事企分開后事業(yè)單位內部控制的加強與管理

祁芳

摘要：2012年11月29日，財政部以財會〔2012〕21號 印發(fā)《行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范（試行）》，該項規(guī)范的印發(fā)意味著在行政事業(yè)單位建設有效的內控制度勢在必行，筆者經歷了事企分離的過程，認為對于分離后的事業(yè)單位來說，建立一套行之有效的內控制度尤為重要。文章分別從樹立內控意識、建立健全崗位責任制、加強實物資產、合同、印章管理、推進信息化建設等方面就事企分開后，事業(yè)單位加強內控管理談幾點認識。

關鍵詞：事企分開 內部控制 崗位職責 信息化建設

黨的十七屆二中全會通過了《關于深化行政管理體制改革的意見》，明確將政事分開、事企分開和管辦分離作為事業(yè)單位改革三大原則，這十二個字有兩個意思：第一層意思是帶著事業(yè)單位帽子的經營性的事業(yè)單位要轉企，分離出去，與公益性的事業(yè)單位要分開；第二層意思是公益性事業(yè)單位所辦的企業(yè)和主辦者——事業(yè)單位，要在人員、財務、機構、資產上實行“四分開”，與事業(yè)單位建立以產權關系為紐帶的經濟關系。筆者所在單位為公益性事業(yè)單位，在去年下半年已全部完成事企分離工作。2012年11月29日，財政部以財會〔2012〕21號 印發(fā)《行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范（試行）》。該《規(guī)范》分總則、風險評估和控制方法、單位層面內部控制、業(yè)務層面內部控制、評價與監(jiān)督、附則6章65條，自2014年1月1日起施行。該項規(guī)范的印發(fā)意味著在行政事業(yè)單位建設有效的內控制度勢在必行，尤其筆者經歷了事業(yè)單位事企分離的過程，認為對于分離后的事業(yè)單位來說，建立一套行之有效的內控制度顯得更加的重要。下面就事企分開后，事業(yè)單位如何做好內控管理談幾點認識。

一、加強和樹立內控和風險防范意識，結合本單位的特點和實際情況展開內控管理的工作

內部控制制度是一種先進的單位內部管理制度，是單位為實現控制目標，通過制定制度、實施措施和執(zhí)行程序，對經濟活動的風險進行防范和管控。內控貫穿于管理的各個環(huán)節(jié)，能夠促進各個職能部門間的分工合作，明晰各部門的職責權限，從而保障內部各部門與單位之間的相互協調與制約。事業(yè)單位實施內部控制，可以合理保證單位經濟活動合法合規(guī)、財政資金安全和使用有效、財務信息真實完整、有效防范舞弊和預防腐敗、提高公共服務和公共資源使用的效率和效果。

事業(yè)單位展開內控工作時，應強調風險防范意識。事業(yè)單位從原有的事企統(tǒng)一管理中分離、進行內控制度建設時，應該重新對各個風險控制點進行梳理，對單位活動面臨的各種不確定因素進行風險識別和評估，對風險發(fā)生的可能性和影響程度進行綜合評價，為制定應對策略和解決方案提供依據。

此外，企業(yè)內控和事業(yè)單位內控在目標、原則、控制方法上有很大的相似性，但這并不代表著事業(yè)單位可以完全將企業(yè)的內控制度拿來套用。事企尚未分離前，內控制度是從整個集團出發(fā)，做出適合集團經濟業(yè)務的管理結構、政策、程序和措施，事企分離后，事業(yè)單位的資金活動是按照財政預算資金使用的要求嚴格使用，運用國有資產做好公共服務工作，這一性質決定了事業(yè)單位必須有一套適合自己的、實用性和操作性較高的內控制度，簡單的拿來主義只會使其流于表面和形式，最終成為紙上談兵。

二、建立健全崗位責任制，明確各部門崗位職責及分工

事企分開后，新的組織架構應運而生，領導班子及部門進行重大調整，部門和關鍵崗位的職責分工應根據新的形勢及時予以具體化、明細化，繪制各崗位負責業(yè)務的流程圖。職責分工應遵循不相容崗位相互分離的原則，合理設置內部控制關鍵崗位，明確劃分職責權限，實施相應的分離措施，形成相互制約、相互監(jiān)督的工作機制。例如授權批準與業(yè)務經辦、業(yè)務經辦與會計記錄、會計記錄與財產保管、業(yè)務經辦與稽核檢查等，其核心也就是“內部牽制”。

在授權審批制度方面，常規(guī)授權應根據職責分工等內部制度進行日常流程的流轉。法人主體的變更、部門的調整需要事業(yè)單位及時做好新的流程設計和流程環(huán)節(jié)，注意時點上的銜接，明確分割部門間的權限，從而規(guī)范內部流程。各人員應在規(guī)定的授權批準的范圍內行使職權、承擔責任。對于重大的業(yè)務和事項，應實行集體決策審批或者聯簽制度，嚴格杜絕一支筆。

三、加強實物資產控制，防止國有資產的流失

事企分開前，資產的所屬、所用沒有嚴格的區(qū)分。產權主體和責任主體均不清晰。有些單位價值較大的固定資產、耗材等，只是在賬面上有明確的所屬，在保管、使用等方面往往是混在一起、不予分離；價值較小的耗材或辦公用品，也往往出現一家采購多家使用的情況。事企分開后，必須明確各類資產的所有權，根據賬面資產進行徹底、全面的盤點，對借用和出借在外的資產清查，對于所有權歸企業(yè)的資產，事業(yè)單位在事企分離后因工作需要仍需繼續(xù)使用的，應按照相關制度簽訂租用合同，建立租借關系；對于歸國家統(tǒng)一所有、由事業(yè)單位占有使用的國有資產，應及時與企業(yè)分離，若有需要，應按規(guī)定經上級主管部門或財政部門審批后，與企業(yè)訂立出租出借合同，租金收入作為八項收入上繳財政。

此外，在理順所有權后，加強資產的后續(xù)管理。嚴格遵照財政部關于印發(fā)“行政事業(yè)單位國有資產管理信息系統(tǒng)管理規(guī)程”的通知，運用信息平臺規(guī)范資產的管理流程，對國有資產實現動態(tài)管理。資產管理制度方面應包含資產購置、驗收入庫、保管、出庫、保養(yǎng)、維修、處置等一系列資產活動。對資產限制接近，專人負責保管，及時做好登帳工作和國有資產建檔工作，使用部門進行登記備案，若發(fā)生各部門間資產調撥，應填制調撥單，由部門領導、經辦人、使用人簽字確認。以財務為主的職能部門做好國有資產的監(jiān)督工作，在保證購置的手續(xù)齊全和完整真實的原始單據方可付款，組織定期的資產盤點，做好監(jiān)督檢查工作。

四、單位應當加強合同管理，建立健全合同內部管理制度

加強對合同訂立的管理，完善內部合同的審批制度，根據新的機構設置和權責分配規(guī)范請示與合同的審批流程。詳細登記合同的訂立、履行和變更情況，對已過時的合同模板進行調整，做到有跡可循，與單位經濟活動相關的合同應當同時提交財務部門作為賬務處理的依據。在合同制定過程中，應明確法律主體。重新審查已簽訂合同的權利義務主體，因事企分開已發(fā)生變化的，應剝離業(yè)務，重新簽訂。對未及時變更的經濟合同，財務部門應在付款之前向單位負責人報告。事企分開必將經歷一個藕斷絲連的過程，在完全分離之前，資金的投入、勞務的輸出等經濟活動都應有相應人員繼續(xù)跟蹤，如實反映運行情況，納入事業(yè)單位監(jiān)管范圍之內，確保財政資金的流出合法合規(guī)。

五、加強單位證件、印章的管理

單位應妥善保管相關章證，根據職責權限進行歸口管理，事業(yè)單位三證一章及合同章可指定由辦公室保管，財務專用章、法人代表章應按照崗位制衡原則由財務部門指定兩人分別保管。事企分離時做好印章的交接工作，簽署移交證明，若需變更，應在變更后及時下發(fā)啟用通知，注明日期、單位等信息。上述章證應由專人保管，建立使用規(guī)范，部門對需蓋章的文件合同等必須予以審查并經上級領導授權后方可使用，使用、外借、歸還均由保管人登記，做好文字記錄，杜絕章證的濫用、私用。

六、事業(yè)單位應當積極推進信息化建設，將經濟活動及內部控制的流程和措施嵌入單位信息系統(tǒng)中，減少人為操縱

在信息技術的內控方面，應著重強調風險控制點。信息網絡的后臺維護人員應持有相應的專業(yè)技術證書，并在品德、能力等方面均已通過考核。應當健全信息系統(tǒng)內部管理規(guī)范和崗位管理制度，維護工作應根據職責分工設置權限，落實信息系統(tǒng)崗位責任制和領導負責制，科學設置經辦、審核、審批和系統(tǒng)管理等崗位，合理安排崗位人員，杜絕由一人同時掌控所有權限，以達到相互制約、相互監(jiān)督的效果。

事企分開前，整個集團內部已推行了信息建設，分開后，若事業(yè)單位繼續(xù)保留原有信息系統(tǒng)，應明確信息系統(tǒng)的歸口管理，事業(yè)單位應由專門技術人員或部門對原有信息系統(tǒng)中的模塊進行有效分割，將屬于事業(yè)單位的業(yè)務完全分離，并重新設定工作人員及使用人員權限，尤其涉及財務、預算、合同等敏感信息應嚴格界定，高度重視信息安全與保密。若分開后，事業(yè)單位暫無或重新選擇新的信息系統(tǒng)，應將原集團內部歸屬于事業(yè)單位的信息有效對接至新系統(tǒng)、做好數據轉換工作或保留紙質文檔，將信息系統(tǒng)中的電子信息徹底清除。此外，對信息數據應定時做好備份，以防丟失。

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