河南省小型農(nóng)田水利設(shè)施管護(hù)問題研究

摘 要：農(nóng)田水利是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)發(fā)展最重要的保障。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)田水利等基礎(chǔ)設(shè)施在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的地位更加突出，尤其是小型農(nóng)田水利設(shè)施已經(jīng)成為農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵，在抵御自然災(zāi)害、保證糧食安全、改進(jìn)農(nóng)民的生產(chǎn)生活條件、增進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面起著不可替代的功用。以河南省為例，在梳理總結(jié)河南省小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)現(xiàn)狀及存在問題的基礎(chǔ)上，分析其存在問題的原因，并據(jù)此提出加快產(chǎn)權(quán)的改革以明晰管護(hù)主體，優(yōu)化管護(hù)資金籌措模式，完善農(nóng)田水利管護(hù)機(jī)制，構(gòu)建設(shè)施管護(hù)服務(wù)體系的對策和建議。

關(guān)鍵詞：河南省；農(nóng)田水利設(shè)施；管護(hù)

中圖分類號：F320 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）30-0032-03

農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，農(nóng)田水利是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)發(fā)展最重要的保障。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)田水利等基礎(chǔ)設(shè)施在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的地位更加突出，尤其是小型農(nóng)田水利設(shè)施已經(jīng)成為農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵，在抵御自然災(zāi)害、保證糧食安全、改進(jìn)農(nóng)民的生產(chǎn)生活條件、增進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面起著不可替代的功用。在2013年的全國農(nóng)田水利工作會議中明確提出，要加大農(nóng)民用水合作組織和抗旱服務(wù)隊、灌溉試驗站等的專業(yè)服務(wù)隊伍建設(shè)的扶持力度，加速推進(jìn)小型農(nóng)田水利工程管護(hù)的體制改革，加快制定《農(nóng)田水利條例》以及農(nóng)田水利相關(guān)政策、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制的完善工作，給小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)奠定良好的基礎(chǔ)。2014年的中央一號文件明確指出，要完善農(nóng)田水利建設(shè)的管護(hù)機(jī)制。深化水利工程管護(hù)的體制改革，加速落實灌排工程運行維護(hù)經(jīng)費的財政補(bǔ)助政策。開展小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革與創(chuàng)新運行管護(hù)機(jī)制試點，落實小型水利工程管護(hù)主體、責(zé)任與經(jīng)費。并通過以獎代補(bǔ)、先建后補(bǔ)等方式，探索農(nóng)田水利基本建設(shè)新機(jī)制。

河南省作為人口大省、農(nóng)業(yè)大省，近年來水資源的供求矛盾日益突出。在積極加強(qiáng)農(nóng)田水利建設(shè)的同時，河南省開始探索“股份合作”、“農(nóng)民用水者協(xié)會”、“承包經(jīng)營”等多種方式的農(nóng)民用水戶參與式管理模式可行性，完善小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施的管護(hù)體系，使農(nóng)田水利工程管理現(xiàn)狀得到了較大改善。本研究基于河南省小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)的現(xiàn)狀，梳理并總結(jié)了河南省小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)現(xiàn)狀及存在問題，分析了存在問題的原因，在此基礎(chǔ)上提出相關(guān)對策建議。

一、河南省農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)現(xiàn)狀

近年來，黨中央和政府針對農(nóng)村建設(shè)的方方面面提出了多種多樣的扶持政策和具體措施，這些都有利于河南農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步伐的加快。針對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中水資源缺乏、基礎(chǔ)設(shè)施不完善、缺乏長效管護(hù)機(jī)制的情況，河南省積極地采取有效措施，因地制宜地提出相應(yīng)的解決對策，全省的農(nóng)田水利事業(yè)發(fā)展成果顯著。截至2012年底，河南省擁有各類水庫達(dá)2 360座，水庫蓄水總?cè)萘窟_(dá)366.2億立方米；全省耕地面積12 238.09萬畝，耕地有效灌溉面積達(dá)7 432萬畝，占耕地總面積的60.73%，旱澇保收面積達(dá)5 942萬畝，占耕地總面積的48.55%；初步治理水土流失面積達(dá)4.24萬平方公里；興建村鎮(zhèn)供水工程2 617處，解決了農(nóng)村1 108萬人的飲水不安全問題。

二、河南省小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)模式

河南省小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施的管護(hù)工作主要有四種管護(hù)模式，即村組集體管護(hù)模式、個體承包管護(hù)模式、用水者協(xié)會管護(hù)模式和公司化管護(hù)模式。

1.村組集體管護(hù)模式

該模式主要適用于單村小型小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施，基礎(chǔ)設(shè)施的所有權(quán)和經(jīng)營管理權(quán)均移交給村集體。對于村集體班子能力強(qiáng)、經(jīng)濟(jì)效益比較好的村莊，設(shè)施的日常運作和維護(hù)費用均由村集體負(fù)擔(dān)，管護(hù)相對比較到位；若村集體班子出現(xiàn)問題，設(shè)施運行可能會比較困難；許多沒有經(jīng)濟(jì)來源的村莊，常常無法確保小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施長期良性的運行。河南省全省大約有51%的設(shè)施實行的是這種管護(hù)模式。

2.個體承包管護(hù)模式

隨著對小型農(nóng)田水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革的逐步深入，一些經(jīng)濟(jì)效益較好的小型農(nóng)田水利工程經(jīng)營權(quán)權(quán)發(fā)生了轉(zhuǎn)移，通過承包、租賃、拍賣等方式變更給個人，這就逐步形成了個體承包管護(hù)模式，其投資主體作為設(shè)施所有者或經(jīng)營者。因此，對于單村或小規(guī)模聯(lián)村小型農(nóng)田水利設(shè)施，采用個體承包管護(hù)模式是比較適宜的。河南省全省有31%左右的設(shè)施實施的是這種管護(hù)模式。

3.用水者協(xié)會管護(hù)模式

在對小型農(nóng)田水利工程進(jìn)行產(chǎn)權(quán)制度改革過程中，先后出現(xiàn)了多種管護(hù)形式，如股份合作制、用水者協(xié)會等。通過將水利工程設(shè)施的經(jīng)營權(quán)與管理權(quán)轉(zhuǎn)交給所在地的用水戶，通過對一些小型農(nóng)田水利工程進(jìn)行治理，進(jìn)而形成用水戶參與治理模式。

4.公司化管護(hù)模式

公司按照企業(yè)化運行模式對小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施實行統(tǒng)一管理、定崗定員，設(shè)立了養(yǎng)護(hù)維修、計量收費、財務(wù)管理等崗位，并制定與之相對應(yīng)的各項規(guī)章制度，進(jìn)行公司化運作，從而保證小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施的長期運行。

三、河南省小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)存在的問題

1.設(shè)施老化

農(nóng)村現(xiàn)有的大多數(shù)小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施都是20世紀(jì)五六十年代由政府出資、農(nóng)民投勞建設(shè)的。這時期的農(nóng)田水利工程建設(shè)極大地改善了河南農(nóng)村農(nóng)業(yè)的灌溉條件，提高了農(nóng)村居民的飲水質(zhì)量，為河南省農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展做出了巨大的貢獻(xiàn)。但隨著時間的推移，大部分設(shè)施都已呈現(xiàn)出老化失修、急需改造的現(xiàn)象，且有相當(dāng)一部分已經(jīng)不能發(fā)揮其正常功用。截至2012年底，河南省有251處萬畝以上自流灌區(qū)，設(shè)計灌溉面積達(dá)4 500多萬畝，但有的效灌溉面積不足2 600萬畝。大部分地區(qū)的灌區(qū)工程已投入運行三十年以上，受建造時技術(shù)條件限制，工程設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)低，基礎(chǔ)設(shè)施配套率也低，造成了工程“先天不足”。長期以來，因缺乏必要的維修和管護(hù)資金，工程長期帶病運行，導(dǎo)致工程效益衰減嚴(yán)重。骨干建筑完好率不足40%，干支渠基本完好率僅為35%，斗農(nóng)渠完好程度低于60%，斗渠以上的建筑物基本完好程度的占實際情況的40%以下，超過20%的部分已經(jīng)失效或報廢。眾多泵站帶病運行，高耗低效。設(shè)施老化、維修管護(hù)不力的問題層出不窮，打擊了農(nóng)民參與治水的積極性，嚴(yán)重影響了農(nóng)田水利設(shè)施投資效益的良好發(fā)揮。

2.投入不足

河南省農(nóng)田水利建設(shè)投入不足，遠(yuǎn)不能滿足現(xiàn)代農(nóng)田水利建設(shè)的需要。近年來國家不斷加大對三農(nóng)的投入力度，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，提高農(nóng)民的種糧積極性。投入了大量的財政資金用于農(nóng)田水利設(shè)施的建設(shè)，但實際中農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)需要的資金更多，國家財政補(bǔ)助不足總投資額的40%，余下60%的建設(shè)資金都需要地方政府配套或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)自籌。小型農(nóng)田水利建設(shè)的資金來源主要包括：財政資金補(bǔ)助與受益區(qū)農(nóng)戶投工投勞。隨著農(nóng)村稅費改革的進(jìn)一步實施，農(nóng)村區(qū)域內(nèi)的勞動積累工及義務(wù)工逐步減少，農(nóng)民對小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與管護(hù)工作缺乏積極性，使得小型農(nóng)田水利的勞動投入嚴(yán)重不足。

3.管護(hù)主體不明

小型農(nóng)田水利管護(hù)過程中，管護(hù)主體不明確是造成管護(hù)不足的另一個重要原因。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實施以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村集體管理模式逐漸從小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施的管護(hù)中退出，但新的管護(hù)機(jī)制還沒形成，使得小型農(nóng)田水利工程供水與農(nóng)民用水之間難以平衡。農(nóng)戶參與管護(hù)的積極性不高，只用不管、管護(hù)不力的現(xiàn)象十分普遍。農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)不明晰，管護(hù)主體缺乏致使農(nóng)村小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施大部分處于老化失修、怠工的狀態(tài)，甚至出現(xiàn)了少數(shù)地方無人管理的局面。農(nóng)田水利作為一種基礎(chǔ)設(shè)施，其中有許多公益性的工程。公益性就是指所提供的服務(wù)具有公眾性和非排他性。這一類的工程，其受益者既包含農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者，還包括農(nóng)村中的各行各業(yè)及所有從事非農(nóng)業(yè)的單位和個人。因此，只要求農(nóng)民投入大量資金興建小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施是不可行的。

4.農(nóng)民保護(hù)意識淡薄

農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施是農(nóng)業(yè)的命脈，關(guān)系到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的方方面面，但是如今能夠做到自覺保護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施，避免人為損壞的情況卻少之又少。村民作為小型農(nóng)田水利設(shè)施的直接受益者，本應(yīng)當(dāng)承擔(dān)小型農(nóng)田水利設(shè)施的管護(hù)責(zé)任，但是含糊不清的“集體建設(shè)、集體所有、集體管理”理念，加上農(nóng)村小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)權(quán)不明確，村民對基礎(chǔ)設(shè)施的保護(hù)意識十分淡薄，自主管護(hù)的積極性較低，沒把自己當(dāng)作真正的管理主體。與此同時，意識淡薄還體現(xiàn)在村民在用水過程中對節(jié)水灌溉的認(rèn)識的差異上。受社會陳舊觀念和受教育程度的影響，農(nóng)民的素質(zhì)相對較低，節(jié)水意識淡薄，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中大水漫灌，不注意保護(hù)水源和基礎(chǔ)設(shè)施的現(xiàn)象十分普遍。

四、河南省小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)不足的原因分析

目前，河南地區(qū)農(nóng)村小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)的不健全主要表現(xiàn)在：資金來源單一、管護(hù)資金資金不足，農(nóng)田水利管護(hù)機(jī)制與實際脫節(jié)，產(chǎn)權(quán)不明晰，管護(hù)主體不明確等，而產(chǎn)生這些問題的主要原因在于農(nóng)村農(nóng)田水利設(shè)施的產(chǎn)權(quán)劃分、資金籌集渠道、管理體制的落后。

1.資金來源渠道單一

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資是十分巨大的，而國家有限的資金投入總量，直接決定了政府在投資農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施時難免存在“重建設(shè)、輕管護(hù)”的現(xiàn)象，即便是與農(nóng)民生產(chǎn)生活密切相關(guān)的農(nóng)田水利設(shè)施也不例外。鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利項目建設(shè)的高峰期是在20世紀(jì)70年代，在這期間有很大一部分項目已達(dá)到使用極限，退化失修，加上保護(hù)和維護(hù)水利設(shè)施薄弱的意識，水利設(shè)施人為的破壞時有發(fā)生，隨便在河堤耕作、亂扒溝渠的現(xiàn)象也是家常便飯，甚至很多水利工程帶病運行。巨大的農(nóng)田水利設(shè)施需要巨額的維修經(jīng)費，各級財政很難提供農(nóng)村的稅費，農(nóng)村義務(wù)工制度取締后，水利經(jīng)費采納“一事一議”來進(jìn)行資金籌措。但在實際情況中，“一事一議”是實行不通的，操作難度系數(shù)大。這不僅是因為它耗資巨大，更因為不同背景農(nóng)戶有不同層次的需求。致使很多待修的水利工程只能擱淺。

2.農(nóng)田水利管護(hù)機(jī)制與實際脫節(jié)

自國家稅費改革以來，針對農(nóng)村大部分地區(qū)的農(nóng)田水利設(shè)施來說，還沒有形成一套良性的運轉(zhuǎn)管護(hù)機(jī)制及農(nóng)村農(nóng)田水利設(shè)施的投入補(bǔ)償制度。伴隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推廣，農(nóng)戶分散經(jīng)營與農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施集體受益二者之間的沖突日趨激烈，農(nóng)民關(guān)于“集體設(shè)施”只用不管護(hù)的現(xiàn)象也愈來愈突出。小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施大部分執(zhí)行的是機(jī)構(gòu)專管和自主管護(hù)相結(jié)合的管護(hù)制度，一般情況下各級水利管護(hù)部門僅僅負(fù)責(zé)較大型的農(nóng)田水利設(shè)施，而小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施的管護(hù)則由村委會負(fù)責(zé)，現(xiàn)實中的實際情況是缺乏有效的管理體制導(dǎo)致小型農(nóng)田水利的管護(hù)無人問津。斗渠以下的田間配套小型農(nóng)田水利設(shè)施，由于農(nóng)民自身管護(hù)意識不強(qiáng)，且沒有與之相應(yīng)的管理制度，直接導(dǎo)致大部分農(nóng)田水利設(shè)施的日常維護(hù)任務(wù)得不到落實，使用的效率大大降低。

3.產(chǎn)權(quán)不明晰，責(zé)任不明確

農(nóng)田水利建設(shè)過程中，國家對大中型的水利設(shè)施建設(shè)的管護(hù)責(zé)任比較明確，投入較多。而針對小型農(nóng)田水利的修建，因為國家對于農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)性質(zhì)的意識不足及財力有限，各級的政府都還沒有引起足夠正視。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實施以來，集體經(jīng)濟(jì)從農(nóng)田水利建設(shè)中退出，而小規(guī)模經(jīng)營的農(nóng)民，沒有維護(hù)農(nóng)田水利設(shè)施的意識，從而造成農(nóng)田水利建設(shè)主體的缺失。表面上，小型農(nóng)田水利建設(shè)主要是由政府組織，農(nóng)民提高資本與勞動力的修建。而實際上，政府部門常認(rèn)為是在給農(nóng)民辦事，而農(nóng)民又認(rèn)為自己是在給政府工作，兩者都沒有真正地把自己當(dāng)做建設(shè)和受益的主體。近幾年，雖然很多地方都推行了小型農(nóng)田水利設(shè)施管護(hù)體制的革新，然而已改制的設(shè)施大約僅只占工程總數(shù)的35%。大批準(zhǔn)公共產(chǎn)品以及公共產(chǎn)品等形式存在的澆灌排水渠道，因為經(jīng)濟(jì)效益的低下，致使農(nóng)民喪失加入修建與管護(hù)的積極性，完成運行管護(hù)的責(zé)任很困難，老化失修的趨勢依然未得到遏制。

小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)權(quán)不明晰，導(dǎo)致部分農(nóng)民在使用農(nóng)田水利設(shè)施的時候成本增加，還有部分地區(qū)由于地域原因采用分散的土地經(jīng)營模式，這也不利于農(nóng)田水利設(shè)施的建設(shè)。隸屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)管轄的水利工程大多數(shù)是大溝、中溝以及農(nóng)田小溝，分布位置、規(guī)格、作用、效益均不同，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的管理、村級的管理與聯(lián)戶的管理的管護(hù)權(quán)不明確，設(shè)施一旦損壞大部分都需要政府部門解決。

五、完善河南省小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施的管護(hù)對策

小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施是保證農(nóng)業(yè)穩(wěn)定生產(chǎn)的根本工程，對于改進(jìn)農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)條件、抵抗自然災(zāi)害、增加農(nóng)作物的產(chǎn)量，繼而促進(jìn)農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起著非常重要的作用。強(qiáng)化對現(xiàn)存小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施的管護(hù)，利用合適的管護(hù)方法來延長設(shè)施的壽命，提升設(shè)施的使用效率，以達(dá)到減少水利設(shè)施新建投資以及促進(jìn)小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施的持續(xù)發(fā)展的目的。

1.加快產(chǎn)權(quán)的改革以明晰管護(hù)主體

產(chǎn)權(quán)不明晰是造成小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施無人管理維護(hù)，產(chǎn)生“公地悲劇”現(xiàn)象的根本原因。河南省許多地區(qū)的實踐證明，形成明確的產(chǎn)權(quán)歸屬，只有確定清晰的管護(hù)主體才能使公共設(shè)施有更好的維護(hù)，發(fā)揮其更大的效益。當(dāng)前對于對河南省來說，只有加大推動小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度的革新，使小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施的所有權(quán)更加明晰，成立用水者協(xié)會等等不同形式的農(nóng)村用水者合作組織，并采用承包經(jīng)營、股份制合作以及租賃經(jīng)營等多種靈活多樣的市場化形式，進(jìn)而達(dá)成使用者與投資者的自主治理，實現(xiàn)小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施中建、管、用和責(zé)、權(quán)、利的統(tǒng)一，促使其良性運行，從而切實有效地發(fā)揮小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施的效益。

2.優(yōu)化管護(hù)資金籌措模式

政府應(yīng)成為小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施的運行費用主要來源，包括國家稅收優(yōu)惠、財政直接撥款及其他間接政策措施等。小型農(nóng)田水利設(shè)施的特征使得政府只能經(jīng)由加大對公共財政的投入力度才能保障小型農(nóng)田水利設(shè)施管護(hù)資金的來源，不斷擴(kuò)大中央對小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)。同時，各級地方政府也應(yīng)該明確對小型農(nóng)田水利設(shè)施的責(zé)任，確保地方財政對水利的投入規(guī)模（包括抗旱防汛經(jīng)費、水利部門事業(yè)費水利基本建設(shè)款項、農(nóng)田水利經(jīng)費等各種水利投入）與財政支出總量同步增長。

3.完善農(nóng)田水利管護(hù)機(jī)制

隨著國家對小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施修建與管護(hù)的器重，對支渠、溝渠和田間地頭等小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)力度不斷加快，但是對于中間環(huán)節(jié)的干渠沒能引起足夠的重視，影響了農(nóng)田水利的功能發(fā)揮，這應(yīng)該引起各級政府的重視，增強(qiáng)農(nóng)田水利配套設(shè)施的修建與管護(hù)，發(fā)揮農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施的功效。

4.構(gòu)建設(shè)施管護(hù)服務(wù)體系

作水利系統(tǒng)的主要組成部分，小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施承擔(dān)著農(nóng)業(yè)澆灌和排水功用。小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)更加注重長期效益，因此必須具有完善的技術(shù)服務(wù)體系支持小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)的穩(wěn)健運行。

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[責(zé)任編輯 劉嬌嬌]