“三舊”改造中政府的角色定位分析

王偉華

摘要：經濟的迅速發展所引發的土地問題日益凸顯，長期以來城鎮建設用地的低效開發帶來土地存量資源的嚴重不足。統籌土地資源開發利用和保護，協調土地利用與生態建設，保證土地資源可持續利用，是政府的職責所在。文章從“三舊”改造的背景出發，分析“三舊”改造過程中存在的問題，提出只有政府正確進行角色定位，才能突破當前土地資源貧乏的發展困境，推動城市建設走上集約、高效、可持續的發展之路。

關鍵詞：廣東??；經濟；調控；改造

一、背景

“三舊”改造是國土資源部針對廣東省多年經濟飛快發展所帶來的土地利用低效、土地資源緊缺、產業亟需轉型等一系列問題，特別賦予廣東省“建設節約集約用地試點示范省”的創新政策。2009 年廣東省人民政府頒布的《關于推進”三舊”改造促進節約集約用地的若干意見》（ 粵府[2009]78 號） 正式提出了“三舊”改造的概念，其中“三舊”是舊城鎮、舊廠房和舊村莊的統稱。廣州市作為廣東的省會，率先作為試點城市，同年以《廣州市人民政府關于加快推進“三舊”改造工作的意見》（穗府[2009]56號）正式拉開“三舊”改造的序幕。

廣州是一個歷史悠久的城市，具有兩千多年的歷史，不斷進行城市更新。1985～1995 年，主要以地鐵、內環路等基礎設施建設拉動房地產開發探索舊城改造，突破發展空間的限制。進入21世紀后，廣州重點以向外擴張新城建設為主，城市更新改造的重心轉為公共建設及危改工程。同時，隨著城市不斷擴張，城中村問題日益浮現，城中村改造的項目增多。在廣東省提出以“三舊”改造促進節約集約用地的號召后，廣州的改造提升為全面的“三舊”改造行動。

二、“三舊”改造中存在的問題

“三舊”改造雖然相比以往的城市更新做法有實質性的創新，但在具體操作過程中，仍存在眾多問題。

（一）政策的道德風險

“三舊”改造提出“經營性土地使用權可采取協議方式出讓”，打破了我國規定的“招拍掛”政策，增加了土地交易過程中的“道德風險”的問題，在某種程度沖擊了政府主導土地一級市場的開發；在政策的推動下，大規模推進“三舊”改造易造成市場預期過熱、地價房價過高的問題；實物補償過多導致開發強度過大、區域人口過多、公建配套不足的問題。

（二）控規指標調整，缺乏法理基礎

“三舊”改造是以“行政命令”的方式號召全社會參與的城市更新探索，其實施流程和內容在某些方面對現有管理體制有所突破，規劃指標的調整缺乏相應的法理基礎，與現行的法定規劃體系難以有效銜接?！叭f”改造中對土地規劃調整的政策規定過于寬泛，在操作中與法定控規管理辦法有一定沖突，導致現有的控規管治體系面臨前所未有的挑戰，造成規劃失效和管理脫節。

（三）控規調整過于強調經濟性

為降低規劃的阻力，通過改造成本反推容積率，進而確定規劃方案的技術方法，難以滿足城市功能優化的發展目標。雖然實現了經濟平衡，確保了“三舊”改造中各利益方實現經濟效益，但是卻與城市規劃的公共屬性大相徑庭，也難以實現城市環境品質的提升和整體功能的優化。

（四）審批程序過于繁雜

“三舊”改造繁雜的審批程序，難以適應城鎮化的快速發展要求。一個改造項目首先要制訂改造方案報區城市更新改造辦公室，審查后再報市“三舊”改造辦公室，在兩級審批過程中還要咨詢區、市國土、規劃等部門的意見，甚至還需要報市政府最終審批。一個改造項目從開始，到順利拿到同意改造的批復，少則一年半載，多則長達數年。在長期反復的博弈過程中，審批周期長，不能適應城鎮快速發展的需求。

（五）容易造成短視行為

負責控規調整的城市規劃管理部門由于自身空間權益體系沒有系統的建構，缺乏明確的空間權益分配、協調技術與政策方法，為滿足“高效率”的改造，容易形成規劃短視，批準低標準的方案。這容易使規劃師在編制規劃調整方案時，實現了政府的政績，滿足了開發商的利益，解決了居民的安置，但卻喪失了城市的公共利益。

三、政府的角色定位分析

基于目前“三舊”改造的發展現實，筆者提出為更有效地推進“三舊”改造，政府的角色定位需重新明晰。通過剛性與彈性相結合、技術與政策相協調的管控體系對“三舊”改造地區的開發過程進行必要的公共干預，保障“三舊”改造的順利實施，最終實現多方共贏。

（一）穩定政策，明確流程

政策是政府充分發揮其引導作用，為“三舊”改造工作規范運行、有序推進而制定相關的行為準則。政策規范、有序、依法、高效執行是提高政府公信力的必要條件?！叭f”改造以來，廣州市政府根據穗府[2009]56號文和實際發展情況制定了相關政策，在一定程度上促進了“三舊”改造，但是個別政策由于權限劃分不清，導致執行效果不佳，如《關于廣州市“三舊”改造管理簡政放權的意見》（穗府辦[2011]17號）目的是提高效率，將審批權限下移到區一級政府，但由于文中沒有具體劃分審批權限，區一級政府往往還是對改造項目進行初審后上報市一級政府部門，流程還是照舊；個別政策降低了補償標準，限制了自行改造模式的審批，一定程度上挫傷了參與方的積極性，如《關于加快推進三舊改造工作的補充意見》（穗府[2012]20號）。為保證“三舊”改造工作的順利推進，必須對“三舊”改造工作實際情況進行調研，充分聽取參與方的意見，制定出穩定的政策，明確各審批主體的權限和流程。

（二）統籌協調，有效監管

為避免“三舊”改造政策執行過程中產生偏差，統籌協調和有效監管必不可少?，F行“三舊”改造政策以權屬人的產權邊界為依據，來制訂改造項目方案，而由于歷史原因，產權邊界往往不規整，與周邊權屬人位于同一規劃單元，無法單獨申請改造，需要與周邊權屬人達成一致意見，聯合申請共同改造，但是單靠改造主體與周邊權屬人溝通難度巨大，若是混合舊廠、舊村、舊城不同類型的改造，更是難上加難。政府作為“三舊”改造政策制定者，必須承擔起統籌各改造主體、協調各方利益的責任，要求市、區兩級的“三舊”辦、規劃局、國土房管局、財政局等行政部門的相互配合，遵循統籌全局原則，確立整體觀念，發揮有效監管的作用，對改造項目不間斷地進行跟蹤、檢查、控制和反饋，最終促進城市更新目標的實現。

（三）規劃先行，合理調整

城市空間資源有限，導致參與改造的利益群體不斷進行爭奪，在利益關系復雜的“三舊”改造中更是如此，因此政府對城市的規劃尤為重要。規劃條件直接影響到土地的價值，在現實操作中，開發商往往故意做大改造成本，倒逼政府調整規劃，提高容積率，增加開發強度，結果導致區域人口大量增加，基礎配套設施無法承受。為避免產生修改規劃條件的現象不斷發生，筆者認為在審批改造項目前應對整個片區的規劃整體考慮，充分發揮規劃先行的理念，以控規管理單元為基準，結合改造項目的權屬邊界，調整規劃單元的范圍，確定區域的開發總量。再根據項目的實際情況，核定改造成本，對個別項目確實存在具體原因（如“釘子戶”、地質原因），在充分論證后，由市政府統一進行調整，合理提高容積率，最終確定科學的開發容量指標。

四、結語

盡管“三舊”改造存在諸多的問題和不足，但廣州市先行先試的精神仍然顯示政府盤活存量土地資源的決心。如何避免城市更新改造過快引致的一系列社會問題，政府的角色定位最為重要。制定政策、統籌協調、合理規劃等作為政府對城市的管控方式，具有重要意義。在借鑒其它城市更新改造先進經驗的基礎上，對照自身的優缺點，創新思路，完善體制，使城市更新改造流程化、制度化，推進廣州市走上集約、高效、可持續的發展之路。

參與文獻：

[1]魏良，王世福. 城市規劃視角下的“三舊”改造公共干預機制研究——以廣東省“三舊”改造項目為例[J].南方建筑，2011（01）.

[2]葉劍平.城鄉統籌發展與土地利用[J].現代城市研究，2009（02）.

[3]謝戈力.如何實現“三舊”改造中的“共贏”——“三舊”改造參與者利益平衡的博弈分析[J].中國土地，2011（02）.

[4]呂嘉欣.“三舊”改造政策執行中政府職責分析[J].內蒙古電大學刊.2012（01）.

[5]賴壽華，吳軍.新型城市化背景下廣州“三舊”改造政策探討[J].規劃師，2013（05）.

[6]周曉，傅方煜.由廣東省“三舊改造”引發的對城市更新的思考[J].現代城市研究，2011（08）.

（作者單位：廣州建材企業集團有限公司）