我國集體土地產(chǎn)權制度存在的問題和對策

吳曉明 孫威士

摘要： 隨著我國國民經(jīng)濟各行業(yè)突飛猛進的發(fā)展，現(xiàn)有的集體土地產(chǎn)權制度已經(jīng)嚴重滯后于目前的經(jīng)濟形勢。針對目前集體土地產(chǎn)權制度中存在的歸屬不清，權能缺失，流通不暢等問題，筆者提出了明確土地產(chǎn)權，完善相關法律等一些列措施，以使我國集體土地產(chǎn)權制度進一部完善，進一步保障農(nóng)民的合法權益。

關鍵詞： 產(chǎn)權；集體土地；權能；土地流轉(zhuǎn)

中圖分類號：F301

近年來，隨著我國經(jīng)濟社會的發(fā)展及新型城鎮(zhèn)化建設推進，農(nóng)村集體土地制度改革已經(jīng)成為迫切的需要。黨的“十八大”報告中提出：“要加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權利，推進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機制”，這為我國集體土地產(chǎn)權制度的改革提出了方向。按照“歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉(zhuǎn)順暢”的現(xiàn)代產(chǎn)權制度理論，我國現(xiàn)在的集體土地產(chǎn)權制度還存在許多先天問題，這些問題的存在，無論對于基本農(nóng)田保護、土地流轉(zhuǎn)，還是征地制度改革，都有許多不利，所以分析我國集體產(chǎn)權制度存在的問題，破解集體土地改革的難題，對于我國的土地制度綜合改革有重要意義。

一、從產(chǎn)權主體的角度來看，集體土地所有權存在主體歸屬不清問題

1982年《憲法》第十條規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。”《土地管理法》第八條規(guī)定：“集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有，由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營、管理。已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體經(jīng)濟組織所有的，可以屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有。村農(nóng)民集體所有的土地已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織所有的，可以屬于各該農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體所有。”從這一規(guī)定來看，可以確定的是，集體土地產(chǎn)權的法定主體為“鄉(xiāng)農(nóng)民集體所有”、“村農(nóng)民集體” 所有、“村內(nèi)兩個以上農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織所有”，由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或村委會經(jīng)營、管理。但是，就像中國社會科學院教授于建嶸所說：“‘農(nóng)民集體不是法律上的‘組織，而全體農(nóng)民的集合，是一個抽象的、沒有法律人格意義的集合群體”。農(nóng)民集體所有具體是農(nóng)民共有還是集體產(chǎn)權？產(chǎn)權所有人具體為誰？由于我國現(xiàn)行法律對此的規(guī)定過于抽象，目前學界對此爭議較大，有學者認為集體土地為集體產(chǎn)權，農(nóng)民只依其身份關系享有使用、收益的權利，還有學者認為集體土地為共有產(chǎn)權，是農(nóng)民共同享有所有權，但這種共有為不分份額，不可分割的，所以集體土地共有為特殊的共有制度。

二、從產(chǎn)權的內(nèi)容角度來看，集體土地產(chǎn)權制度存在權能缺失問題

完整的集體土地產(chǎn)權的界定，包括所有權、使用權、收益權、處置權及由這些權能細分和組合的權利束[1]。而我國現(xiàn)行集體土地制度中，農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權僅僅有占有、使用、收益的權能，嚴格意義上只有占有、使用和一部分收益的權利，而對于農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權的收益權、處分權限制較多，《物權法》規(guī)定土地承包經(jīng)營權的客體——耕地、自留地、自留山不得抵押，宅基地等集體所有的土地使用權也不得抵押，《農(nóng)村集體土地使用權抵押登記的若干規(guī)定》規(guī)定“經(jīng)縣級人民政府土地管理部門登記的集體荒地土地使用權和鄉(xiāng)村企業(yè)集體土地使用權可以設定抵押權，其他類型的集體土地使用權不得抵押”。《土地管理法》第63條規(guī)定，“農(nóng)民集體所有的土地使用權不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)建設”。而對于農(nóng)村集體土體轉(zhuǎn)化為建設用地，采取了征用轉(zhuǎn)換的方式，但是征用補償標準和國有土地征用標準差別很大，補償水平較低，失地農(nóng)民的收益權不能保證，而且在實踐中土地征用大多才用行政命令式的非法律行為，損害了農(nóng)民的知情權、選擇權、和監(jiān)督權，嚴重損害了農(nóng)民的利益。

三、從產(chǎn)權的流轉(zhuǎn)渠道來看，集體土地產(chǎn)權制度存在流轉(zhuǎn)不暢問題

隨著我國新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)集約化、規(guī)模化發(fā)展趨勢，越來越多的農(nóng)民勞動力轉(zhuǎn)移到城市的二三產(chǎn)業(yè)，集體土地使用權流轉(zhuǎn)成為一個日益突出的問題。所以我國2001、2002年中央連續(xù)兩年出臺《中共中央關于做好農(nóng)戶承包地使用權流轉(zhuǎn)工作的通知》，明確提出土地承包經(jīng)營權的流轉(zhuǎn)制度。2003年出臺的《農(nóng)村土地承包法》和2005年《農(nóng)村土地承包權流轉(zhuǎn)管理辦法》，為規(guī)范農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)行為，維護流轉(zhuǎn)雙方當事人合法權益，提供了明確的法律依據(jù)。2008年中共中央在十七屆三中全會中所通過的《中共中央關于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》提出建立健全我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權的流轉(zhuǎn)市場，采取土地流轉(zhuǎn)的有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)讓、出租、轉(zhuǎn)包、互換、股份合作等多種靈活的方式流轉(zhuǎn)其土地的承包經(jīng)營權。

從而發(fā)展出多種形式的土地規(guī)模化管理和經(jīng)營。到十八屆三中全會決定“在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下，賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權抵押、擔保權能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營”，國家一系列與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)相關法律法規(guī)文件的出臺，為我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的更為全面的完善提供了強大支持，對我國農(nóng)村土地制度的改革的歷史發(fā)展具有極其重要的意義[2]。

但是，由于我國對于集體土地承包經(jīng)營權的轉(zhuǎn)讓限制較多，包括不允許轉(zhuǎn)讓用于非農(nóng)建設，只能先進行轉(zhuǎn)換土地性質(zhì)；轉(zhuǎn)讓集體土地承包經(jīng)營權需要發(fā)包人同意；轉(zhuǎn)讓給本集體外其他集體的成員需要全體村民2/3的村民同意等等，土地流轉(zhuǎn)程序繁瑣，造成農(nóng)民私下轉(zhuǎn)包現(xiàn)象普遍存在。而且由于我國集體土地產(chǎn)權歸屬不清、權能殘缺等先天存在的問題，有關集體土地流轉(zhuǎn)法律法規(guī)不夠健全，集體土地轉(zhuǎn)讓信息的零散存在，缺少統(tǒng)一規(guī)范的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)平臺，造成我國集體土地流轉(zhuǎn)不暢、土地糾紛頻發(fā)。

四、進一步完善和改進集體土地產(chǎn)權的對策

本文從四方面加以論述。

（一）理順歸屬關系，明確產(chǎn)權主體

為進一步保障農(nóng)民的合法權益，促進我國農(nóng)業(yè)集約化、產(chǎn)業(yè)化運營，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)市場，有必要進一步明確產(chǎn)權主體。“產(chǎn)權明晰既是農(nóng)村土地流動的前提和基礎，也是市場經(jīng)濟的客觀要求[3]”。而十七屆三中全會確立“以家庭承包經(jīng)營為基礎、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，是適應社會主義市場經(jīng)濟體制、符合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特點的農(nóng)村基本經(jīng)營制度，是黨的農(nóng)村政策的基石，必須毫不動搖地堅持。賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權，現(xiàn)有土地承包關系要保持穩(wěn)定并長久不變。”所以筆者建議在繼續(xù)堅持集體土體公有制的基礎上，進一步完善集體土地法律法規(guī)，深化集體土地制度改革，理順集體土地歸屬關系，明確每一塊土地的產(chǎn)權主體，建議把鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體、村集體、村民小組三級產(chǎn)權主體統(tǒng)一為村民集體共同所有，提高農(nóng)民在產(chǎn)權主體中權利和地位，有利于農(nóng)民知情權和監(jiān)督權的行使。

（二）改革管理主體，提高管理效率

《土地管理法》規(guī)定在土地歸農(nóng)民集體所有，由鄉(xiāng)、村委會、村民小組管理、經(jīng)營，“但我國集體土地所有權的主體，都是基層的行政組織，無法真正代表農(nóng)民行使土地所有權” [4]。如何高效管理集體土地，需要改革管理主體，重新組建一個專業(yè)組織統(tǒng)一經(jīng)營管理村集體土地，村委會可以作為監(jiān)督機構(gòu)，使得經(jīng)營權和監(jiān)督權分離，這樣才能提高集體土地經(jīng)營的專業(yè)化水平和管理效率，也能進一步保障農(nóng)民的權益。

（三）完善產(chǎn)權權能，提高農(nóng)民收益

我國農(nóng)民的集體土地承包經(jīng)營權從權利的屬性上屬于用益物權，即“直接支配特定無并排他性地享受其利益的權利”，承包人應該具有處置自己的享有的土地承包經(jīng)營權，即進行抵押、擔保、轉(zhuǎn)讓的權利。但是由于集體土地承包經(jīng)營權的權能不全，對于其抵押、擔保、轉(zhuǎn)讓有過多的限制甚至禁止，比如《物權法》規(guī)定下列財產(chǎn)不得抵押：耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權，但法律規(guī)定可以抵押的除外。所以為保障農(nóng)民享有的土地承包經(jīng)營權的實現(xiàn)，需要完善集體土地承包經(jīng)營權的權能，解除對土地承包經(jīng)營權抵押和繼承的限制，賦予農(nóng)民土地承包經(jīng)營權的完整的用益物權，使其享有占有、使用、收益和適當?shù)奶幏謾嗬?/p>

（四）健全法律法規(guī)，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)

雖然我國有關法律規(guī)定了土地承包經(jīng)營權的流轉(zhuǎn)制度，為規(guī)范集體土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)，提供了明確的法律依據(jù)，但是關于土地流轉(zhuǎn)的范圍、流轉(zhuǎn)的方式、流轉(zhuǎn)的平臺等問題，有的沒有規(guī)定，有的規(guī)定的比較籠統(tǒng)，更多是政策性的文件。所以需要盡快修改《物權法》、《農(nóng)村土地承包法》等土地管理法規(guī)，按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地使用權，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。建立集體土地流轉(zhuǎn)市場，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為，引導農(nóng)民通過正規(guī)土地使用權流通渠道，保障農(nóng)民利益，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例。

五、結(jié)論

我國現(xiàn)行集體土地產(chǎn)權制度是建立在農(nóng)村土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包制的基礎上的，適應了當時的形勢，極大提高了農(nóng)民的勞動積極性，解放了生產(chǎn)力，為我國糧食安全、農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展起到了不可磨滅的貢獻，但是隨著我國經(jīng)濟社會的發(fā)展，特別是新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展，由于中國集體土地產(chǎn)權制度中先天存在的一些問題，這就要求我們采取相應的措施，進一步完善我國的集體土地制度，賦予農(nóng)民更多權利，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序，只有這樣才能提高集體土地的經(jīng)營效率，保障農(nóng)民的權利。

參考文獻：

[1] 鐘林.基于產(chǎn)權約束的農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場定價研究[D].成都：電子科技大學，2009.

[2]孫濤，黃少安.制度變遷的路徑依賴、狀態(tài)和結(jié)構(gòu)依存特征研究——以改革開放以來中國農(nóng)村土地制度變遷為例[J].廣東社會科學，2009（2）.

[3]胡梟，周順忠.集體土地流轉(zhuǎn)與經(jīng)濟組織產(chǎn)權問題研究[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟，2013.

[4]牟秋，穎辛萍，楊玉平.我國集體土地產(chǎn)權制度存在的問題及對策[J].科技資訊，2012.

（編輯：周南）