論“就近入學”政策的困境及其消解

【摘 要】為了遏制“以錢擇校”、“以權擇校”等擇校方式導致的教育不公平問題，國家實施了就近入學政策。然而，就近入學政策還存在缺陷，在實踐中也面臨著一些困境，需要尋求化解之道。

【關 鍵 詞】就近入學；教育公平；教育資源；困境；消解

中圖分類號：G40 文獻標識碼：A 文章編號：1005-5843（2014）05-0090-03

一、就近入學的政策依據及背景

2006年，我國修訂實施了新的《義務教育法》，其第四條規定：“凡具有中華人民共和國國籍的適齡兒童、少年，不分性別、民族、種族、家庭財產狀況、宗教信仰等，依法享有平等接受義務教育的權利，并履行接受義務教育的義務。”第十二條規定：“適齡兒童、少年免試入學。地方各級人民政府應當保障適齡兒童、少年在戶籍所在地學校就近入學。”由這些規定可以看出： “就近人學”既是政府應該承擔的一項保障兒童、少年平等接受教育的法定義務，也是法律賦予少年、兒童的一項法定權利。根據規定，義務教育階段實施就近入學，學校不得選擇學區外的學生，學生不能自由選擇學校。就近入學在實際運作時一般是“按戶口就近入學”，同時兼顧“按實際居住地就近入學”（必須要有房產證）。

義務教育是比較典型的公共產品，根據產品特征和發展目標，要保證其公平性是不容置疑的，《義務教育法》第四條和十二條都體現了保障兒童、少年公平接受教育的要求。何為教育公平呢？對于教育公平的認識和理解多種多樣， 相對來說， 比較一致的理解認為教育公平包涵教育起點公平、教育過程公平和教育結果（主要是教育效果）公平三個方面，其中，教育起點公平（即教育機會均等）最受關注。因此，教育公平是指處于同一社會的個體，在入學機會、教育過程及受教育的結果上都應該是平等的，任何受到區別對待或條件不均等都被視為教育機會的不均等。需要注意，教育公平跟其他公平一樣，只是相對的，絕對的教育公平既不太可能，也不可取。聯合國教科文組織國際教育發展委員會指出，“機會平等是要肯定每一個人都能受到適當的教育，而且這種教育的進度和方法是適合個人特點的”。

我國城鄉之間以及各個地區之間的教育資源不均衡，國家對教育的財政投入也不公平，這導致各個學校的教育條件與教學質量參差不齊，形成了“重點學校”、“重點班”與普通學校、普通班之分。為了接受優質教育，社會上出現了“以分擇校”、“以錢擇校”和“以權擇校”等一些教育不公平的現象。這種現象是學校追求利益或者迫于權力而違背其初衷讓本不該入讀本校的學生入讀，它為教育腐敗創造了條件。為了遏制這種現象，讓義務教育階段的學生能得到公平的教育機會，避免擇校產生的教育腐敗等負面問題，國家出臺并實施了就近入學政策，這是用行政方法對稀缺、優質的教育資源進行協調配置的方式。就近入學政策的目標是實現教育公平，但從理論上和政策實施以來的現實效果看，就近入學政策還不夠完善，其施行也遇到了一些困境。

二、就近入學政策面臨的困境

就近入學政策的推行在一定程度上遏制了教育不公平問題，讓“誰交費誰擇校”等問題得到了較好的控制，讓學生在擇校問題上實現了相對的公平，也減少了學生上學路途太遠帶來的安全風險等其他一些問題。同時，從理論上講，這一政策的實施對改善農村學校和城市薄弱學校在招生、享受政府財政投入等方面的不利局面將產生一定的積極作用。但是，就近入學政策實現了教育公平的目標了嗎？它又產生了哪些新的問題呢？

（一）就近入學政策在起點上遭遇教育不公平的挑戰

促進義務教育公平是就近入學政策出臺的初衷之一，但是這一政策的實施是建立在我國教育資源分配不均和教學質量優劣分化的基礎之上，這已既成事實，并且短期難以改變，也就是說教育的起點是不公平的。因此，就近入學政策在未來一個時期必然遭遇目標公平與結果不公平、長期公平與短期不公平、理論公平與現實不公平的矛盾沖突，在不同區域和學校間不平衡的鴻溝未被消除之前，這種矛盾和博弈就會一直存在。

（二）就近入學政策在實施過程中面臨著政策異化的威脅

由于校際之間教學資源和教學質量不平衡的現實，加上大多數家長和學生偏好重點學校、重點班的慣性思維短時間難以改變，社會上流行著“要讓孩子考上好大學，先要讓孩子讀好高中；孩子要讀好高中，先要進入好初中；要進入好初中，先要進好小學”的說法，受“不要讓孩子輸在起跑線上”等觀點的影響，家長們從幼兒園到小學、初中、高中都在為孩子入讀好學校而努力奮斗著。家長們會研究就近入學政策的漏洞，尋求擁有新政策要求的條件，以便讓自己的孩子能夠進入“好”學校，接受優質教育。如前所述，就近入學政策在實際運作時一般是“按戶口就近入學”，同時兼顧“按實際居住地就近入學”（必須要有房產證），直接結果是“以戶口擇校”和“以房擇校”成為新的傾向。“權”、“錢”不再是擇校的直接工具，而演變為公關戶籍管理部門獲得優質學區戶籍和學區房的手段，使學區戶籍和學區房成為家長哄搶的“香餑餑”。于是，房地產開發商大打“學區房”牌，提高學區房房價，產生了“就近入學新政讓學區房成了最牛‘投資品’”的現象。爭搶、壟斷優質學區房一方面加重了一般家庭的負擔，另一方面給有“權”、有“錢”家庭打開了另一扇方便之門，違背了就近入學政策的初衷，產生了新的不公平。

（三）就近入學政策實施的結果面臨著違背教育規律的風險

教育的基本原則和規律要求遵從個體差異、因材施教，學生可以根據自己的興趣和特長選擇適合自己的學校和班級接受相應的教育，這樣才能滿足學生多樣化、差異化和個性化的教育需求，才符合教育的人性化要求，才能實現教育培養社會所需多種人才的目標。同時，根據自己的個性特點決定在哪所學校接受義務教育的選擇權也是法律賦予學生的一項基本權利。隨著社會的發展和人們觀念的改變，市場對人才需求類型的多樣化愈加明顯，學生的需求和發展的分化也越來越顯著，與之相對應的是，一些特色學校和特色教育應運而生，它們與常規學校和常規教育一起擔負著教育孩子的重任。可是，如果嚴格執行就近入學政策，必然使學生選擇學校的選擇權被限制，學生的法定選擇權得不到實現，進而學生的多樣化教育需求和學校的多元化發展都將難以實現，最終使教育的效果大打折扣、教育目標難以很好地實現。

三、就近入學政策困境的成因解析

概括地講，產生就近入學政策問題的原因可歸結為教育資源分配失衡、教育考核選拔制度不合理和社會的觀念認識偏差。

（一）教育資源分配不公平

教育資源配置不均是造成區際、校際教學條件和教學質量差距的直接原因。由于各地經濟發展水平不同和部分政府官員思想觀念的偏差，政府往往傾向于支持城市地區和重點學校的發展，而農村地區和普通學校一般不受重視，這在資金投入、師資配備、教學設施的完善和教學環境建設等方面無不如此。結果是校際之間在軟硬件條件兩方面的差距逐漸形成并呈繼續拉大的趨勢，使就近入學政策首先遇到了起點不公平的障礙。

（二）教育政策、制度不科學

我國對于教育資源均衡配置問題沒有明確的法律、制度，特別是在農村學校的財政投入、師資力量、教學硬件設施等方面政府缺乏有力的保障措施，幾乎每屆政府都承諾要盡力改善，但是卻沒有具體有效的改善措施。另外，教育考核選拔方式不合理，考試內容和方式單一，不適應社會的快速發展變化和多樣化需求，“唯考試論”、“唯分數論”的考核制度和選拔制度助長了家長、學生爭奪優質教育資源的風氣。

（三）教育觀念不正確

首先，如前所述，政府有關部門在思想上不是對所有學校一視同仁，而是往往將學校分類分級，區別對待。其次，學生和家長對教育的規律和目的認識不到位，往往將進入好學校當做首要甚至唯一目標，忽視了孩子的個體差異性和與學校的適應性。最后，社會對名校吹捧、對普通學校貶低的評價模式進一步加劇了學校分化和學生對名校的追求。這些思想觀念的存在，使城市學校、重點名校、公立學校受到重視，而農村學校、普通學校和私立學校受到冷落，就近入學政策必然遭遇尷尬。

總之，教育政策制度的不合理導致教育資源配置不均，教育資源不均又導致人們教育觀念出現偏差，錯誤的觀念反過來又影響著教育制度和教育資源配置，三者互為因果，相互影響，形成一種惡性循環，惡化了就近入學政策的環境。

四、就近入學政策困境的消解路徑

要實現就近入學的教育公平，首先需要促進教育均衡發展。可以從以下幾方面著手：

（一）完善相關法律和制度，為就近入學政策提供制度保障

政府和教育管理部門應該在調查就近入學政策存在的問題基礎上，修改和完善相關法律、制度。對教育資源配置問題、教師的分配使用問題、就近入學的戶口政策問題和學區房問題等做出明確規定，防止和糾正其偏差。設立專業評估機構對教育資源配置現狀進行評估并作出報告，然后修正教育投入計劃，對教育資源已經接近飽和的學校減少投入，在教育資源調配過程中向相對落后和薄弱的學校傾斜，為教育資源盡快實現基本平衡打下制度基礎。建設健康的、科學的教育質量考核制度，改革當前把升學率、考試成績等作為主要甚至唯一評價、考核學校和學生指標的制度，真正建立并嚴格執行從多角度、全方位考核學生素質的素質教育制度，并在升學、選拔錄用等方面加以運用。

（二）轉變社會的教育價值觀和錯誤的擇校觀，為就近入學政策提供思想保障

要采取措施，糾正社會對學校質量和學生水平的錯誤評判觀念，糾正社會和家長不當的成才觀和擇校觀，糾正教師錯誤的職業觀。物質決定意識，要改變人們的觀念，必須先改變決定人們觀念的物質條件。只有當城市學校與農村學校之間、公立學校和私立學校之間、重點學校和普通學校之間在政策支持、教育投入、教育結果評價和認定等方面都受到公平對待，能夠充分自由競爭的時候，才可能使人們的觀念逐漸轉變。因此，要從縮小教育資源投入和教學環境條件的巨大差距入手，支持和鼓勵社會不同類型的資本優先投向薄弱學校。

（三）加大對學校的教育投入、合理配置資源，為就近入學政策提供物質保障

《義務教育法》第六條指出，“國務院和縣級以上地方人民政府應當合理配置教育資源，促進義務教育均衡發展，改善薄弱學校的辦學條件，并采取措施，保障農村地區、民族地區實施義務教育，保障家庭經濟困難的和殘疾的適齡兒童、少年接受義務教育。國家組織和鼓勵經濟發達地區支援經濟欠發達地區實施義務教育。”首先，必須加大對教育的投入。只有教育所需資金和其他資源能滿足教學的要求了，再討論教育資源的配置和利用效率才有現實的基礎和意義。因此，各級政府要加強教育預算和支出，確保教育投入比例。其次，在教育資源和投入總量一定的情況下，要合理安排教育資源投入結構和方向、提高資源的配置效率。根據當前教育資源的現狀，在教育投入時，政府應當增加對鄉村學校等處于劣勢的學校的財政投入，并隨時間的推移、學校的發展而定期不定期的進行調查和調整，逐步縮小校際差異，實現教育資源的均衡配置。再次，要積極探索建立教育資源協調和共享的機制。針對已經形成并且短期難以改變的校際間各方面存在差距的現實，通過學校之間教師和學生交流、輪換、支援、網絡共享等方式實現優秀人才、成功的教育經驗和教學方法、良好的教學環境的共享，通過教學設施的轉讓、租借、無償使用等方式減小教學設施差距的影響。這些在部分地方已有一些嘗試，并取得了一定的效果，要在改革完善中繼續推行。

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