持續融資與健康成長。

從企業的成長邏輯和先進區域、企業的成功經驗來看，“螺旋式上升”是我國大多數開發建設平臺公司的產業演進路線與企業成長方式。具體的產業升級路線大致如下：

首先，會從“完成開發建設任務，加快區域發展速度”立場出發，積極

開展區域內的土地一級開發、基礎設施建設，以及帶有區域壟斷性質的市政公用事業運營養管業務，為區域發展和招商引資夯實基礎。

其次，在土地一級開發基礎上，延伸產業鏈條，實施產城一體綜合開發，

開展工業地產、住宅地產以及公用配套等房地產開發和物業資產經營業務，改善區域招商引資環境，提高公司自身的盈利能力、發展能力和融資能力。

然后，伴隨區域發展和企業規模不斷擴大，將逐步涉獵物流金融、小額貸款、擔保公司、融資租賃等金融業務和優質項目股權投資業務，擇機成立或參股財務公司、商業銀行、證券公司、保險機構，從而走上產融結合的發展道路，加快企業產業升級和創新發展步伐，提高公司競爭優勢和盈利能力。

再后，充分合理利用區域資源和國企優勢，逐步開展現代生產服務業、

現代生活服務業、商業性房地產開發經營以及大宗展易、特許經營等業務，以進一步提高區域競爭力和企業的可持續發展能力。

最后，伴著區域開發建設漸進尾聲，開發建設平臺公司或通過經營區域建設和企業發展過程中所沉淀、形成的物業資產謀求公司存續，或走上跨區域市場化經營這樣一條二次創業道路。

由于區域與企業情況的不同，開發建設平臺類企業的產業演進和發展軌跡也不完全類似。

但作為肩負“助推區域發展、實現國有資產增值雙重重任”的開發建設平臺公司，必須以區域發展為己任，以追求經濟效益和社會效益最大化為目標，圍繞區域開發建設大局，致力于區域的建設開發和運營服務，需要以產融結合為發展主線，按市場化方式運作資本，做實城市基礎設施業，做優房地產業，做強現代服務業，做精金融與投資業，才能實現產業的聚集和優化升級，才能成為以資本經營和資產管理為主要模式，具有持續成長動力的大型國有企業集團。

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（編輯：周南）