國開行的棚改絕技

本刊記者│苗野

盡管國家開發(fā)銀行住宅金融事業(yè)部尚未正式開業(yè)，但投資已經開始，今年以來，棚戶區(qū)改造資金投入不斷加速。與此同時，銀行業(yè)內又有消息稱，國開行獲得了央行3年期1萬億元的抵押補充貸款（PSL），用來支持住宅金融事業(yè)部的棚改專項貸款，利率或低至4.5%。可以說，得到萬千寵愛的國開行，任務很明確：全力支持棚改。

10年造夢成真

國開行內部人士告訴記者：“住宅金融事業(yè)部還在緊鑼密鼓的籌建中，銀監(jiān)會批準我們開業(yè)，只是說我們具備了開業(yè)的條件，具體的內容并沒有批復，國開行還沒有拿到營業(yè)執(zhí)照，有關住宅金融事業(yè)部所有的對外消息要等真正掛牌之后才能發(fā)布。”

這個史上最高規(guī)格的住宅金融機構并以內部設立住宅金融事業(yè)部的形式落地。國開行行長鄭之杰出任住宅金融事業(yè)部總裁，副行長張旭光、首席風險官楊文岐任副總裁。主要業(yè)務就是辦理納入全國棚戶區(qū)改造規(guī)劃的棚戶區(qū)改造及相關城市基礎設施工程建設貸款業(yè)務，在經批準的額度內辦理軟貸款回收再貸業(yè)務，專項用于支持納入全國棚戶區(qū)改造規(guī)劃的棚戶區(qū)改造及相關城市基礎設施工程建設項目。

國開行住宅金融事業(yè)部籌建組副組長孟亞平稱，住宅金融事業(yè)部以一個單獨部門的形式成立，意味著可以有一個專門的機構、專門的團隊來專門從事棚改這項工作，這樣可以使棚改這項業(yè)務實施專業(yè)化、集約化的管理，可以做到長期可持續(xù)發(fā)展。未來我們想要加強和各地政府的合作，加快開發(fā)和評審的力度，爭取今年要發(fā)放棚戶區(qū)改造貸款4000億元以上。

在接受本刊采訪的多位專家看來，未來住宅金融事業(yè)部可以衍生為一個完全獨立的“住房銀行”，為以棚改為首的保障房建設提供金融支持，“未來可能性很多”。

事實上，早在2005年，陳元時代的國開行就曾向國務院提出類似住房銀行的設想，十年后，夢想終于照進了現實。

按照國開行的表態(tài)，作為在國開行框架下設立的專門機構，新成立的事業(yè)部將按照“市場運作、單獨核算、保本微利、高效透明”的經營原則，為全國棚改提速提供成本適當、長期穩(wěn)定的建設資金。

國開行獨門絕技

2014年是棚戶區(qū)改造任務最重的一年，資金需求量較往年顯著增加。在這份棚改大賬本中所需的資金缺口，究竟靠什么來撬動？

在銀監(jiān)會批復的批文中，住宅金融事業(yè)部的業(yè)務范圍為：辦理納入全國棚戶區(qū)改造規(guī)劃的棚戶區(qū)改造及相關城市基礎設施工程建設貸款業(yè)務；在經批準的額度內辦理軟貸款回收再貸業(yè)務，專項用于支持納入全國棚戶區(qū)改造規(guī)劃的棚戶區(qū)改造及相關城市基礎設施工程建設項目；銀監(jiān)會批準的其他業(yè)務。

上述批文中，有一個值得注意的融資手段：軟貸款。所謂軟貸款，主要是國家重點的基建或棚改項目通過政府或國有公司的融資平臺向國有政策性銀行獲得的貸款，一般來說還款期限較長，利率較低，且有還款寬限期。而軟貸款回收再貸，則是將貸款資產打包出售給其他金融企業(yè)，獲得資金之后再用于棚改，這樣可以撬動更多的貸款資金。一般商業(yè)銀行的貸款利率高、期限短，就叫硬貸款。

值得注意的是，曾作為國開行“獨門絕技”的軟貸款業(yè)務，盡管具備期限長、利率低及可作為項目資本金等特點，卻曾因多種原因在2008年被監(jiān)管層叫停。

2014年6月29日，隨著瑞虹路368弄33號最后一戶居民的簽約搬離，虹鎮(zhèn)老街地區(qū)2號舊區(qū)改造地塊動拆遷工作全部完成。

“軟貸款最主要的風險是流動性風險，棚戶區(qū)等保障性住房貸款，資金流動性非常差，信貸資金幾乎都壓在這些長期項目上。不過我們必須承認，國開行有足夠的開發(fā)性金融經驗，比如在過去支持基礎設施建設的幾十年，國開行盈利能力最強、不良率卻較低，因為其對接的多是政府。”浦發(fā)銀行資產證券化處一位高管指出。

此外，PSL更值得期待。本刊記者分別就“央行對國開行發(fā)放1萬億元的PSL”相關情況聯系央行及國開行新聞處，均表示此事正在核實中，目前還沒有可以對外提供的具體消息。但據某權威人士透露，國開行確實在4月份獲得了央行的1萬億元的PSL，抵押物為棚改項目貸款。

作為政策性金融機構，國開行不吸收公眾存款，而主要通過發(fā)行債券作為最主要的融資來源。國開行發(fā)行的金融債券享有零風險權重的債信待遇，商業(yè)銀行持有國開行債券不會占用商業(yè)銀行核心資本，無需計入撥備，因此，商業(yè)銀行是國開行主要的發(fā)債對象。

但現在，在商業(yè)銀行面對資金匱乏的同時，國開行自然也面臨資金問題，亟需開辟多元化、低成本、可持續(xù)的資金來源渠道。國家開發(fā)銀行發(fā)行債券75%的投資者來自于銀行業(yè)金融機構，存款流失在給商業(yè)銀行經營帶來影響的同時，也壓縮了投資開發(fā)銀行債的空間，商業(yè)銀行購債意愿大幅降低。

武漢科技大學金融研究所所長董登新認為，國開行作為政策性金融機構不能吸儲，主要靠發(fā)行超長期的債券融資。區(qū)別于以往，PSL是央行今年新嘗試的對金融機構的貸款工具，本質上就是對過去再貸款的一種改造，只不過原來的再貸款是一種信用貸款，現在的PSL是以資產作為抵押的一種再貸款。

“國開行可以將PSL作為短期資金補充的工具，滿足其周轉性短期資金的需要。但從長期資金需求來看，還是要靠國開行超長期金融債券的發(fā)行以及資產的證券化來獲得。”董登新說。

一位銀行業(yè)人士認為，軟貸款將與補充抵押貸款一起，成為完善棚改政策執(zhí)行力度的配套金融工具。二者將成為國開行未來完成棚改資金任務的重要手段。

此外，國開行下一步將創(chuàng)新融資方式，按照國家棚戶區(qū)改造及相關工程建設規(guī)劃和資金需求，根據每年工作安排，確定“住宅金融專項債券”發(fā)行規(guī)模。

住宅金融專項債本質上屬于國家信用支撐的專項債券，具有低風險的特征。一方面為棚戶區(qū)改造、基礎設施及新型城鎮(zhèn)化建設提供可持續(xù)的資金供給；另一方面，減緩地方政府為棚戶區(qū)改造和城市基礎設施建設而面臨融資的壓力，一定程度上緩釋了地方債務增量壓力和風險，為消化存量風險創(chuàng)造了空間。

政策性回歸

首單PSL的規(guī)模就達到了1萬億，足見中央政府對棚改以及保障房建設的支持力度，意在穩(wěn)增長。PSL是央行打造的中長期利率工具的一種，其通過PSL的推出，意在降低中期市場的融資利率。由于PSL是專項的定向貸款，貨幣乘數效應應該要小于一般再貸款的貨幣乘數效應，其可創(chuàng)造的總貸款規(guī)模預計達到4萬億元左右。

一監(jiān)管層以PSL的方式為全國棚改輸血注資，其決心可謂是空前絕后。有消息稱，該筆PSL利率今年定為4.5%，而國開行利用這筆PSL做棚戶區(qū)改造專項貸款所設的貸款利率，則為棚改貸款項目相應期限的央行貸款基準利率。按照央行要求，該筆貸款期限3年，采取“一次到賬、按年支取”方式，利率每年調整一次。目前，國開行已經從中提取了4000億元，并將其中2000多億元作為棚改專項貸款下發(fā)，剩余約2000億元的資金將于年內完成下發(fā)。

住宅金融事業(yè)部彌漫著濃厚的政策性氣味，相關政策的支持使得此次被叫停的軟貸款和新推行的PSL成為支持棚改的配套工具。迫于上半年房地產市場走低以及經濟增長的壓力，萬億PSL帶來的流動性寬松意義較強，該筆資金應少用于基礎建設，多用于幫助其他部門調整杠桿，如國開行可以收購商業(yè)銀行按揭貸款，或者直接收購銷售不動產庫存轉化為保障房。

“國開行住宅金融事業(yè)部資金體量大，為避免出現資金沉淀，可以做資產證券化，只要控制好按揭的門檻，再控制證券化杠桿，自然就避免了‘美國兩房’的風險。”董登新說。

國家批準國開行成立住宅金融事業(yè)部，是為了給棚改提供專項資金扶持，在微刺激時代，萬億的流動性注入解決了國開行資金來源匱乏這一首要難題，同時也產生了如何將這筆資金精準地落實到棚戶區(qū)改造等保障性住房項目上的新難題。國開行這兩年的重點就是支持棚戶區(qū)改造，所以棚改貸款發(fā)放量會比較大，但也不排除由于監(jiān)管不到位，導致這筆資金變相淪為開發(fā)商的“搖錢樹”，之前國開行的軟貸款業(yè)務的叫停就是個先例。

這也是業(yè)界普遍關心之所在。中國社會科學院財貿所財政研究室主任楊志勇特別指出，“央行本來應該是面向各個金融機構提供貨幣政策，此次對國開行的PSL支持似乎是帶有中國特色的。國開行的住宅金融事業(yè)部，從名義上來看，好像是保障性的、政策性的，但實際業(yè)務做下去可能會改變這一性質，對于一個金融機構來說，如果沒有一定的收益，它的可持續(xù)性自然就是一個問題。”

我國目前的房地產市場已經出現結構性過剩的局面，新建住宅的成本顯然要高于盤活存量的成本，如果能將結構性過剩的住宅轉變成保障房，將會大大節(jié)省政府投入。在這個意義上，用于棚戶區(qū)改造、舊城改造等保障房的投入恐怕還需要再計算。

從國外發(fā)展中國家的情況看，其住宅政策金融機構的運行大多都不成功。根本的原因在于，政府在一級市場介入存在道德風險，低效、高成本都是天然的缺陷。結果是悲觀還是樂觀，取決于投資效率。中國社科院經濟所研究員汪麗娜擔心的是，如果棚改無法獲得實際經濟收益，低效率與貪腐使基礎設施投資邊際效應下降為零，產業(yè)升級沒有應聲而起。那么結果將是政策性銀行手中積攢大量壞賬，不得不通過資產證券化等方式轉移壞賬，或者由財政注資。

2014年08月15日，山東棗莊山亭區(qū)山城街道沈莊棚戶區(qū)改造工地，工人在緊張的施工。

楊志勇認為，棚改的資金支持肯定需要金融機構來做，但以哪種形式來做還有很多值得討論的地方。由國開行成立住宅金融事業(yè)部，這既有政策性功能又帶有商業(yè)性質，到底需不需要這樣的機構，國開行到底要做什么，怎么去做，到現在都沒有精準定位，這實際上還是沒有搞清楚政府和市場的關系。