從頂層設(shè)計角度新解中國農(nóng)業(yè)“走出去”策略

[摘要]本文從國家戰(zhàn)略的層面闡述了中國農(nóng)業(yè)“走出去”的必要性，從企業(yè)投資的角度分析了當(dāng)前中國農(nóng)業(yè)“走出去”面臨的困難和問題，從頂層設(shè)計的角度對中國農(nóng)業(yè)“走出去”提出了系列發(fā)展策略建議。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)業(yè)“走出去”；困難與問題；頂層設(shè)計

農(nóng)業(yè)是我國基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)。中國農(nóng)業(yè)“走出去”，充分利用“兩個市場、兩種資源”，是實現(xiàn)資源優(yōu)化配置、維護我國糧食安全、提升國際市場競爭力的必然選擇，具有極其重要的戰(zhàn)略意義。本文試從宏微觀等多個角度闡述和剖析中國農(nóng)業(yè)“走出去”的戰(zhàn)略必要性、企業(yè)境外農(nóng)業(yè)投資面臨的困難與問題，并提出策略建議。

一、中國農(nóng)業(yè)“走出去”的戰(zhàn)略必要性

（一）中國農(nóng)業(yè)“走出去”將加快全球農(nóng)業(yè)一體化進程。目前，各國的農(nóng)業(yè)稟賦與開發(fā)能力不均衡，全球農(nóng)業(yè)資源不斷向發(fā)達國家集中，將嚴(yán)重影響全球農(nóng)業(yè)平衡發(fā)展。我國作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)產(chǎn)品消費大國，實施農(nóng)業(yè)“走出去”，有助于開拓海外市場，拓寬重要農(nóng)產(chǎn)品進口渠道，保障我國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)安全；有助于充分發(fā)揮我農(nóng)業(yè)大國的技術(shù)優(yōu)勢和市場潛力，積極參與全球范圍內(nèi)的農(nóng)業(yè)項目競爭與合作，優(yōu)化配置全球農(nóng)業(yè)資源，推動全球農(nóng)業(yè)持續(xù)、健康發(fā)展。

（二）中國農(nóng)業(yè)“走出去”有助于維護我國農(nóng)業(yè)戰(zhàn)略安全。我國長期堅持“糧食自給”的基本國策，糧食自給率一直維持在95%以上，主要農(nóng)產(chǎn)品供需基本平衡。但我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)還存在諸多制約因素。一是農(nóng)產(chǎn)品需求呈現(xiàn)剛性增長。預(yù)測顯示，今后一個時期，我國糧食需求總量每年將增長80億—100億斤，增長率在0.9%左右。二是農(nóng)業(yè)資源約束日益嚴(yán)重。1996年到2011年，我國耕地面積共減少了1.25億畝，年均減少1100萬畝。三是部分重要農(nóng)產(chǎn)品安全形勢不容樂觀。目前，我國的大豆、棕櫚、橡膠等農(nóng)產(chǎn)品進口依存度較高。因此，要實現(xiàn)國家農(nóng)業(yè)發(fā)展的總體戰(zhàn)略，維護國家糧食安全，在國際競爭中贏得主動，就必須推動農(nóng)業(yè)“走出去”，建立我國海外農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基地，切實服務(wù)國家戰(zhàn)略，保障國家利益。

（三）中國農(nóng)業(yè)“走出去”有助于我國外交戰(zhàn)略的順利實施。廣大發(fā)展中國家，特別是非洲國家對于我國在國際上爭取權(quán)益、鞏固外交地位十分重要。這些發(fā)展中國家農(nóng)業(yè)自然資源豐富，但由于戰(zhàn)亂及殖民的影響，農(nóng)業(yè)發(fā)展嚴(yán)重滯后，糧食短缺成為發(fā)展的瓶頸。如果能幫助合作國建立市場化的農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展模式，將有助于互信共贏，對實現(xiàn)我國的外交戰(zhàn)略具有深遠意義。

（四）中國農(nóng)業(yè)“走出去”有助于推動我國農(nóng)業(yè)國際合作。積極開展農(nóng)業(yè)“走出去”，推動廣大農(nóng)業(yè)企業(yè)發(fā)揮技術(shù)和資金優(yōu)勢，以租賃或購買土地生產(chǎn)、投資或合資經(jīng)營加工、全面開展國際農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易等多種方式，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、加工、貿(mào)易的產(chǎn)業(yè)鏈經(jīng)營，深度參與農(nóng)業(yè)國際競爭，拓寬農(nóng)業(yè)國際合作領(lǐng)域，實現(xiàn)“走出去”企業(yè)的國際化和先進化發(fā)展目標(biāo)。

二、中國農(nóng)業(yè)企業(yè)“走出去”的困難和問題

通過近幾年的農(nóng)業(yè)對外投資實踐，筆者發(fā)現(xiàn)，我國農(nóng)業(yè)“走出去”在政策保障、企業(yè)定位、外部環(huán)境等方面尚存在諸多問題和困難，亟待進一步落實和解決。

（一）國家配套支持政策體系尚待完善。農(nóng)業(yè)行業(yè)生產(chǎn)周期長、前期投入大、經(jīng)濟效益低、易受自然條件等制約，自身風(fēng)險程度較高，推動農(nóng)業(yè)發(fā)展，尤其是實施農(nóng)業(yè)“走出去”需要國家的配套政策支持和保障。然而，我國目前的政策保障體系尚不完善，一是我國農(nóng)業(yè)“走出去”項目管理部門較多，審批程序繁瑣、耗時較長，同時國家缺乏對農(nóng)業(yè)“走出去”的宏觀指導(dǎo)及信息服務(wù)，嚴(yán)重影響了企業(yè)投資的最佳時機；二是企業(yè)“走出去”缺乏政府的資金補貼；三是我國缺乏必要的、有針對性的保險措施，幫助企業(yè)降低風(fēng)險；四是由于我國與部分國家尚未簽署避免雙重征稅協(xié)定，造成重復(fù)征稅，同時對返銷農(nóng)產(chǎn)品也無相應(yīng)的關(guān)稅優(yōu)惠措施，增加了企業(yè)負擔(dān)；五是我國對外農(nóng)業(yè)援助項目由于建設(shè)資金及內(nèi)容有限，又沒有后續(xù)大型商業(yè)化農(nóng)業(yè)項目跟進，交付后大多經(jīng)營不善甚至廢棄，未能達到帶動農(nóng)業(yè)發(fā)展、培育長期項目合作的目的。

（二）“走出去”企業(yè)難定位。目前承擔(dān)我國農(nóng)業(yè)“走出去”的主體是國有企業(yè)及民營企業(yè)，其中國有企業(yè)在境外因國家背景而受到抵制和排斥，在境內(nèi)受制于“一年一考核”的有關(guān)要求，難以開展規(guī)模化、投資回報周期長的農(nóng)業(yè)項目建設(shè)，制約了企業(yè)“走出去”步伐；民營企業(yè)雖然決策鏈條較短，實施效率較高，但普遍實力不強，“走出去”經(jīng)驗不足，海外建設(shè)項目的經(jīng)營規(guī)模、管理能力、資信狀況、財務(wù)實力以及人才儲備等多方面均存在較多問題，難以獨立承擔(dān)國家農(nóng)業(yè)“走出去”的重任。此外，部分企業(yè)由于對農(nóng)業(yè)“走出去”認(rèn)識不到位，又缺乏國家的統(tǒng)籌部署和安排，企業(yè)“走出去”存在一定的盲目性及逐利行為，只注重短期利益，而忽略長期、戰(zhàn)略考慮，甚至相互拆臺，開展惡性競爭，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)“走出去”成效不大、發(fā)展有限。

（三）對外投資環(huán)境變數(shù)較大。部分合作國家，尤其是不發(fā)。達國家政局不穩(wěn)，存在政權(quán)更迭而引發(fā)動蕩的風(fēng)險因素；多數(shù)非洲及部分南美、亞太國家政策法規(guī)不健全、行政效率較低、稅收及外匯政策嚴(yán)苛，并且腐敗問題嚴(yán)重，影響了農(nóng)業(yè)“走出去”項目的長期運營；與合作國間較大的文化差異，導(dǎo)致合作雙方在宗教信仰、生活方式、價值觀念、道德標(biāo)準(zhǔn)、認(rèn)識能力等方面不同，可能因此產(chǎn)生各類摩擦并引發(fā)糾紛，對“走出去”造成一定不利影響；欠發(fā)達國家配套基礎(chǔ)設(shè)施落后，隱性的非項目直接投資成本較高，存在一定的投資陷阱。

三、中國農(nóng)業(yè)企業(yè)“走出去”對策與建議

農(nóng)業(yè)“走出去”關(guān)系我國農(nóng)業(yè)安全與發(fā)展及對外長期友好合作的大局，是一項勢在必行、刻不容緩的重要戰(zhàn)略。針對農(nóng)業(yè)“走出去”存在的問題，有必要通過頂層設(shè)計將農(nóng)業(yè)“走出去”納入國家發(fā)展戰(zhàn)略，并在此基礎(chǔ)上牢牢把握先機，統(tǒng)籌部署、方向明確、步調(diào)一致地開展農(nóng)業(yè)“走出去”，以增加世界糧食總供給、保障我國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)安全為出發(fā)點，建立、健全支持農(nóng)業(yè)“走出去”的政策體系，強化農(nóng)業(yè)“走出去”風(fēng)險防控及產(chǎn)業(yè)安全管理，穩(wěn)步推進農(nóng)業(yè)“走出去”，為促進我國農(nóng)業(yè)持續(xù)穩(wěn)定協(xié)調(diào)發(fā)展、加快建設(shè)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提供基礎(chǔ)支撐和良好環(huán)境。

（一）完善配套支持政策體系，積極支持農(nóng)業(yè)“走出去”。建議國家給予農(nóng)業(yè)“走出去”企業(yè)享有與從事境內(nèi)農(nóng)業(yè)項目建設(shè)主體一致的支農(nóng)惠農(nóng)優(yōu)惠政策。同時，加大專項扶持力度，一是加強金融支持力度，搭建農(nóng)業(yè)合作金融支持平臺，促進我國農(nóng)業(yè)國際化經(jīng)營，培育一大批重大農(nóng)業(yè)合作項目。二是建立補貼機制，在財政預(yù)算中設(shè)立農(nóng)業(yè)“走出去”專項發(fā)展經(jīng)費或成立農(nóng)業(yè)“走出去”基金，用于企業(yè)開拓國際市場的前期費用補貼和緊急援助等。三是放寬融資條件，針對農(nóng)業(yè)“走出去”項目特點，予以全程、全額貼息補助，并放寬擔(dān)保標(biāo)準(zhǔn)、豐富擔(dān)保形式，切實幫助“走出去”企業(yè)解決融資困難。四是完善保險體系，設(shè)立專門針對農(nóng)業(yè)對外投資的保險險種，主要承保企業(yè)在境外農(nóng)業(yè)投資之后可能發(fā)生的非常風(fēng)險。五是執(zhí)行稅收優(yōu)惠，避免雙重征稅，首先盡快與相關(guān)國家簽訂避免雙重征稅協(xié)定，對于暫無法簽訂協(xié)議的國家和地區(qū)，在國內(nèi)應(yīng)對已繳稅額予以扣除；其次對于國內(nèi)供需缺口較大的戰(zhàn)略性、資源性農(nóng)產(chǎn)品，返銷國內(nèi)時應(yīng)給予免征進口環(huán)節(jié)稅費的優(yōu)惠政策，享受與國內(nèi)產(chǎn)品同等待遇。六是提供信息服務(wù)，利用國家及有關(guān)企業(yè)的駐外部門及時收集境外農(nóng)業(yè)相關(guān)信息，通過定期發(fā)布、會議對接等多種形式，建立信息溝通、共享的交流平臺，為企業(yè)“走出去”決策提供有力指引。

（二）農(nóng)業(yè)“走出去”與外援項目相結(jié)合，推動援外農(nóng)業(yè)項目后續(xù)商業(yè)化可持續(xù)落地。我國對外農(nóng)業(yè)援助主要包括無償援助、無息貸款和優(yōu)惠貸款。其中，無償援助用于幫助受援國建設(shè)社會福利性項目；無息貸款用于幫助受援國建設(shè)社會公共設(shè)施和民生項目；優(yōu)惠貸款用于幫助受援國建設(shè)有經(jīng)濟效益和社會效益的項目。通過多年的實踐和運行，農(nóng)業(yè)援外工作取得較好成效，但也存在后續(xù)發(fā)展動力不足、長期運營困難的實際問題。為更好發(fā)揮援外農(nóng)業(yè)搭橋鋪路作用，推動農(nóng)業(yè)“走出去”可持續(xù)發(fā)展，建議根據(jù)受援國農(nóng)情及需求，制定和完善現(xiàn)有農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，明確合作領(lǐng)域和方向，選擇適宜的境內(nèi)外合作平臺，設(shè)計合理的工作方案及規(guī)范的運行流程，建設(shè)具有較強示范、帶動作用的農(nóng)業(yè)援助項目。同時，進一步加強“援貸結(jié)合”，充分發(fā)揮援外項目的引導(dǎo)和種子優(yōu)勢，以農(nóng)業(yè)合作商業(yè)可持續(xù)發(fā)展為中心目標(biāo)，在援外項目基礎(chǔ)上，引導(dǎo)中資企業(yè)或當(dāng)?shù)貙嵙^強的建設(shè)主體，開發(fā)、培育大型農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化項目，進一步提高受援國開展農(nóng)業(yè)合作的參與度和積極性，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)援助向農(nóng)業(yè)貸款的良性轉(zhuǎn)變，幫助受援國建立市場化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)營模式，提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力，促進其農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)長期、健康發(fā)展，并有助于我國與受援國深化互信、增進友誼，服務(wù)雙方互利友好的外交戰(zhàn)略。

（三）抱團出海、統(tǒng)籌聯(lián)動，引導(dǎo)中國農(nóng)業(yè)有序“走出去”。國家統(tǒng)籌組織引導(dǎo)，企業(yè)間密切協(xié)同合作，推動農(nóng)業(yè)“走出去”強強聯(lián)合、取長補短、有序競爭、互利共贏。一是建立“國企+民企”的經(jīng)營合作模式，民營企業(yè)充分利用體制靈活、決策鏈條短、項目開發(fā)進度快、對投資風(fēng)險敏感度高等優(yōu)勢，在國家配套支持政策的保障下，先走出去，當(dāng)排頭兵，投石問路。同時，還可弱化部分國家對我國國有背景企業(yè)參與農(nóng)業(yè)合作的抵觸，通過民營企業(yè)先期小規(guī)模、示范性合作，奠定政治互信、互利友好、長遠合作的基礎(chǔ)。時機成熟后，國有企業(yè)可發(fā)揮資金和技術(shù)實力強等優(yōu)勢，全面參與農(nóng)業(yè)合作，拓寬“走出去”的寬度和廣度，實現(xiàn)“走出去”的規(guī)模化。二是建立“總包+分包”的生產(chǎn)合作模式，“總包”是指民營或國有企業(yè)作為“走出去”項目的總建設(shè)方，直接與合作方就項目審批、建設(shè)、運營進行全方位溝通與協(xié)調(diào)；“分包”是指建設(shè)方根據(jù)項目實際進展，以構(gòu)建農(nóng)業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)業(yè)鏈為目標(biāo)，組織國內(nèi)經(jīng)驗豐富的各類企業(yè)，深度參與農(nóng)業(yè)開發(fā)與合作。“總包+分包”是指按照“專業(yè)人做專業(yè)事”的基本原則，分解農(nóng)業(yè)“走出去”項目建設(shè)內(nèi)容，分散農(nóng)業(yè)項目建設(shè)風(fēng)險，聚合各參與企業(yè)的專業(yè)優(yōu)勢，凝聚多方合力，確保農(nóng)業(yè)“走出去”項目順利建設(shè)和實施。三是建立“競爭+合作”的企業(yè)“走出去”模式，隨著農(nóng)業(yè)“走出去”的不斷深入，將會出現(xiàn)越來越多的國有及民營企業(yè)投身農(nóng)業(yè)“走出去”、廣泛參與國際競爭的形勢，在此種情況下，我國有關(guān)部門及駐外使領(lǐng)館、經(jīng)參處等應(yīng)發(fā)揮指導(dǎo)和協(xié)調(diào)作用，引導(dǎo)中資企業(yè)間發(fā)揮各自優(yōu)勢，匯聚合力，建立對內(nèi)互利合作，對外有序競爭的良好關(guān)系，“不拆臺、不挖坑”，步調(diào)一致、著眼長遠的服務(wù)國家農(nóng)業(yè)“走出去”發(fā)展大局。

（四）總結(jié)推廣海外農(nóng)業(yè)開發(fā)成功模式，實現(xiàn)中國農(nóng)業(yè)“走出去”規(guī)模化。從近幾年中國企業(yè)對非農(nóng)業(yè)投資的實踐看，民營企業(yè)可根據(jù)具體國情借鑒推廣如下成功模式：一是組成政、銀、企專班，統(tǒng)一與所在國政府協(xié)調(diào)，爭取有利政策和優(yōu)惠；二是選用國內(nèi)高水平設(shè)計院對投資項目規(guī)劃設(shè)計，統(tǒng)一規(guī)劃配套、倉儲和加工全產(chǎn)業(yè)鏈；三是選用有經(jīng)驗農(nóng)業(yè)工程建設(shè)公司，統(tǒng)一農(nóng)田、灌溉和加工基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；四是投資主體統(tǒng)一融資、土地租賃、建設(shè)、經(jīng)營計劃、設(shè)備建材配送和收購、加工及銷售、承擔(dān)投資和經(jīng)營前期風(fēng)險，同時采取“訂單農(nóng)業(yè)”方式，以“農(nóng)田承包到戶、統(tǒng)一農(nóng)業(yè)機械租賃、統(tǒng)一技術(shù)指導(dǎo)、事前成本核算、產(chǎn)量保底、節(jié)約或超產(chǎn)分成、全部定價收購”等生產(chǎn)組織與管理方式，有效理順“農(nóng)場所有者、農(nóng)田承包者”之間的“責(zé)、權(quán)、利”關(guān)系，有效解決農(nóng)田承包者“資金投入能力有限、無法規(guī)模化加工、規(guī)模后銷售難”的困擾。

（五）整合有效資源，打造符合我國需要的國際糧商和農(nóng)商。當(dāng)前，全球農(nóng)業(yè)經(jīng)營集中度進一步提高，農(nóng)業(yè)國際競爭環(huán)境日益復(fù)雜，對農(nóng)業(yè)“走出去”企業(yè)的經(jīng)營實力、核心競爭力及抗風(fēng)險能力均有較大程度的挑戰(zhàn)。縱觀國際知名的美國阿徹丹吉爾斯米德蘭公司（Ardher Daniels Midland）、美國邦吉公司（Bunge）、美國嘉吉公司（Cargill）、法國路易達孚公司（Louis Dreyfus），即“A、B、C、D”四大公司參與農(nóng)業(yè)國際競爭的歷程，無一不是由所在國政府協(xié)調(diào)配置大量資源，并提供多項優(yōu)惠政策，扶持企業(yè)從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)原材料到農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、種植、加工，再到產(chǎn)品物流、運輸、貿(mào)易全產(chǎn)業(yè)鏈的參與建設(shè)和發(fā)展，最終形成壟斷經(jīng)營，達到控制國際農(nóng)產(chǎn)品的目的。鑒于此，為長期推動農(nóng)業(yè)“走出去”，就必須學(xué)習(xí)和借鑒四大糧商的發(fā)展軌跡，由國家統(tǒng)籌資源、制定相應(yīng)政策，培育和扶持符合我國農(nóng)業(yè)“走出去”需要的“國家隊”。一是鼓勵和支持企業(yè)兼并重組、整合資源、做強做大，國家應(yīng)從政策層面創(chuàng)造一切有利條件，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)企業(yè)間的強強聯(lián)合，同時支持農(nóng)企與工企的融合并購，將個別從事農(nóng)業(yè)“走出去”的企業(yè)整合成規(guī)模更大、經(jīng)營更加多元化、具有自主創(chuàng)新實力、在整個產(chǎn)業(yè)鏈條中承擔(dān)最核心研發(fā)和生產(chǎn)任務(wù)的企業(yè)集團。二是選擇有意愿、有能力的企業(yè)作為我國國際農(nóng)商、糧商，予以重點培養(yǎng)和扶持，支持其加快完善國內(nèi)糧油購銷、農(nóng)產(chǎn)品加工布局，建立在國內(nèi)市場的主導(dǎo)地位，既為穩(wěn)定國內(nèi)市場提供有力抓手，又為“走出去”提供廣闊市場空間。同時，通過國家政策配置，賦予企業(yè)參與國家重要及緊缺農(nóng)產(chǎn)品調(diào)控、進口的職能，如糧油托市收購、成品糧油供給調(diào)控、生豬活體和凍肉儲備等，為全面、深入?yún)⑴c農(nóng)業(yè)國際競爭增強話語權(quán)及掌控力。三是積極鼓勵國有企業(yè)參股國際糧商，間接參與國際競爭，適時收購運營。一方面利用國際糧商成熟的基地、市場和營銷資源，充分?jǐn)U大我國有企業(yè)的知名度，并通過現(xiàn)有資源拓寬和發(fā)展自身實力；另一方面借助國際糧商雄厚的資金實力和影響力，廣泛開拓國際資本市場，豐富我國有企業(yè)的融資渠道和手段，增強自我良性發(fā)展的“造血功能”。當(dāng)出現(xiàn)收購時機時，由國家主導(dǎo)，果斷決策，通過直接注資、主權(quán)基金入股、長期無息或低息貸款等方式給予國有企業(yè)資金支持，收購國際糧商全部或部分業(yè)務(wù)單元，平穩(wěn)、快速地躋身國際農(nóng)商、糧商行列。