一份直抵中央的土改上書

本刊記者│潘衛艷

8月中旬，距離十八屆四中全會召開不到兩個月的敏感時刻，17位專家就土地制度改革問題聯名上書，建議切實推進土地資源配置市場化改革。在他們看來，按照目前的土地制度現狀，十八大做出的改革藍圖會半途而廢，政府寡頭壟斷是行不通的。

不預則廢

“上書”這份建言書的基本都是學界著名專家學者，由原國家土地管理局規劃司副司長鄭振源、經濟學家茅于軾、張曙光、清華大學政治經濟學研究中心主任蔡繼明等十七名專家學者聯名發出。

負責起草建言書的鄭振源等人期望，中央全面深化改革領導小組，能組織和引導政府相關部門與專家學者及社會各界人士進行全面深入的研討，以避免走入誤區，及時修訂《土地管理法》和其他法律法規和政策，加快推進土地制度改革。

保守之聲漸強，擔心本輪改革的核心之一，土地政策的改革會半途而廢進而影響整個全局，是聯名學者的普遍擔憂。

十八屆三中全會之后，國土資源部成立了專門的土地制度改革研究小組，歷時半年多的時間后拿出了研究成果——《新型城鎮化之土地制度改革路徑》一書，王世元副部長親自為該書做了序言，對小組的研究成果給予了充分肯定。這本幾乎代表了主流態度的書的核心觀點是：“全面開放集體土地入市的條件還不成熟，不能過分強調私權利，不能給農民過多的財產權，不能過分夸大市場力量?！?/p>

書中沒有提到規劃和用途管制制度改革的具體措施，而是“繼續堅持以土地規劃統籌管控為核心的土地用途管制制度，強化規劃、計劃的管控作用?！编嵳裨凑J為，這意味著集體土地根本沒有入市的可能，也根本談不上建立城鄉統一的建設用地市場。

在鄭振源看來，目前由規劃、計劃決定土地用途的管理制度實施了10多年，提供了約200萬公頃城市廉價建設用地和約8萬億土地出讓金收益，支撐了高速工業化、城鎮化和GDP的高速增長，但其弊端也日益彰顯。

鄭振源認為，落實十八屆三中全會的《決定》和“總綱”精神，完成土地資源配置的市場化改革，需要進行很多方面的改革，頭緒紛繁，而且涉及政府、企業、市民，特別是農民的利益調整，是一項龐大的系統工程，不可能一蹴而成。需要弄清各項改革措施之間的關系、土地制度改革與資本、勞力等其他資源配置制度改革的關系、改革與經濟增長的關系，選準土地制度改革的突破口和各項改革的次序，排出一張路線圖和時間表。

鄭振源

喬依德

盛洪

茅于軾

張曙光

蔡繼明

17位建言人名單

（按姓氏拼音順序排列）

蔡繼明（清華大學政治經濟學研究中心主任）

陳 釗（復旦大學中國社會主義市場經濟研究中心副主任）

傅蔚岡（上海金融與法律研究院執行院長）

李韋森（復旦大學經濟學教授）

劉 愿（華南師范大學經濟與管理學院副教授）

陸 銘（上海交通大學特聘教授、復旦大學教授）

茅于軾（原天則經濟研究所所長）

喬依德（上海發展研究基金會秘書長、上海發展研究所所長）

盛 洪（天則經濟研究所所長，山東大學經濟研究院教授）

史清華（上海交通大學教授）

石憶邵（同濟大學土木工程學院教授）

陶 然（中國人民大學教授）

田國強（上海財經大學經濟學院、高等研究院院長）

文貫中（上海財經大學高等研究院農業與城鄉協調發展研究中心主任）楊俊峰（北京天則經濟研究所研究員）

張曙光（北京天則經濟研究所學術委員會主席）

鄭振源（中國老科協國土資源部分會土地與環境專業委員會主任）在當今經濟增速下行、房地產泡沫、工業產能

在吳敬璉看來，國家之所以要從計劃經濟向市場經濟轉型，就是因為只有競爭性的市場體系在有效配置資源和形成激勵兼容機制方面才能發揮決定性作用，才能令整個國民經濟具有配置效率和運用效率。

過剩、地方債風險的背景下，應以旨在土地財政轉型的財稅制度改革為突破口，保證地方政府有一穩定合理的財政收入流量，擺脫對土地出讓金的依賴。其次，要徹底改革現行的規劃和土地用途管制制度，以便啟動集體土地入市、征地制度改革、城鄉統一的建設用地市場建設等改革。與此同時，要做好集體土地產權的確權、登記，農村集體經濟組織整頓，公眾參與式的土地利用規劃和管制分區規劃的編制等土地市場建設的基礎工作。

直抵決策層

10月將召開的十八屆四中全會將“依法治國”定為主題的消息震驚了世界?！斑@是頭一次，歷史上從來沒有過的，空前重視?！敝▽W家李步云說。李步云早年曾三次為中央政治局授課起草講義的學者，最早提出了依法治國。

鄭振源等人在這個時機提出避免走入誤區，及時修訂《土地管理法》和其他法律法規和政策，加快推進土地制度改革，可謂意味深長。

2005年，《物權法》起草期間，北大法學院教授鞏獻田一封“致吳邦國委員長并轉全國人大常委會的《公開信》”，質疑《物權法》草案違憲，在社會引起軒然大波。本該在當年年底全國人大常委會第19次會議上提交審議的《物權法》草案，中途擱淺達半年之久。最后在十七屆三中全會上提出來要“平等保護物權”。

鄭振源等人顯然希望此次建言能達到上述效果。他表示：“十八大四中全會馬上就要召開了，會上可能要討論下一階段的經濟問題，我們希望土地問題能夠引起中央足夠的重視。”

事實上，選擇主要向中央政策研究室遞交聯名建議，目的也很明確，就是希望從中央最高智囊機構得到反饋從而引爆土地改革。

為中央高層服務的智囊機構有多個，但中央政策研究室絕對是能直抵核心的部門。中央政策研究室是最高智囊機構、中央直屬機關，專為中央政治局研究政治理論、政策及草擬文件。其職能之一就是對全國經濟形勢跟蹤、收集、分析、整理，為中央決策提供建議和咨詢。

今年年初，中央全面深化改革領導小組成立，組長習近平總書記，副組長李克強總理，辦事機構就設在中央政策研究室。中央政策研究室主任王滬寧兼任小組辦公室主任，研究和執行的工作是其主要工作內容。

原國務院副總理曾培炎曾指出，中國的“小組”是黨政系統中常規治理方式之外的補充，并在特定時期，擁有跨部門的協調權力?！巴ㄟ^成立跨部門領導小組來組織實施重大戰略任務，在重大決策具體落實和實施過程中，建立跨部門的協調合作機制，有利于減少層級、提高效率?！?/p>

中央全面深化改革領導小組的職能很明確：總體設計、統籌協調、整體推進、督促落實，主要職責是研究確定經濟體制、政治體制、文化體制、社會體制、生態文明體制和黨的建設制度等方面改革的重大原則、方針政策、總體方案；統一部署全國性重大改革；統籌協調處理全局性、長遠性、跨地區跨部門的重大改革問題。

中國土地改革這一復雜、涉及面極廣，也極具緊迫性的問題，急需得到“小組”的關注。截至目前，高層尚未對此作出反饋，但鄭振源判斷，國土部部長應該會約見自己，“談談建言的相關問題?！?/p>

政府該做什么？

在這份建言書中，眾多專家從多個方面深度剖析了由于政府壟斷土地市場所導致的問題：

《憲法》規定，城市土地屬于國家所有，但沒有規定城市的邊界，這就為地方政府任意將城郊集體土地國有化提供了口實。集體與國有二元土地產權的不平等，嚴重損害了集體土地的財產權益。這是城鄉差距擴大的主要根源之一。

政府為壟斷建設用地供給，取消了農村宅基地使用權的收益、處分權能，禁止農村宅基地使用權流動，致使大量宅基地閑置，形成“空心村”。另一方面，農民工又缺乏進城定居、創業發展的資本，不僅阻礙了人口城鎮化進程，而且迫使他們保留甚至擴大農村的宅基地和承包地，更多地占用農村土地，造成村莊建設用地不減反增的局面，同時也使務農家庭的土地經營規模難以擴大。

禁止集體土地入市，勢必違反《憲法》只允許政府為公共利益需要而征地的規定，以征地作為建設用地增量的唯一途徑，濫用征地權；集體土地沒有建設用地使用權，又只能以原用途價格被政府征收，使農民集體失去大部分土地增值收益，擴大了城鄉居民貧富差距，釀成激烈的社會矛盾。

政府封殺了土地市場的正常發育，使土地資源配置效率極為低下。政府轉手將強制性低價征收的土地拍賣，取得巨額出讓金收益，滋長了土地腐敗，致使空城、鬼城四處崛起。

政府規定的建設用地指標，1/3劃撥給單位、企業無償使用。土地來得容易，助長了形象工程、政績工程以及政府大廈、大廣場、寬馬路、大學城等建設，嚴重浪費了土地資源。

當前，房地產用地則供應不足，地價、房價高漲，廣大居民買不起、租不起房，損害其居住權，更嚴重的后果是惡化農民工居住條件，使之淪為“蟻族”、“鼠族”、“穴居人”，并抑制農民工市民化。

“沒有競爭的市場比沒有市場更可怕?！眳蔷喘I認為，國家之所以要從計劃經濟向市場經濟轉型，就是因為只有競爭性的市場體系在有效配置資源和形成激勵兼容機制方面才能發揮決定性作用，才能令整個國民經濟具有配置效率和運用效率。

而要讓市場在土地資源配置當中起到決定性作用，首先必須要轉變政府職能。建言書中提到：政府不能再繼續壟斷土地供應，不能再繼續用指令性計劃指標來配置土地、決定土地用途，經營性建設用地的總量和構成應根據工業化和城市化進程由市場做動態調整。政府不要直接經營土地，要取消政府的圈地權、土地定價權，土地價格由市場來決定。政府也不要直接經營國有土地，國有土地的經營交給國資委或與政府脫鉤的土地儲備中心、土地銀行去辦。政府不要給企業規定投資強度、產出標準、用地限額等用地標準，直接干預企業經營，應由企業自主決策。

17位學者也指出，建立統一開放、競爭有序的土地市場，并非一蹴而就，他們也提出了具體的改革建議：完善集體土地產權制度，做好確權登記工作；整頓農村集體經濟組織，明確集體土地入市的市場主體；撤除一切不合理、不必要的集體土地市場準入門檻，建設開放、競爭的建設用地市場；制定《城鄉土地市場管理法》，取代現行的《城市房地產管理法》；改革財稅制度，使地方政府擺脫對土地出讓金的依賴。抓緊《土地管理法》等涉地法律的修法、立法工作，把各項改革措施法律化，在法律制度規范下進行改革，以免引起社會波動。