解決政府行政成本居高不下的對策建議

摘 要：行政成本居高不下是中國政府亟待解決的一個難題。通過對中國政府行政成本的現(xiàn)狀進行分析可知，中國行政成本增長速度過快，浪費現(xiàn)象嚴(yán)重。造成中國行政成本居高不下的原因是機構(gòu)設(shè)置不合理、預(yù)算制度和采購制度不健全。降低中國政府行政成本的對策是提高官員素質(zhì)，科學(xué)合理設(shè)置政府機構(gòu)，改革和完善預(yù)算和采購制度。

關(guān)鍵詞：行政成本控制；預(yù)算制度；采購制度

中圖分類號：F230 文獻標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）30-0131-03

行政成本是政府為了維持其自身運轉(zhuǎn)、履行其職能而進行的各種活動中所消耗的資源。20世紀(jì)80年代以來，政府行政成本問題逐漸引起了世界各主要國家的普遍關(guān)注。在中國，黨的十六大報告明確提出要進一步轉(zhuǎn)變政府職能，提高行政效率，降低行政成本。在十八大報告，胡錦濤同志中提出：“圍繞保持黨的先進性和純潔性，在全黨深入開展以為民務(wù)實清廉為主要內(nèi)容的黨的群眾路線教育實踐活動，著力解決人民群眾反映強烈的突出問題，提高做好新形勢下群眾工作的能力。” 在這種大環(huán)境背景下，如何控制政府行政成本緩解政府與人民群眾之間的矛盾顯得尤為重要，因此，本文從分析中國行政成本支出現(xiàn)狀和原因出發(fā)，借鑒國外行政成本控制的經(jīng)驗，提出控制行政成本的對策建議。

一、中國政府行政成本支出現(xiàn)狀

中國政府行政成本支出現(xiàn)狀主要表現(xiàn)在：第一是行政成本增長速度過快。從當(dāng)前中國行政支出的增長速度來看，中國是全世界行政成本增長速度最高的國家之一，這是造成中國行政成本過高的主要原因。有學(xué)者曾支出：“中國行政成本高出世界平均水平25%”。自改革開放以來，中國行政成本總量凈增87倍，其占財政支出的比重增長了3倍[1]。

第二是行政成本浪費嚴(yán)重。在中國，行政成本浪費現(xiàn)象非常普遍，尤其是表現(xiàn)在公車出行，九三學(xué)社中央提供的中國目前公車消費的數(shù)據(jù)，有350萬輛以上的公車，包括司勤人員在內(nèi)，年耗3 000億元人民幣，大大超過國防開支；公費旅游的價格是一般價格的二三倍，2006年，31個省市自治區(qū)的公款考察旅游達1 000多億元；有消息稱，2006年，31個省市自治區(qū)的公款吃喝達3 700多億元；此外，還有興建豪華型辦公大樓，很多政府機關(guān)工作人員沒有樹立節(jié)約意識，沒有養(yǎng)成隨手關(guān)燈、關(guān)電的習(xí)慣，辦公用品、耗材使用上大手大腳，鋪張浪費現(xiàn)象嚴(yán)重等[2]。

二、中國行政成本居高不下的主要原因

中國政府行政成本居高不下的主要原因可以歸結(jié)為以下幾點：第一，政府機構(gòu)設(shè)置不合理。在中國，政府機構(gòu)臃腫、層級較多且部門職能界線不清，這就造成了中國政府的辦事效率低下，大幅度提高了行政成本。從橫向看，中國政府部門隨著行政職能的分割，水平機構(gòu)不斷增加，使部門間的協(xié)調(diào)工作難度加大，大幅度增加了協(xié)調(diào)成本。同時，由于權(quán)責(zé)界線不明，同一問題可能出現(xiàn)多部門監(jiān)管的現(xiàn)象，這使得各部門之間的協(xié)調(diào)成本成倍上升，并使行政決策和審批流程出現(xiàn)重復(fù)現(xiàn)象；從縱向看，目前中國政府采用的是五級的層級結(jié)構(gòu)，這在世界上是政府層級最多的國家，層級越多對應(yīng)的財政分級也會越多，這會大大增加政府的行政成本。從世界上的其他國家的情況來看，大多數(shù)國家設(shè)立的政府層級結(jié)構(gòu)都是二級或者三級，通過與中國現(xiàn)行的政府層級結(jié)構(gòu)對比來看，中國的政府層級結(jié)構(gòu)太多，管理隊伍龐大，影響協(xié)調(diào)性，統(tǒng)一性和宏觀性。更為嚴(yán)重的是，政府層級的設(shè)置就要有與之相對應(yīng)的機構(gòu)，人員作為支撐，這就大大增加政府的管理，人員開支，行政成本快速上升。

第二，預(yù)算制度不健全。首先，預(yù)算編制制度缺乏前瞻性。一直以來，在既定的收支之間安排資金，且對資金安排沒有科學(xué)的分析和預(yù)測，是中國預(yù)算編制制度的側(cè)重點，同時，從與經(jīng)濟預(yù)測相結(jié)合的角度來看，預(yù)算編制的制定沒有很好地考慮，且預(yù)算收支總體水平的發(fā)展變化及收支結(jié)構(gòu)的調(diào)整沒有以經(jīng)濟預(yù)測為前提，通過經(jīng)計算周期和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的發(fā)展變化來確定。盡管，中國也進行了中長期的財政預(yù)算編制方面的計劃，但是，年度預(yù)算在實際的操作過程中基本上是執(zhí)行兩套標(biāo)準(zhǔn)，不能做到瞻前顧后，這就使其對財政經(jīng)濟的預(yù)算作用有限 [3]。其次，預(yù)算編制方法不具科學(xué)性。現(xiàn)有的預(yù)算編制方法中采用的是“基數(shù)法”，這就使得各部門的經(jīng)費既取決于原來的基數(shù)，也取決于事業(yè)發(fā)展的實際需要。同時，由于原有部門間的財政資金分配格局已經(jīng)固定，致使預(yù)算資金固定，因此，即使機構(gòu)和人員發(fā)生變動，財政也無法根據(jù)情況及時調(diào)整支出規(guī)模，這就使得財政的宏觀調(diào)控作用無法得到有效發(fā)揮。此外，“基數(shù)法”的使用使得財政支出只能年年增加，一般不會產(chǎn)生比上一年支出減少的情況，這不僅會形成剛性支出，還不利于支出規(guī)模的控制，盡管支出規(guī)模不斷上升，但是財政支出結(jié)構(gòu)并不算合理，財政狀況不佳，無法完成既定的宏觀經(jīng)濟目標(biāo)，實現(xiàn)宏觀調(diào)控的目的。①再次，預(yù)算編制缺乏完整性。在財政資金分配中，中國一直以來都將其分為預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外兩種。在實際的操作過程中，預(yù)算內(nèi)資金才會進行財政分配，而對于預(yù)算外的資金不予管理，且不作為政府宏觀調(diào)控的財力來使用，致使這部分資金游離于預(yù)算管理之外，財政的宏觀調(diào)控能力不能完全發(fā)揮出來。此外，由于目前是按資金的性質(zhì)歸類來編制中國的支出預(yù)算，且由于單位資金性質(zhì)、來源渠道不同以及單位的不同，所以不同的職能部門所分配和管理的各種資金也是不同的，這就使得財政對預(yù)算單位的整體經(jīng)費使用情況難以進行有效的監(jiān)督和控制，加上預(yù)算編制不詳細(xì)、管理水平不高、在執(zhí)行過程中時有發(fā)生隨意性大、追加追減的情況，又由于編制部門在進行預(yù)算編報的過程中沒有嚴(yán)格審查，不能將人大批準(zhǔn)的預(yù)算及時細(xì)化到部門、項目，財政部門無法及時批復(fù)預(yù)算。另外，在預(yù)算執(zhí)行過程中也存在著諸多問題。在執(zhí)行監(jiān)督中，盡管憲法、預(yù)算法、審計法都賦予了人大對財政預(yù)算的審查監(jiān)督權(quán)，但這項權(quán)力在很大程度上并沒有得到充分有效地行使，可以說形同虛設(shè)。各級人大極少出現(xiàn)過不通過、不批準(zhǔn)預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行報告的情況。預(yù)算制度是一國民主政治的主要組成部分，權(quán)力機關(guān)、行政機關(guān)及社會都有對預(yù)算進行監(jiān)督的權(quán)力。然而，在現(xiàn)實中，執(zhí)行到位的卻僅有審計監(jiān)督，而審計監(jiān)督是行政機關(guān)對自身行為進行的自我監(jiān)督，這種自我監(jiān)督的作用總是有限的。事實上，權(quán)力機關(guān)，即人大對財政資金的監(jiān)督更直接，發(fā)揮的作用應(yīng)該更大，但目前權(quán)力機關(guān)對預(yù)算的監(jiān)督力度卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有審計監(jiān)督的力度大。可以說，若權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督到位，則審計監(jiān)督就不會發(fā)現(xiàn)如此大的黑洞。第三，采購制度不健全。這方面的問題集中在三個方面：一是政策法規(guī)實施細(xì)則出臺之后。盡管政府采購法已實施多年，但是在涉及具體問題上時，各級政府采購還是無法做到有法可依，這不但違背了政策的導(dǎo)向作用，還會產(chǎn)生違法行為。二是政策法規(guī)之間的銜接和配合不合理。政府采購所遵循的政府采購法的政策功能不充分、具體，致使在實際工作中無法實現(xiàn)有法可依，且在政策方面表述不系統(tǒng)、明確，其政策引導(dǎo)和促進作用無法發(fā)揮出來。三是政出多門，多頭管理，不但增加了行政成本，還影響市場秩序。各行各業(yè)的招標(biāo)采購活動根據(jù)招標(biāo)投標(biāo)法的規(guī)定分別由相關(guān)職能部門監(jiān)督管理，而政府采購法中又要求財政部門負(fù)責(zé)利用財政性支出而進行的招標(biāo)投標(biāo)活動。不同法規(guī)要求不同，導(dǎo)致多頭管理現(xiàn)象嚴(yán)重，致使政府采購的招投標(biāo)過程中產(chǎn)生許多問題和弊端，降低行政效能、加大行政運行成本，弱化了招投標(biāo)機制的效用，招標(biāo)采購市場因監(jiān)管不力秩序混亂[4]。

三、降低中國行政成本的對策建議

針對以上問題，筆者提出降低政府行政成本的主要對策。第一，要努力提高政府官員的行政倫理道德水準(zhǔn)，提高個人素質(zhì)。具體來說，一是要通過理想教育，傳統(tǒng)道德教育，讓政府官員樹立起高度的社會責(zé)任感，要以對納稅人負(fù)責(zé)和有利于社會公共事業(yè)為己任，顧全大局。當(dāng)個人利益與公共利益發(fā)生矛盾時，要毫不猶豫地服從公共利益。二是要通過法制教育，提高政府官員依法行政的能力和自覺性。換言之，只有建立一支盡心盡力，誠實守信，實事求是，敬業(yè)勤勉，任勞任怨的政府公務(wù)員隊伍，才能從思想上、從行動上預(yù)防腐敗行為的產(chǎn)生，才能保證財政資金不被無謂地浪費掉[5]。第二，要科學(xué)地設(shè)置政府機構(gòu)。首先，減少管理層級，變現(xiàn)行的五級管理為三級管理，變金字塔型的管理模式為網(wǎng)狀模式，使層級減少，信息傳遞更為暢通，進而提高管理效率，并大大降低固定成本。其次，變剛性的機構(gòu)設(shè)置為彈性的項目設(shè)置制。對臨時性或突發(fā)性工作任務(wù)，采取臨設(shè)機構(gòu)，一旦任務(wù)完成，機構(gòu)自然解體。最后，對橫向職能交叉或重疊的機構(gòu)，進行有效的整合，減少內(nèi)耗，提高效率。總之，通過各種途徑，使機構(gòu)設(shè)置更為科學(xué)、合理，不但可以提高政府部門工作效率，還可大大減少行政管理的固定成本[6]。第三，盡快改革、完善預(yù)算管理制度。一是預(yù)算編制方法改革、內(nèi)容細(xì)化。預(yù)算編制的基本單位是以部門作為基礎(chǔ)，預(yù)算直接由財政下?lián)艿讲块T，財政與部門之間的中間環(huán)節(jié)被取消；預(yù)算編制的開始是由基層部門進行的，然后層層匯總，所有部門預(yù)算的資金全部落實到具體的部門和項目，不留機動資金，且一經(jīng)審批的預(yù)算，不得隨意改動，若特殊性支出在執(zhí)行過程中發(fā)生了，可通過現(xiàn)行的政府預(yù)算支出科目進行調(diào)整。預(yù)算編制的零基預(yù)算法應(yīng)逐步實行，預(yù)算編制的準(zhǔn)確定、預(yù)算的到位率需提（下轉(zhuǎn)164頁）（上接132頁）高，同時也可利用信息技術(shù)使財政系統(tǒng)的內(nèi)部網(wǎng)絡(luò)得以逐步建立 [7]。二是改革預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督制度，建立問責(zé)機制。中國財政預(yù)算支出缺乏相應(yīng)的問責(zé)制是導(dǎo)致財政預(yù)算支出隨意化的一個重要原因，因此，中國財政預(yù)算問責(zé)制的建立應(yīng)從健全預(yù)算審批監(jiān)督和責(zé)任制度入手，中國預(yù)算監(jiān)督的質(zhì)量受到中國“行政型”審計模式的嚴(yán)重影響，使得預(yù)算監(jiān)督中的審計和人大的有效結(jié)合。因此，應(yīng)將各級審計機關(guān)作為人大的審計職能機構(gòu)，劃歸同級人大管轄，對人大負(fù)責(zé)，并就預(yù)、決算審計意見書這一問題向人大提供具體、詳實的材料。這不但能夠披露預(yù)算執(zhí)行中存在的問題，還能使設(shè)計部門擺脫政府的干涉和制約，更能使審計作用可獨立、客觀地發(fā)揮作用，政府決算受人大的審批和監(jiān)督提供科學(xué)依據(jù)。同時，為應(yīng)對整個預(yù)算過程中產(chǎn)生的違法行為，應(yīng)對加大對違法者的處罰力度，不但要求其承擔(dān)行政責(zé)任，還要求其根據(jù)其行為的性質(zhì)及程度不同分別承擔(dān)經(jīng)濟賠償以及刑事責(zé)任。第四，改革、完善采購制度。在這方面有兩個工作重點。首先，制定一套完善的政府采購法律體系。中國的《招標(biāo)投標(biāo)法》正在制定之中，這對保證中國政府投資資金的有效利用起到了良好的作用，但它只是政府采購法的一部分，無法滿足對整個政府采購市場進行管理的目的。因此，抓緊制定中國的《政府采購法》是建立中國政府采購制度的重要一環(huán)。但僅有《政府采購法》是不夠的，還需要制定大量的配套法規(guī)，如對供應(yīng)商資格要求的規(guī)定、對評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)和程序的規(guī)定、對采購從業(yè)人員資格要求的規(guī)定、對采購管理和經(jīng)辦人員行為規(guī)范的規(guī)定、對采購質(zhì)疑和仲裁程序的規(guī)定等等[8]。

其次，在完善法規(guī)基礎(chǔ)上，建立統(tǒng)一的政府采購機構(gòu)。結(jié)合中國的實際情況，政府采購中的集中采購項目應(yīng)該由一個專職機構(gòu)如政府采購中心統(tǒng)一組織采購。政府采購中心是由政府組建并根據(jù)政府授權(quán)負(fù)有組織行政事業(yè)單位重大和集中采購事務(wù)，并直接開展采購業(yè)務(wù)的部門。政府采購中心要嚴(yán)格按照政府采購法規(guī)以及其他有關(guān)采購政策規(guī)定開展業(yè)務(wù)。政府采購中心根據(jù)實際情況可以將一些招標(biāo)事務(wù)委托社會中介組織承辦。

參考文獻：

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[責(zé)任編輯 陳鳳雪]