公平視角下農村低保進退機制的實踐與反思

摘要：農村最低生活保障進退機制在實際操作中存在應保未保、錯保、關系保、退保低效等問題。本文以河南省南陽市A村為例，從公平的視角對低保進退機制進行了分析，提出具體解決措施，以增強公平性。

關鍵詞：農村最低生活保障；公平性；進退機制

農村最低生活保障制度是國家為保障收入難以維持最基本生活的農村貧困人口而建立的社會救濟制度。據統計，截至2013年8月，全國共有農村低保對象5305.8萬人，占全國農業人口總數的6%。農村低保制度不是任何人的福利“終身制”，它是一個“有進有退”的動態系統，即把需要救助的人及時地納入低保系統，經過救助與引導，努力擺脫貧困的束縛，對于生活水平超出低保標準的對象要及時退出。

一、公平視角下低保進退機制的分析

農村低保的進入機制是指生活水平低于當地最低生活水平的貧困戶經申請、審批等環節，被納入最低生活保障制度的過程，體現了農村最低生活保障實施主體為實現社會公平的不懈努力。農村低保的退出機制是指制度主體通過一系列制度措施，讓超出低保標準的低保人員退出農村低保制度，使有限的社會救助資金有效地應用于更需要救助的人群。

《南陽市人民政府關于全面建立和實施農村居民最低生活保障制度的通知》（宛政〔2006〕64號）對當地低保進入機制作如下規定：以家庭為單位申請，由戶主向所在地村民委員會提出書面申請，村民委員會對有關情況進行調查，召開村民代表會議討論通過后張榜公布7天，無異議后報鄉鎮人民政府初審，最終經縣級民政部門審查通過后，發給《河南省農村居民最低生活保障證》。關于對生活水平超出當地最低標準的低保戶如何退出機制，通知并沒有做出詳盡說明，只提出“對農村低保對象實行動態管理，每年審核一次”。農村最低生活保障進退機制情況可以充分反映農村低保的公平問題。進退機制的缺乏和不完善，將破壞低保制度的公平性，降低廣大農民群眾對低保制度的信心，并且不公正的入保帶來的是低保資源的無效使用，致使效率低下。

二、農村最低生活保障進退機制的不公平問題

（一）“應保未保”現象較為突出

本次調查所在的A村位于南陽市宛城區，從表1可以看出，該村實際需要最低生活保障救助的家庭數為22戶，只有17戶得到了保障，家庭人均年收入低于2000元的只有13戶被納入低保，未做到應保盡保。盡管家庭人均年收入高于2000元，由于殘疾、家中老年人病重等原因，仍有四戶被納入低保對象，引起新的不公。

（二）錯保現象比較突出

在A村，傳統重男輕女的思想觀念比較嚴重，有兩戶以家中只有女兒為由被納入低保，占用了有限的社會救助資源，導致本應被納入低保制度的群體被排擠在制度之外。

（三）關系?，F象比較嚴重

由于A村外出打工的人員較多，準確核算農戶家庭收入難度加大，因此該村以民主評議為確定低保對象的主要方式。通過調查發現，只有一部分農民填過低保申請數或收入調查表，一部分家庭表示不清楚，接近一半的低保戶是由村干部指定的，只有一部分低保戶是由村民評議確定的。

有些家庭人均年收入在低保線之上并且具有較高的生活能力，因與村干部關系好、有人情來往，而被納入低保范圍；另一些人均年收入在低保線以下的家庭，由于缺少必要的經濟來源，與村民、村干部人情來往少，在民主評議過程中沒有被列為最低生活保障對象。

在調查中發現，村民普遍認為該村關系?，F象很嚴重，但在一個村子當中，鄉里鄉親或多或少都與村干部有來往，低保對象的選定究竟是否因為人情是一個模糊而難以回應的問題。

（四）退保低效

有些家庭在某一年因為特殊的家庭原因導致當年人均年收入低于絕對貧困線而被納入低保對象，而當導致貧困的原因消失以后，生活逐漸好轉，收入逐步提高，由于不勞而獲、“一保永逸”的思想，最低生活保障制度成了懶漢的避風港。退保低效的現象不僅侵占和浪費有限的社會救助資源，更造成低保制度的結果不公。

三、低保進退機制不公平問題產生的原因

（一）家庭收入核定難度高

《南陽市人民政府關于全面建立和實施農村居民最低生活保障制度的通知》（宛政〔2006〕64號）中規定，各縣市民政部門采用的“家庭人均純收入”的方法在實際工作中具有很大的難度，主要表現如下。一是家庭總收入難以衡量。糧食收入難以量化，土地收入逐步退為輔助手段，務工收入和其他隱形收入難以衡量，對家庭總收入的核算又缺乏剛性標準，更是加大了家庭收入核定的困難。二是外出務工人員數量多，對“家庭共同生活成員”無法確定，人均收入無法計算。三是政府和低保對象的認知差異。政府認定某戶生活好轉應該退出低保，但當事人認為自己仍在低保線之下，這對建立高效的低保退出制度十分不利。

（二）相關程序缺乏規范性

當地低保政策落實過程中相關程序仍嚴重缺乏規范性，主要表現如下。一是確定低保對象的標準具有很大隨意性，民主評議、入戶調查、村干部私定等欠缺公平性的行為層出不窮，破壞低保公平性。二是對低保對象家庭收入狀況審查過程不夠公開、透明，保障對象名單公式流于形式。三是A村僅有一人負責年度審核、收入測算、復核、審批等全部工作，鎮政府也僅有兩名工作人員負責全鎮25個村的低保工作，效率低下。

（三）監督反饋機制不完善

完善的監督反饋機制是一項制度得以持續發展、長遠運行的重要保證，在制度的運行中起著至關重要的糾偏作用。在調查中發現，A村缺少行之有效的監督反饋機制，主要表現如下。一是民眾監督乏力。大多數村民在面對不公正現象時存在不公正感，但只有極少數的村民在面對制度不公行為時表示會采取檢舉、投訴等維護自身權益的行為，低保運行缺乏群眾監督。二是村鎮政府均缺乏明確的監督機構，缺失使監管力度大打折扣。三是法律建設滯后，缺乏自上而下的政策約束。因政策缺失導致的管理不規范問題直接引起低保制度的結果不公。

四、增強低保進退機制公平性的對策

（一）制定科學的家庭收入測定方法

各地在測定低保對象家庭收入時應做到科學有效。一是各縣（市）政府應將家庭收入主要項目的評估標準根據當地實際情況設置一個上下浮動空間，各鄉鎮在浮動區間內根據當地經濟情況制定具體執行標準。二是在對低保對象進行收入核定時，應充分考慮家庭成員組成、勞動能力等各項情況對家庭收入的影響。三是對難以量化的家庭收入項目，應通過民主評議等方式由村民代表集體表決，以民主、公正的方式切實將家庭收入核定做到最精確。

（二）加強政策宣傳

農民對低保制度缺乏了解直接導致農民對自身權益的不了解，削弱了農民的主觀參與，也降低了群眾對低保制度運行的輿論監督作用。因此，各級政府和村委會應加強對低保制度的政策宣傳，除發放傳單、發放政策讀本、村干部上門宣傳、村集體大會等傳統宣傳手段，應充分利用報紙、電視臺等媒體及微博等新媒體的力量，豐富宣傳內容，結合當地實際情況，緊系農民的切實利益，為政策的長遠發展打下堅實群眾基礎。另外，通過再教育等手段，加強農民自身素質，讓農民形成“助者自助”的觀念。農村最低保障是一項具有過渡性的輔助措施，旨在讓沒有喪失勞動能力的對象能夠盡快以自身能力擺脫貧困狀態。避免“福利依賴”有助于建立高效的低保退出制度。

（三）實行有進有退的動態管理制度

將有限的社會救助資源運用到最需要的人群，就需要建立有效的動態管理制度。農村低保的制度設計不能僅設定準入門檻和規章政策，需要根據實際情況的變化不斷做出調整，主要包括：對低保對象的收入進行核定之后，還要定期、客觀、準確地對其收入進行持續監測，如可采用季度審核制、定期抽查制、民主監督制、賬戶余額監察制等，對收入已經高于低保線的對象和不符合條件的冒領者，暫停和取消其低保資格；對有勞動能力的低保對象進行再就業培訓，幫助其實現再就業，實現自救；對于通過自身努力重新獲得生活能力的低保對象可通過收入審核、監測等，不一次性全部免除其低保補貼，而是令其逐步退出。

（四）確保操作過程規范、公正、公平

為確保操作程序的規范，需嚴格按照農村低保對象的申報審批流程，實行屬地管理，由戶主提出申請后，經民主評議、張榜公示后，報送鄉（鎮）政府審批，再經縣民政局復核，再次張榜公示無異議后，納入低保范圍。為保證操作程序公開、公正、公平，村委會需完善本村民主制度，將低保工作嚴格按照黨支部提議、兩委會商議、黨員大會審議、村民代表決議的程序，做到政策公開、決議公開、實施結果公開。

（五）完善農村低保制度監督管理體制

建立完善的監督管理體制需要硬制度和軟環境的共同努力。在硬制度方面，要通過細化政策條例和調整制度設計來強化低保工作的公示制度、反饋機制及責任追究機制。低保對象的名單要在村公示欄充分地公示；反饋機制鼓勵群眾對低保中的違規行為進行揭露，利用媒體加大曝光力度；責任追究機制要求民政局、審計局、紀檢委、財政局等多種社會力量通力合作，對“非常進入”、“騙保”等行為嚴加處置，對當事人的責任追究到底。廣泛發動社會輿論和群眾監督等軟環境力量，接受村民監督、舉報，同時定期向村民發放問卷，征集村民對低保工作的意見和建議，最大程度地確保低保對象選擇、進退制度的公平性。

我國的農村最低生活保障制度經過近幾年的發展取得了可喜的成就，但在低保制度的實踐中出現了進入容易和退出難的被動局面，嚴重影響低保制度的公平性。通過制定科學的家庭收入測定方法、加強政策宣傳、實行動態管理制度、確保操作過程規范、完善監督管理體制等措施可以降低低保進退機制不公的現象，增強低保制度的公平性。

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（作者單位：華中農業大學社會學系/農村社會建設與管理研究中心）